北京市土地利用总体规划修编若干基本问题探析.doc

北京市土地利用总体规划修编若干基本问题探析林 坚（北京大学城市与环境学院）摘 要：本文结合北京市土地利用总体规划（20062020年）修编的体会，从规划编制思路出发，探讨了规划修编的任务目标、指导思想、工作原则、技术理念、技术体系、主要战略和空间布局构想等问题。关键词：北京市土地利用总体规划；修编；思路1 引言北京市土地利用总体规划（2006-2020年）（以下简称“规划”）修编自2004年开始启动，历经五年时间获国务院批准。规划修编开展过程，适逢国家深化改革严格土地管理措施不断出台、北京全面实施国务院批准后的北京城市总体规划（2004年2020年）以及成功举办第二十九届夏季奥运会等，土地供需矛盾日益尖锐。如何应对各种不确定的发展形势，如何化解各类用地矛盾，成为规划修编的关键。本文结合规划修编的体会，从规划编制思路角度，探讨了规划修编的任务目标、指导思想、工作原则、技术理念、技术体系、主要战略和空间布局构想等基本问题。2 北京土地利用总体规划修编的任务目标2.1 规划修编背景分析北京市土地利用总体规划（1997-2010年）实施以来，农用地特别是耕地保护力度不断加大，建设用地集约利用水平不断提高，生态环境建设水平不断提升，土地规划管理保障社会经济可持续发展能力不断增强，但受人口、经济高速增长、工业化和城市化进程不断推进等因素的影响，上轮规划设想的部分用地规模提前达到、城市空间布局发生调整。分析北京土地利用和管理状况，存在以下基本特点：（1）耕地规模逐年减少，基本农田结构复杂；（2）建设用地日益集约，存量资源仍需盘活；（3）中心地区用地高效，城乡建设反差明显；（4）区域协作不断加强，平原山区更需统筹；（5）生态环境明显改善，国土整治仍需加强；（6）实施保障逐步加强，管理机制仍待完善。而从未来北京的发展态势看，首都效应促使北京人口、经济快速增长，土地资源受到全国乃至世界的青睐，战略价值非常突出。北京作为国家首都和京津冀地区的龙头城市，其对区域和全国的经济增长和人口集聚的影响力日益增强，土地资源供应需要服务于全国、服务于全球的态势正在形成；而土地资源的先天条件不佳致使后备土地资源不足、城市发展空间回旋余地小。在促进首都经济社会较快持续发展进程中，如何妥善处理土地资源保护和保障之间的协调关系是规划修编需要思考的关键。2.2 规划修编的任务目标认知针对上述情势，规划修编应充分体现“符合国策，首都特色”，即：既要符合最严格的保护耕地和节约用地的土地管理制度要求，又要凸显首都的特色。因此，规划修编的任务目标进一步归纳为“两个落实，一个协调”：（1）落实国家严格土地管理，运用土地政策参与宏观调控的要求。胡锦涛总书记在2004年中央人口资源环境座谈会上的讲话中指出：“搞好新一轮土地利用规划修编工作，充分发挥土地利用规划和供应政策在宏观调控中的作用”。在2005年中央人口资源环境工作座谈会上，胡锦涛总书记进一步强调：“要按照建设节约型社会的要求，积极探索建立国土资源管理的新机制，全面落实土地管理的各项措施，节约和集约使用土地，切实保护耕地特别是基本农田，加强资源管理、提高资源利用效率”。（2）落实国务院对北京城市总体规划（2004年2020年）的批复要求，以土地资源的节约、集约利用支撑首都经济社会的可持续发展。国务院在北京城市总体规划（2004年2020年）的批复（国函20052号）中要求：“坚持节约优先，积极推进资源的节约和合理利用，严格控制城镇建设用地规模，把北京建成节约型城市，保障北京市可持续发展”；“要坚持集中紧凑的发展模式，节约用地、集约用地、合理用地，切实保护好基本农田，积极推动存量建设用地再开发”。规划修编是在首都城市化、工业化加快发展，社会需求结构发生深刻变化，但经济增长方式和土地利用方式仍然比较粗放的形势下展开的，节约、集约用地是首都经济社会可持续发展的客观需要。（3）妥善协调土地资源在保障首都全面实现现代化过程中面临的突出矛盾。规划修编须深入研究一系列重大土地问题，妥善处理需要与可能、局部与整体、城市与农村、平原与山区、建设与生活、发展与保护、当前与长远的七大关系，重点协调在区域、城乡、近远期发展之间建设用地的需求与供给、城乡结合部的未来结构优化与现实功能混杂、耕地和基本农田的占用与保护、农村建设用地和园区等建设用地的拆旧与建新、建设宜居城市与土地生态退化等一系列突出矛盾。3 北京市土地利用总体规划修编的指导思想和工作原则3.1 指导思想作为规划修编的指针，“科学发展，集约用地，统筹协调，制度创新，从严管理”成为未来北京市土地利用总体构思的重要指导思想。具体而言，从规划编制和实施的角度看，主要反映在：规划的修编必须体现以人为本的思想，以体现公共利益、构建和谐社会首善之区作为规划的出发点和成功与否的衡量标准；首都土地资源的有限性决定了未来的北京土地利用必须采取以供给制约和引导需求的模式，走节约集约利用、高效使用增量、积极盘活存量的道路，努力将北京建设成为节约集约利用资源的高效型城市；规划确定的土地资源数量、结构、空间和时序的配置，将直接关系到不同利益主体的切身利益，影响未来城市空间发展的总体格局，必须进行充分的统筹和协调；规划的实施有赖于制度的保障，需要不断的创新制度和建设执行环境；完善而科学的制度，必须通过严格的管理和执行，才能收到成效，才能真正意义上促进首都土地的合理利用和高效配置。3.2 基本原则在构思未来北京土地利用蓝图之时，主要遵循以下原则：（1）依法编制，科学决策。规划修编应遵循国家法律法规、国发200428号文件规定和有关技术要求；坚持“政府组织、部门合作、专家领衔、公众参与、科学决策”的方式，广泛听取社会各界的意见和建议，应用先进的规划方法和工具，提高规划成果的科学性和权威性。（2）统筹兼顾，综合协调。按照“五个统筹”发展的要求，统筹考虑首都经济、社会、资源、环境各种因素及土地供需状况，与城市总体规划、“十一五”规划等各类规划充分协调，并注重上下级规划的衔接、反馈和联动修编。（3）因地制宜，突出特色。从首都发展的实际出发，充分考虑社会主义市场经济条件下的首都土地节约集约利用要求，编制符合“国家首都、国际城市、文化名城、宜居城市”的城市发展定位的规划方案。（4）有的放矢，完善监管。正确处理政府与规划、政府与市场的关系，突出政府的宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务职责，本着有所为、有所不为的思想，重点解决土地资源在保障北京市经济社会全面协调发展中的突出问题。逐步建立健全必要的规划实施监控预警机制，完善规划实施监管和规划依法调整机制，促使各级政府行为更加“归位”。（5）刚柔并济，强化实施。妥善处理规划的刚性和弹性、指令性和指导性、近期和远期、整体和局部的关系，以应对未来发展的诸多不确定性，提高规划的可操作性。4 北京市土地利用总体规划修编的技术理念和体系设计4.1 技术理念随着社会主义市场经济体制的建立，政府的职能已从物质生产和建设活动的计划安排者转向公共资源的管理者。土地是重要的公共资源，对其供给和需求矛盾的调节，是当前各级政府面临的棘手难题。北京，作为一个迅速发展的大国首都，发展中遇到的问题和矛盾尤其复杂。在对北京未来土地利用总体格局的谋划上，政府的首要责任应是本着珍惜资源的思维研究和把握未来土地供给的客观潜力、基于节约集约用地的要求来权衡未来各项事业对土地的客观需求。与此同时，政府应引导和带动社会各界，选择和构筑共同的理想，促使各类行为主体在土地资源保护和利用问题上达成共识；而通过规划编制手段、管理方式的创新来应对各种复杂问题，弹性编制、刚性管理和动态调控将成为土地利用总体规划编制和管理的重要改革方向。为此，规划修编倡导的技术理念是：（1）编制方法应强调问题导向型与目标导向型相结合、规划思路应以确定的因素来判断未来的不确定因素。北京的土地利用过程中面临着各种利益主体间（人与人）、用地结构及景观（地与地）、人与土地（自然、环境）相互间的各种错综复杂的矛盾和问题，规划不可能解决所有的矛盾和问题；特别是基于所处时代的各种环境，规划编制对未来潜在的问题和矛盾予以准确的预见几乎是不可能的。因而，作为首都和一个直辖市的总体规划，它应在对存在问题和矛盾有着深刻认识的基础上，依据未来社会经济发展的明确方向，确立有限的规划目标，以确定的因素来判断未来不确定的因素，促使规划所涉及的利益主体能协商互让、求同存异，从而妥善安排各类用地的规模、空间以及近远期的需求，协调土地功能，为实现首都的可持续发展与和谐社会建设提出支撑。针对北京的实际情况，规划修编是在国家深化改革严格土地管理、国务院批准北京城市总体规划（2004年2020年）的背景下开展的，因此，落实国务院深化改革严格土地管理的决定、国务院对北京城市总体规划的批复（国函20052号），是规划修编的重要前提。（2）规划内容应从数量调控主导型转向数量调控和空间引导并重型，通过现代技术手段，加强规划编制及管理的空间分析和引导管制能力。现阶段，我国已经形成从国家到乡（镇）的五级规划体系，采取上下结合、逐级调控的编制方式，数量调控主导型是以往土地利用总体规划（特别是省级、地市级规划）的重要技术特色。但是，伴随土地利用总体规划在社会经济生活中的宏观调控作用不断增强，国办发200532号文件明确指出：“科学制定并严格实施土地利用总体规划是深化改革和严格土地管理的重大举措，是一件关系国家和人民长远利益的大事。”土地利用总体规划是政府管理土地的重要法定依据，不加强规划的空间引导和管制，很难使规划实施和管理落到实处。4.2 技术体系设计结合北京市上轮规划的实施情况，在规划修编的技术体系设计上，确定了“理清一个关系，把握两条主线，构建三个体系，突出四个重点”的总脉络。（1）理清一个关系。规划的首要任务是研究北京首都功能的发挥和土地资源保护、保障的关系。只有厘清北京经济社会发展和土地利用的关系，规划修编及实施才可能实现。（2）把握两条主线。规划修编把握“和谐持续发展”与“节约集约用地”两条主线，以和谐发展推动首都和谐社会的构建，以土地资源的节约集约利用推动首都各项事业的和谐发展。（3）构建三个体系。规划研究和建构首都的农用地资源和生态空间保护体系、建设用地节约集约利用体系和土地利用规划实施保障体系。（4）突出四个重点。结合首都土地利用存在的主要问题和矛盾，借鉴国际城市土地利用经验，适应首都发展的客观要求，规划重点开展建设用地整合与节约集约利用规划、耕地和基本农田保护规划、绿色空间体系建设规划，着重研究土地利用规划管理的机制创新问题。5 北京土地利用总体规划的战略、目标和空间布局构想5.1 总体战略和目标5.1.1 首都的土地功能定位北京土地利用方式和功能结构的调整，需要按照首都政治、经济、社会、文化发展的要求，着力体现首都土地独有的战略价值，高度重视土地的资源、资产双重属性，充分发挥首都土地的国家服务、公共服务、生态服务的功能，优先满足国家政治事务和党政机关行政办公、国家级文体教育、国防安全、国际交往、历史文化名城保护和现代服务业的用地需求。北京非建设用地的利用，必须充分考虑城市发展空间保障功能、生态服务功能、景观文化功能和鲜活农副产品生产功能。此外，北京的发展和土地利用必须注重区域之间的统筹协调，强化各区县功能定位、产业布局和土地利用的有机衔接，有序推进首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区四类功能区的发展。5.1.2 土地利用战略从首都的土地功能定位等角度出发，规划选择的土地利用战略主要反映在“和谐持续发展”与“节约集约用地”两个方面：（1）积极推行和谐持续发展战略，实施土地利用城乡统筹（统筹管理城乡建设用地等）、绿色空间区域共筑、文化名城城乡共建策略。（2）大力推进节约集约用地战略，实施用地结构布局优化、城镇用地理性增长和存量建设用地集约挖潜、基本农田规模保护策略。5.1.3 规划目标未来北京土地利用的总目标是“城乡和谐发展、节约集约用地”，具体而言：着力加强耕地保护特别是基本农田保护，着力加强生态安全网络建设，着力优化土地利用结构和空间布局，着力促进城乡区域统筹发展，全面促进土地节约集约利用，促进首都“三圈九田多中心”土地利用总格局的形成，实现“城乡和谐发展、节约集约用地”的土地利用总目标，为将北京建设成为“国家首都、国际城市、文化名城、宜居城市”提供土地资源保障。与此同时，严格落实各项用地调控指标。包括：（1）落实全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）的要求，切实保护耕地特别是基本农田，因地制宜推动农村土地整治，严格控制各项建设用地规模，不断提高节约集约用地水平，努力实现各项用地调控指标。（2）规划到2010年和2020年，耕地保有量分别保持在2260平方公里（339万亩）和2147平方公里（322万亩）。确保1867平方公里（280万亩）基本农田数量不减少、质量有提高。其中，规划近期（2006-2010年）本市新增建设占用耕地控制在133平方公里（20万亩）以内，确保新增建设占用耕地实现占补平衡。（3）规划到2020年，建设用地总规模为3817平方公里，其中城乡建设用地总量控制在2700平方公里以内。继续加大存量建设用地挖潜力度，有效控制新增建设用地规模，不断提高节约集约用地水平。5.2 空间布局5.2.1 构筑“三圈九田多中心”针对首都土地利用的特点，结合“两轴-两带-多中心”的城市空间结构，着力构建首都“三圈九田多中心”的土地利用总格局。其中：图1 “三圈九田多中心”的土地利用总格局（1）三圈：指围绕城市中心区的三个“绿圈”，即以第一道绿化隔离带和第二道绿化隔离地区为主体的环城绿化隔离圈、以“九田”为基础的平原农田生态圈和以燕山、太行山山系为依托的山区生态屏障圈。（2）九田：指位于延庆县、昌平区、顺义区、平