城市规划管理问题分析.doc

城市规划管理问题分析摘要：经济体制的转变使得原先城市规划管理运行体系出现了很多弊端，本文笔者根据多年的工作经验，从规划管理依据，管理手段，管理内容和管理模式几个方面探计了市场经济体制下的城市规划实施管理运行体系创新方法，希望可以对从事相关行业的工作者有着一定的参考价值和借鉴意义。 关键词：城市规划；管理运行；体系；创新；研究 城市的开发和改造都是政府行为，规划实施过程中的矛盾不大，而在市场经济条件下，出现了投资方式的市场化和投资主体的多元化，政府应由投资主体的角色转变为调控主体的角色，因此，需要建立和完善与此相适应的城市规划实施机制，依靠行政、法律、经济等多种管理方式，从规划管理依据、管理手段、管理内容及管理模式等入手，建立和完善新的运行体系。一，管理的依据城市规划是通过规划管理来实施的，而实施规划必须具有法定的依据。现行的规划管理体制下，规划编制在内容上与规划实施的要求有所脱节，在程序上与规划管理衔接不够，管理的依据往往过于简单、原则，难以适应量大面广的城市建设活动的要求，也没有反映出市场经济条件下城市规划实施管理工作的特点。例如城市总体规划的编制内容庞杂，审批周期漫长，花费了各地规划编制人员的主要精力。但事倍功半，实际所能起的作用主要是长远的目标和宏观的指导，而下层次规划的编制和细化工作往往又不能及时跟上，导致日常大量的规划管理工作缺少可以操作的依据。 二、管理的手段 城市规划管理要面对城市中的所有系统、部门、组织乃至个人，规划的实施要通过他们的建设行为和活动来实现。规划管理部门必须通过探索各种有效的方法和手段来引导建设者行为，管制各类建设活动，因此仅仅依靠行政手段是很难充分奏效的。目前，由于以权代法、行政干预而造成违反规划、破坏规划的现象有一定的普遍性，城市规划得不到应有的实施，管理的约束力不够，总的来说规划实施还缺乏有效的手段。为了改变目前城市规划实施不尽人意的状况，必须改变过去单纯依靠行政手段的方法，探索更为有效的手段。城市规划管理的理论研究和实际工作都表明，在行政手段的基础上，最关键的问题是要建立法制化的核心手段，按照法律法规所规范的方式和程序进行管理，同时还需要佐以经济调节、协调谈判等辅助手段。 1法律手段市场经济是法制经济，在市场经济不断发育的今天，政府管理公共事务走依法行政之路已成为人们的共识，是一种必然的趋势和选择。在城市规划的制定、实施、监察全过程的各个方面，行政管理的各项工作都必须纳入法制的轨道。城市规划的实施管理实质上是对建设行为的一种社会调核。规划要得到切实执行，就必须把规划管理这种社会调整提高到法律调整的高度，也就是要使规划法制化。使编制的规划成果具有“明、肯定、有国家强制力作保障”这样的特征，通过法律手段的强制力来保证规划的实施。在市场经济体制下，只有经过法定程序批准的规划，只有按照法定程序公布的规划才能在管理实践中得到运用，才能成为规划管理决策的依据。而经过法定程序审批的规划成果(文本和图则)其实质就是社会成员之间、政府以及所涉利益各方之间的“契约”，体现了城市规划实施和管理的总体意图、组织方式和操作途径。规划成果经审定通过并生效后，应由权力机关以法规的形式予以颁布，城市规划管理主客体都应共同遵守，以维护城市规划的严肃性和权威性。 2经济手段市场经济条件下，城市规划的实施和城市的开发建设，是存在于规划管理部门与开发者之间的一种联动机制。一方面，城市规划管理要直接面对开发者的经济利益问题；而另一方面，城市规划恰恰又是必须考虑城市的整体利益、长远利益和综合利益的。在某些时候，局部地段的开发和改造，如果没有相应的实施机制，就难以要求和约束开发者承担其义务和责任之外的职责，城市规划难免陷于局部效益或短期效应的尴尬、被动中。这种情况下，单纯依靠法律、行政手段显然不能应付规划实施中各种复杂的情况，需要在规划实施中引入经济手段作为一种重要的调控手段。 3谈判、协议手段城市规划实施管理不仅是一项技术活动，也是一项社会经济活动，在市场经济条件下，为促进规划的实施，既保证公共利益，又保护开发者应得利益，在城市规划实施管理实践中应逐步引入谈判，协议手段，借助于这种辅助手段，平衡各方利益，达到最大的综合效益。在实际操作中，城市规划部门通过协调，可将量化成为一定货币数量的利益通过协议形式加以明确。但目前法律并未赋予规划部门这种权力，对经济利益的评估确定，以及协议的法律效力等，都有待进一步明确，也需要对谈判和协议的行为赋予明确的地位并建立相应的规范化程序。 三、管理的内容 尽管城市规划实施管理的内容较为广泛，但其核心和关键是进行开发管制。就城市规划所要达到的基本目标而言，规划控制的内容包括：土地使用的规划管理、建筑或工程建设的规划管理、建筑物或工程物使用的规划管理。现行城乡规划法对规划管理的内容和对象有了一个基本的描述，但还是比较笼统、简单，在实际操作中，由于缺乏解释，许多问题难以操作到位。在实际工作中，有些该管的没有管起来，也有些不该管的却管得太细，程序过分复杂(例如个别北方城市对居民平房院内小晾房建设的管理)。有些特殊工程，由于缺乏相应配套的规划管理办法可以依据，实施管理中要面临不少的困惑和难题。在开发管制的过程中，参照国外经验，结合我国的实际，以下几点需要给予重视： 1、必须限定“开发”的准确含义和所指，明确规定哪些项目属于开发，哪些项目不属于开发，并且根据管理过程中实际情况的变化，不断地及时进行调整、修改和补充。如在英国，由环境部颁布的一般开发规定、特别开发规定和土地使用分类规定中，明确了哪些项目不必申请即可自动获得许可，哪些项目属于不受地方规划部门管理的特别开发类型等，就为规划审批提供了相当清晰的分类管理依据。 2、改变规划管理包揽一切的做法，“有所为有所不为”，对不同的管理内容，区别采取不同的管理深度，承担不同的管理责任。 3、通过开发管制，确保政府对公共物品的提供，同时对非公共物品的供应按市场规律进行调节。 四管理的模式 就规划实施管理的许可审批方式而言，世界各国的规划管理模式主要有两大类型，即通则审批和个案审批气所谓通则审批，是指法定规划作为开发控制的唯一依据，规划人员在审理开发申请个案时，不享有自由裁量权。只要开发活动符合规定，就肯定能够获得规定许可。通则审批主要以美国的区划为代表。所谓个案审批，是指法定规划作为开发控制的主要依据，规划部门在审理开发中申请个案时，有权附加特定的规划条件，享有自由裁量的权力。个案审批主要以英国的规划许可为代表。各国的实践表明，通则审批和个案审批各有优缺点。通则审批的开发控制具有透明和确定的优点，但在灵活性和适应性方面较为欠缺，而个案审批的开发控制具有灵活性和针对性，但难免会存在不透明和不确定的问题。无论通则审批还是个案审批，要真正有效地施行，都是有条件的。政府必须以控制性规划为手段 垄断一级房地产市场当前各级政府根据当地的实际情况与加快城市建设的愿望，对开发计划逐步放宽，对信贷资金控制也比较宽松。但是，对外商投资开发项目，这些措施作用不大，因此，在目前我国房地产法规不健全的情况下，对投放量的控制是政府实施管理最有效、最主要的手段。通过对投放量的控制达到实施城市规划及社会发展计划的目的，稳定房地产市场的价格，避免出现“跑马圈地”的浪费土地现象，更能够通过对房地产市场的调控，达到平抑市场物价，制止通货膨胀的目的。（1）根据城市经济发展水平，确定投放量我国的房地产开发正处于起步阶段，投放量确定应以满足下列条件为前提：根据市场的实际需求情况，保证供给的数量小于需求的数量；为了避免圈而空之，几年不开发的情况，要以项目带动房地产开发，没有建设不予批地。具体建议参考（表4.2.3）的要求，根据城市用地出让、转让投放控制总图，确定每年的投放土地数量。政府可以根据规划部门提供的投放控制图确定3年土地投放量，当完成一个年度的投放工作后，要求规划部门根据建设规划着手编制下一个年度的投放控制规划图。城市经济发展速度3年连续低；于8%，投放量取下限；连续3年平均；在8%一15%之间，考虑投放量取中间值；连续3年高于15%，投放量可取上限值。一次性出让指第一批有偿出让土地在基础设施完成后销售量达到80%以上，方可推出第二批。提供有偿出让的生地数量平均每年不应高于城市每年生地需求量的30%。对出让给外商开发的用地数量要适应控制，避免土地出让后的垄断。（2）以城市规划为指导，确定投放地段，引导城市发展方向城市土地开发必须服从城市规划，因为一个城市的基础设施的布局与投入都是在规划指导下实施的，如一幢建筑任意排在城市的某一地方，尤其是高层建筑，它的配套基础设施费用要比有规划指导下大出好多倍，并将进一步加大城市基础设施的负荷，这势必使城市政府的包袱越背越重。投放位置要根据当地的需要来安排，以有利于城市基础设施的建设；在城市中建筑质量相对差的地段，能迅速地改变城市面貌，提高人民的生活居住水平。能迅速改变旧城交通条件，建设新区道路骨架。引导社会资金投资流向通过土地出让，政府筹集到大量城市建设资金，使社会资金流向城市建设，真正做到“人民城市人民建”。作为公共行政管理的城市规划城市规划的过程既是引导城市发展，实现城市的可持续发展，同时也是增进和保障公共利益，对私有财产的制约过程。2004年全国人大通过的宪法修正案，提出“公民的合法私有财产不受侵犯”。宪法修正案既提出了产权制度的建立，也提出了规范政府行政权的任务。作为政府干预市场，维护公众利益的重要行政权，并在公民的财产权利保护方面起到重要作用的城市规划，理应按照宪法的要求，进行重构。如何正确使用规划行政权，笔者分析了城市规划在市场经济条件下城市规划的特征，从政府一市场一公众互动，以及权利保障与行政效率的角度出发，提出作为公共行政管理的城市规划应是回应型的、法定型的、平衡型的、效率型的，并具有补偿政策支撑的城市规划。一、市场经济条件下城市规划的特征市场经济条件下，城市规划不仅仅要面对功能、布局等问题，同时也产生了许多新的特征。其中利益的多元化、未来的难确定和规划的公共性最为显著。1.利益的多元性。城市各要素是相互联系的，其外在影响普遍存在。外在影响既包括正面影响也包括了负面影u向，它影响了相邻土地的发展。土地开发时序，公共设施建设时序均影响了土地的价值。这些因素均影响着城市中的各利益主体。在社会主义市场经济体制条件下，财产权多元化，产生了利益多元化。公共利益、集体利益和私人利益的共存是城市发展的特征。多元的利益主体谋求利益的最大化，使得作为城市发展资源配给的机制城市规划，面临多方利益的博弈。2.未来的不确定性。经济全球化，信息社会和知识经济的发展，促进城市的社会经济迅速发展。新技术的层出不穷，新观念的不断更新，给未来的发展带来更多的不确定性，影响未来的要素多样。同时市场经济是建立在分散化决策基础之上，因而未来难以预测。西蒙从认识论的角度提出了有限理性的概念，随后其他学者将其发展为进化理性，社会学习理论等。这说明人们不可能获得作出理性决策的所有信息，对未来作出完全理性的预测是不可能的。3.规划的公共性。城市规划的公共性在于其目标的公共性，并以法律为基础，维护人类诸如公正、公平、正义等价值观。作为公共行政的城市规划，不仅仅要研究合理布局，更要重视隐藏在布局与功能之后的利益关系，并成为维护公众利益和社会公正的重要工具。城市规划既要引导社会经济的发展，也要重视公共利益的维护。在市场经济条件下，如何公平公正地配置发展权、界定相邻关系，维护公共利益仍是值得思考的。二、城市规划的基本关系1.市场一政府一公民。现代社会的治理建立在政府一市场一公民社会的社会三元结构之上(张刚，2003)，政府、市场和公民社会的协同合作为社会的善治奠定了基础。发挥“看得见的手”与“看不见的手”的作用，增强公众的有效参与，是作为公共管理的城市规划的基本课题。(1)市场的基础作用。市场经济是以市场作为基本制度来配置资源的经济模式。市场主要是由私营或经营型企业组成，其组织目标非常清晰，就是追求利润和效率的最大化。分散化决策、社会分工和科技进步所带来的巨大效率是市场经济有效运作，并使资源得以充分利用的重要原因。然而，在市场经济条件下，“不完全竞争”和“信息不对称”是导致市场失灵的重要原因。市场机制无法解决经济的外部性问题和公共货品的有效供给问题，这是政府介入经济发展的重要依据。(2)政府对市场的干预。在市场经济条件下，政府的基本职能是调控宏观经济，维护法权，并提供公共物品。虽然自由主义和新自由主义的支持者一直试图减少政府对市场的干预作用。但政府在现代经济增长中发挥着不可替代的作用，特别是在培育国家竞争力方面表现更为明显(国研中心，2001)。政府的强有力的干预和产业政策曾被认为是东亚模式的显著特点，对东亚经济的崛起发挥了重要作用。经济学界认为发展中国家在走向现代化的过程中，政府的积极行政是一个十分重要的因素。我国现在仍属于发展中国家，发展的任务十分艰巨。政府在培育市场、加速工业化、促进经济社会的协调发展的过程中。发挥极为重要的作用。(3)公众参与。经济学界在讨论市场“失灵”的同时，也讨论政府“失灵”。政府的决策失误、官僚的低效率及寻租行为，迫使更多的公民要求政府的行政行为阳光透明。随着，社会的逐步信息化，公民越来越多获得有关公共管理方面的信息。公众和非政府组织的参与也逐渐成为现代政府治理的组成部分。公众参与不但有利于公共利益的维护，还有助于财产权的保护。然而，在规划信息不对称和公民素质不一致的条件下，公众如何参与，怎样参与才是有效果的和有效率的，一直是困扰人们的难题。2.权利保障与行政效率。(1)个体利益是市场经济运行的基础。个体利益是由单个社会成员所控制的利益。东方的哲学观是整体利益优先，并压制个体，如舍生取义与大公无私，就是一个写照。市场经济的建立在一定程度上是呼唤“人性”与个体的回归。在市场经济条件下，企业的活力和市场的有效竞争来自产权的明晰。新古典经济学证明，明确界定的财产权是市场经济有效运作的首要前提。著名经济学家米尔顿弗里德曼曾指出，政府应当维护法律和秩序，界定产权。政府维护产权的目的就是保护个体利益，个体利益是社会发展的动力，个体利益是市场经济运行的基础。(2)公共利益是社会和谐的保证。保障公民权，应在维护公共利益的前提下，给公民最大的自主和自由(罗豪才，2004)。如何处理好个体利益和公共利益的关系，现代物权制度的核心是界定清晰、权责明确、保护严格，同时产权的自由性和不可侵犯性受到了国家与公共利益的制约，以谋求个体利益和社会利益的协调发展。既不能片面强调公共利益，也不能置公共利益而不顾。由于公共利益的复杂性和多元性，其目标的表达也是多元的，这要求通过市民社会和私营部门的共同参与。公众的参与是公共性的起点，只有通过市民社会的广泛参与，在利益博弈和协调中寻找个体利益和公共利益之间公平和公正的平衡点。(3)效率是公共管理的基本要求。一个有序的、和谐的社会有赖于政府积极和主动地介入社会经济发展的各个领域，引导社会经济的协同发展，协调各种利益关系。而政府履行职责的基本前提是行政的效率。在公共行政管理的理论中，效率是一种基本的价值观和目标。在1980年代以后的新公共管理运动中，效率也是衡量行政管理的一个基本尺度和一个重要特征。可以说，经济全球一体化背景下的经济竞争同时也是政府效率的竞争。英国和美国所进行的行政改革的一个重要方面是在保证公平、公正的前提下，追求行政管理的效率。应松年(2004)等认为，制定行政程序法主要有两个，一是保护公民程序性权利，二是提高行政效率。三、作为公共行政的城市规划1.回应型的城市规划。(1)积极的规划行政。在全球化的进程中，国家之间的竞争越来越体现在城市之间的竞争。而城市的竞争延续到了为经济发展服务的公共领域的竞争，政府间的竞争已经成为经济竞争的一个重要平台。新的公共管理也是采用拓展行政的权力，更好地解决社会经济发展中的问题。行政法的实践表明，自由放任经常会引起经济的波动和社会的无序(罗豪才，2004)。英国的城市规划实践表明，放松管制将带来环境污染和交通问题。对于我国目前仍处在发展中的阶段，积极的规划行政在制定城市发展战略、引导城市发展以及解决城市问题起着极为重要的作用。对城市规划行政权的立足点不是限制，而是积极地和更好地发挥引导和调控作用。积极的行政既包括宏观层次，也包括微观层次，既包括长远目标，也包括近期目标。(2)规划的回应性。面对日益复杂和变化加快的社会，在法律界，探求回应型法已成为现代法律理论的一个持续不断的关注点。诺内特(2002)等认为，制度有必要由目的来引导。回应型法是以问题解决为中心的模式，是通过参与的方式来重建社会关系。面对众多的发展问题和迅速变化的发展环境，城市规划不应是僵硬的规划或者是僵硬的规则的制定，而是更好地对社会问题的回应，对市场信息的回应。城市规划的目的不是编制规划与规定，而是根据社会经济的发展状况，制定城市的发展目标和措施，促进城市的协调与可持续发展。也就是说，应以寻求城市发展的秩序为目的，而不是墨守已对城市发展不适应的城市规划。回应型的城市规划既包括以长远目标为主的发展战略，也以包括近期目标为主的政府行动规划。(3)法定规划和指导规划的适当分离。在市场经济条件下，社会经济发展与需求是城市规划的基本依据。这种发展与需求既包括远期的，也包括当前的。城市规划的回应性要求规划须根据发展形势的变化不断地调整和修正。城市规划除了具有回应的特征，还应具有保护财产权的责任。由于在我国的土地使用制度中，土地的使用年限为4070年，因此，按照宪法保护合法财产的要求，城市规划应具有较高的稳定性。城市规划的稳定性有利于财产权的保护。这就是城市规划中回应性与稳定性的双重特征。笔者建议以维护产权制度的规划和以引导经济发展的规划可适当分离，也就是法定的规划和指导性的规划的适当分离。这样政府既可有效地维护产权制度，又积极地回应社会经济的变化。2.法定型的城市规划(1)法定规划的层次确定。规划的“稳定与变化”双重的特性，要求既要给行政机关留有积极的行政权，以根据市场发展的变化及时调整规划。又要防止行政机关频变规划，不利于物权的保护，影响行政相对人的利益(王克稳，2004)。我国目前以城市总体规划为法定规划。而大城市的总体规划内容宽泛，不利于产权保护，不应作为法定面层的规划。而控制性详细规划太细致，不利于城市规划适应市场的变化，因其太细而不能成为法定图则。控制性详细规划在功能上应作为行政指导或者是地区开发政策性文件。建议小城市采用总体规划，而大中城市采用分区规划作为城市规划的法定规划(法定图则)。(2)法定规划的编制与审批。法定规划的编制的目的是保护产权关系。在规划编制方面，对于现状建成区应充分重视现有产权的存在，应以产权地块为基本单元，合理确定产权地块和综合发展地块。综合发展地块和大地块划分为小地块的确定应征求财产权当事人的意见。法定规划不仅仅是描绘远景蓝图，更重要的是规划程序法制化。这是规划法律效力延续性的要求。目前，许多城市的城市规划是通过建立至少半数以上的非公务员参加规划委员会审批，或规划委员会审议后由市政府审批。人民代表大会和其常务委员会是一个地区的最高权力机关，依据宪法的相关规定，一个地区的法定规划应由人民代表大会或其常务委员会审批。这既能加强规划的法律效力，又能和现行的政府管理体制结合起来。3.平衡型的城市规划。(1)平衡的城市规划。传统的行政的法治理念是对自由裁量权的限制。而新的行政管理则是强调行政机关的积极行政，并与行政相对人之间的沟通和协调。平衡论认为：“现代行政法应当在维护、监督行政主体依法行政与保护公民、法人、其他组织的合法权益之间，谋求一种平衡一种通过对行政主体与行政相对方的有效激励与制约、实现行政权与相对方权利的结构性均衡，已兼顾公共利益和个人利益，确保社会的持续稳定发展”(罗豪才，2004)。平衡论强调不是限制行政的权利，而是通过公众的参与，通过各利益主体的博弈，实现权利和义务的动态平衡，公民权利和公共利益的平衡。既防止公民权的滥用，同时也要防止行政权的滥用。(2)公众参与与利益协调。平衡论不是强调过去已制定的强制性规则的重要性，而是强调行政法律制度应回应社会经济发展的变化和需求，通过公众参与，加强权利与利益相关人的沟通与协调。通过沟通，取得市民的信任。通过公民的参与、知情和监督，为公众提供利益表达和参与的机会，并逐步形成社会利益表达机制、社会利益平衡和协调机制。政府通过规划信息的发布，资料的提供和规划的公开展示，可减少规划信息的不对称性，有利于公民的参与。在规划编制阶段的公众参与，有利于城市规划更好地表达公共利益，而在建设项目的规划许可阶段的公众参与，则有利于公民的权益保障。城市规划应在市场一政府一公众的互动的基础之上，形成政府主导，公众参与的规划过程。4.效率型的城市规划(1)城市规划程序与效率。城市规划的效率关键是的程序设置的效率，它包含城市规划编制程序的效率和规划行政许可程序的效率。规划程序最重要的影响效率的因素是公众参与的过程。粱鹤年(2000)在对加拿大的开发管理的程序的研究中指出，开发程序对开发者而言，程序步骤越多，时间越长，开发成本越高，市场越难把握，开发越没有可预见性。无疑规划的程序直接影响行政的效率。然而，“对于公共组织，尤其是政府组织来说，过分强调效率，甚至将其视为一种终极的价值观，不可避免地要与公共组织的其他价值标准如正义、公平和参与产生；中突，这种冲突也是公共行政范式不同组分间内在紧张性的根源”(张刚，2003)。过短的公众参与时间，不利于公众意见的表达。(2)规划编制与规划行政许可的效率。一般而言，抽象的行政行为，公平、公正优先，同时兼顾效率(罗豪才，2004)。具体的行政行为，应视不同的情况制定不同的程序。规划许可的依据是各类城市规划。作为抽象行政行为的城市规划的编制，应在公平、公正的基础上，兼顾效率。行政许可的程序应根据建设项目区分大与小、简单与复杂，体现便民和效率的原则。作为具体的行政行为，可根据不同的情况，采用三种程序：简易程序、一般程序、复杂程序。一般性项目可采用一般程序，兼顾效率与公平。简易项目如围墙等项目的审批可采用简易程序，以提高行政效率。与规划不一致的项目，不应简单地否定项目，而应采用控制局部修改的程序，即相对复杂程序，以防只顾效率，不顾公平。5.具有补偿机制的城市规划。(1)公平发展与城市规划。维护公共利益的城市规划不可避免地和个体利益发生：中突。强制剥夺公民的财产权是宪法不允许的，新的宪法修正案提出为了公共利益而采用的征收或征用，应给与合理的补偿。积极的规划行政权也应和相应的责任和义务相对应。作为公共行政管理的城市规划，应从协调发展、城乡统筹的角度，研究公平发展的公共政策，而不是视而不见，或者认为是政府应做的事，与规划无关。城市规划的相关法律法规的制定不应回避这些问题，而应采取积极和务实的态度来认真对待公平，公正等问题。(2)利益冲突与合理补偿。在城市规划中主要有4种类型的利益冲突，(1)为了公共利益，在提供公共货品时，对合法的产权进行的征收或征用；(2)为了发挥城市的集聚效益，而采用的合理布局，周边地区的发展也受到制约；(3)为节约用地，提高城市中心区的土地利用率，形成合理的城市结构；(4)风景区、历史街区和水源地的发展权的配给受到制约。这些均符合城市规划的原则和思想，并促进城市的可持续发展，但侵害了少数利益主体的利益。笔者认为，应允许侵权，关键是合理补偿。城市规划应面对补偿机制的建立。这是实施城市规划的重要的公共政策，同时也是促进城市规划走向公平、公正的重要保证。四、结语由于存在利益的多元性、未来的难预测性，城市规划应更多地体现过程和公共性，并成为市场、政府和公众互动的公共行政管理。城市规划要从编制型转向公共管理型，从终极蓝图转向过程。城市规划作为一种行政权，应是积极的、有效率的和回应型的，并应得到社会各界的合作。规划的行政的有效性和公众的参与需要按照程序来运行。城市规划的目的是谋求权利保障与效率的双赢.产权保护和公共利益之间的平衡、发展引导与产权保护的和谐。指导性规划应更好地回应社会经济的发展，法定规划要强调稳定性，着重产权保护。在社会主义市场经济条件下，城市规划转型是实现社会经济和谐发展的需要。作为公共行政管理的城市规划应是回应型、法定型、平衡型、效率型和具有补偿机制支撑的城市规划。城市规划公共性实现的困境摘 要：城市规划在实现公共性的过程中，遭遇种种显性或隐性的障碍，使其在现实中得以实现显得异常艰难，其主要原因是城市规划公共性的不易解释性和不确定性，给城市规划公共性的实现造成了理论性障碍，而城市政府的急功近利性、对公共利益的认知错误性、规划制度转型的不成熟性以及公民参与规划的表象性等制度因素，又给城市规划公共性的实现造成了实践性障碍。关键词：城市规划，公共性，困境，障碍城市规划作为一项公共政策，公共性是其本质属性，已被理论界和实务界所认同。然而，城市规划在实现公共性的过程中，总会遭遇种种显性或隐性的障碍，使其实现显得异常艰难。一 城市规划公共性实现的理论困境弗雷德里克森（Frederickson H.George）在公共行政的精神一书中归纳了公共行政中“公共”的几种不同的解释：以利益集团形式表现出来的公共（多元主义视角）；以理性选择人形式表现出来的公共（公共选择视角）；以代议的形式表现出来的公共（立法的视角）；以消费者形式表现出来的公共（提供服务的视角）；以公民或公民的一种美德形式表现出来的公共（社群主义的视角）。国内学者李图强认为，前面四种观点都有其理论上的缺失或实务上的困难，无法完全符合“公共”的原意。他对第五种观点持赞同态度：将“公共”视为全体公民，一方面指具备公民资格内涵的公民能力而言；另一方面也意味着应包括全体公民的利益。在理论上，公民资格本身即蕴含着“公共”的特征；在实务上，公民必须透过参与公共事务的行动，于公共领域中完成公共利益的目的。然而王乐夫等却指出，这些理论，包括还有以公民权形式表现出来的公共（公民权的观点）等，都不能真正代表公共，真正的公共理论架构应是以宪法为基础，公共概念必须建立在公民权、仁慈和爱之上，此外还需要听证系统和程序的保持和发展，及对集体公共群体和弱势群体的关怀。“公共”对象的不易界定也使“公共性”的解释有了多样性。哈贝马斯指出，“公共性本身就表现为一个独立的领域，即公共领域，它与私人领域是相对的”。“公共性”本身是一个十分含混的用词，在不同时代，不同场合意思变化很大。哈贝马斯使用“公共性”一词，很大程度上是为了表达民主政治制度的本质特征及其组织原则。因为公共性原本的意思就是让参与者均能公开地发表自己独立的意见，当人们不能或不想对自己生活于其中的共同体制度表达自己的意见时，制度也就丧失其合法性的根据。仅从公共行政与哲学等角度对“公共性”的内涵进行阐述的观点，可以归纳为以下六个方面：作为一种分析工具的“公共性”。该理论认为，“公共性”是用于描述现代政府活动基本性质和行为归宿的一个重要分析工具。作为一种公共精神的“公共性”。这种观点认为，公共行政的“公共性”内涵可以归结为公共精神，即民主的精神、法的精神、公正的精神和公共服务的精神。作为一种最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共管理的最新理念：服务、责任和公开。作为一种价值基础的“公共性”。该理论认为，由于行政体系的价值基础是其公共性，因而政府的制度安排所要重建的价值观念就在于明确公共行政的公共性。作为一种公平与正义的“公共性”。针对传统公共行政过分追求理性与效率的倾向，新公共行政主张：社会公平、代表性、响应性、参与和社会责任感。作为一种理性与法的“公共性”。这里指哈贝马斯重点探讨的资产阶级公共性的本质。哈贝马斯指出公共性是市民社会独立领域中的批判力量和促进资产阶级统治合法化的献身精神。理论界对公共性的研究观点纷呈，诠释各异，姑且不论公共性还可以从更广泛的学科进行探索，即使在公共管理领域，给公共性下一个准确的定义也绝非易事。从城市规划研究领域已有的文献来看，几乎所有学者都是从公共政策视阈，来讨论城市规划公共性的，城市规划公共性难以解释的问题也因此就同样存在。作为公共政策的城市规划公共性的不易解释性又导致其公共性的不确定性，因此无论用什么样的定义标签去规范它，我们都无法避免作为城市规划价值取向的公共性之实现在理论上所遭遇的重重困难。对城市规划公共性不能够做出一个明确的界定，它的实现在理论上也表现出困难重重，但并不表示对城市规划公共性的当然否定。以公共管理的视角来综述学界的观点，公共性至少可以从两个角度来理解：一是从公共权力与公民权利的关系角度看，公共性是指政府的公共所有的属性；二是针对政府的作用范围而言的，公共性是指政府作用的领域和范围被界定在公共领域，它解决的是社会公共问题，满足的是社会公共需要。能够肯定的是，公共领域的公共性的基本原则和精神都得到了理论界和实务界的广泛认同，如公共利益导向原则、社会公正原则、合法性原则、民主精神，等等。这些原则和精神应该而且可以用来指导解决社会公共问题，满足社会公共需要。这揭示出了城市规划公共性存在的事实，它是可以选择和能够获得的。可是在现实中，城市规划公共性却又会遇到各种制度性障碍，使它的实现面临着实践性困境。二 城市规划公共性实现的实践困境造成城市规划公共性的实现困境之实践性障碍的因素在现实中体现出多样性，既有制度因素，也有非制度因素。一方面，规划公共性实现困境的实践性障碍主要表现为制度因素；另一方面，一些非制度因素又和制度存在着或多或少的联系，在二者之间很难划出一条清晰的界限。下文主要从制度方面，来探寻造成规划公共性实现困境的实践性障碍因素。1.城市规划的急功近利性，损害了社会的长远利益城市规划长期为经济发展服务，在以经济建设为中心的背景下，其价值取向的效率优先将效率置于公平与公正之前，极易游离“公共”原则之外，损害社会的长远利益。“效率本身不是目的，效率不是我们所要追求的东西本身”。城市规划追求的应该是效益，更重要的是社会效益，这在城市规划中至少表现为两个方面：一是以人为本的、社会公平正义民主价值观的公共性效益；二是保护环境的公共性效益。以牺牲社会效益以及长远利益为代价而取得的一点眼前利益，实际上不仅没有给社会积累财富，反而留下了终归要还的“债务”，只是由子孙后代来承担而已。单纯对经济目标的追求，是一种对城市规划公共性的忽视；可持续发展性、科学发展性才是城市规划所要追求的公共性。2.政府对公共利益的认知错误性，侵占了规划中的公众利益公共利益是作为公共政策的城市规划的本质与归属、出发点和最终目的，只有将公共利益作为价值取向和逻辑起点，城市规划才具有公共性。美国学者德博拉斯通曾经指出：“事实上，对于什么是公共利益绝不会达成完全的一致。无论是公共利益还是私人利益，两者都是一种抽象。当我们用这些概念来解释和预测人们的行为的时候，我们不一定需要知道两者的具体内容”。公共利益不仅存在着概念差异，而且在城市规划过程中，许多城市政府至今还未完全认识到“在市场社会中公共利益和一般福利是所有追求自身利益的个体的净成果”，而是秉承计划体制时代的理念，用国家利益掩盖甚至取代公共利益。我国长期的国家和政府的高度同构，使国家利益、政府利益难以分辨，从而使政府有可能利用“公众利益的谋求者和代表者”的身份，混淆政府利益和公共利益的区别，用政府利益取代公共利益，或将政府利益默认为公共利益。在这种“公共利益”的掩护下，政府的自身利益在规划过程中往往会自觉与不自觉地侵占公共利益，城市规划有可能沦为政府服务于行政组织自身或某些特殊利益集团的工具而损害公共利益的实现。特别要注意，对公共利益的侵占在城市规划执行过程中，有时表现出的却是一种虚幻意义上的公共性，这种虚幻公共性所维护的只是少数人或少数群体（如开发商）的既得利益或期得利益，主要体现为商业利益冠以公共利益，并且往往借助公权力强制执行。在一个法治不健全的社会里，私权利和公权力进行博弈，多数私权利败阵的结果是可以预见的。更为严重的是，公众无法通过常规表达维护自己的权益，面对强权体制感到无能为力时，就会采取非常规手段和渠道甚至采用极端方式，抗议这种虚幻的公共性。这是导致城市规划执行中悲剧发生的原因所在。3.规划制度转型的不成熟性，使规划走向了工具理性主义从20世纪60年代以前理性的综合城市规划模式，到20世纪60年代之后多元化的现代城市规划模式，西方城市规划性质历经空间设计到理性建构的演变后，在今天已经成为一种政治过程。改革开放后，我国的城市规划亦进入转型期。到20世纪80年代末，虽然这个时期的规划已经摆脱了计划体制时代单纯为生产服务，表现出对公共服务和公共空间等问题的关注，但基于国家行政的保护和学科发展的惯性思维，计划经济时代城市规划“科学化”的追求仍然在继续。城市规划的价值基点是解释和解决城市空间问题的有效性，而不断完善的空间分析方法和规划技术使得这种价值