试分析第二轮土地利用总体规划修编与第三轮土地利用总.doc

试分析第二轮土地利用总体规划修编与第三轮土地利用总体规划修编的相同点与不同点我国自1986年颁布实施中华人民共和国土地管理法以来，针对我国经济加快发展过程中出现的建设用地规模扩张过快、耕地大量减少等情况，我国先后组织开展了两轮土地利用总体规划编制和实施工作。但由于前两轮规划在编制的过程中缺乏科学的规划理念，导致前两轮规划在实施的过程中效果不是很好。尤其是第二轮土地利用总体规划当时在编制的时候，在规划理念上过分强调对农用地，特别是耕地和基本农田的保护，以“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量”、“确保耕地总量不减少”为目标，对国民经济发展必须的建设用地的需求保障不够，对生态环境变化的影响和需求研究不多，使得规划在实际操作的过程中缺乏一定的科学性、合理性和可行性，造成规划只是成了“纸上画画、墙上挂挂”的“装饰品”，并没有真正发挥出规划的“龙头”作用。 1.2 以理性发展观指导新二轮规划修编 目前，我国工业化、城市化进程不断加快，产业结构调整和生态环境建设也对土地资源的管理提出了新的挑战。在此新的形势下，在第三轮土地利用总体规划编修工作的过程中应该积极吸取美国等发达国家在实践中总结的理性发展的理念，如控制城市向外延扩张、将城市周边的农田作为生态用地进行保护、合理高效持续利用土地资源等。正如美国林肯土地政策研究院院长布朗教授说，“理性发展的一个中心问题，就是在满足市场各方面用地需求同时又不会造成城市蔓延。”这就要求城市的发展要有理性，不是一味地追求“大”，而是要准确、及时地获取土地供求信息，通过供给来引导需求，从而实现城市的理性发展。目前，我国正处于工业化和城市化加速时期，在城市发展中引入理性发展概念，有助于解决城市无序扩张、优质农田严重流失等一系列资源和环境问题。因此，我国正在进行的第三轮土地利用总体规划修编工作应该充分借鉴国际上的“理性发展”理念，按照中央提出的“五个统筹”的具体要求，在确定规划指导思想、原则、目标和分配各项用地指标时，必须妥善处理好“经济、社会与环境”三效益统一、“人与自然”的和谐发展等各个方面的关系，在规划修编的编制和实施的过程中应该牢牢树立“全局、弹性和动态”的理性发展观念。在确定规划的各项具体目标时，必须紧紧围绕人口、资源、环境和经济要协调发展，改变经济增长方式和土地利用方式，使原来单一的经济发展的单目标模式向经济、社会与资源环境相互协调发展的多目标模式转变，促进土地资源可持续利用，真正实现经济发展目标、社会进步目标和生态环境保护目标的高度协调统一，从而保证经济、社会和生态环境又好又快发展目标的实现。 1.3 理性发展观的核心:节约集约用地 坚持用理性发展观来指导新一轮土地利用总体规划的修编，其核心是坚持节约集约用地。土地利用总体规划与节约集约用地，从本质上说，是一种落实与被落实、协调与被协调、调整与被调整、规范与被规范的关系，其共同目的都是要保障社会经济平稳运行和实现可持续发展的目标，缓解土地供需矛盾，保障社会经济持续、稳定、健康发展。这就要求新一轮规划修编必须要提高节约集约利用土地的水平，充分协调好土地利用与人口增长、经济发展、城市化、粮食安全和生态环境这些因素之间的关系。尤其是在编制土地利用总体规划时，在确定土地利用方向、调整土地利用结构和布局、确定各业用地指标、划定土地利用分区和确定各用地区域的土地用途管制规则以及制定实现规划目标的行动路线、方案和政策措施过程中务必要坚持节约集约用地的理念，尤其是要以节约集约用地的理念来合理安排好耕地及基本农田保护与非农业建设用地配置。同时，本轮规划修编还要从节约集约用地的角度出发，从经济、生态、社会三方面构建一套节约集约用地评价指标体系，对特定区域的土地利用情况进行时空分析及潜力分析，为其规划中的各项控制指标分解以及建设用地的空间布局分配提供依据。 2 规划的基础数据：确保规划科学可行的基础和前提 规划修编采用的土地利用基础数据，既要客观、准确，反映现势，又必须合法、合规，这是依法、科学编制规划的前提和基础。没有准确的、实事求是的反映土地利用现状的基础数据，就很难编制出科学的、可操作的土地利用总体规划。因此，为了确保第三轮土地利用总体规划的科学性、合理性和客观性，保证该轮规划能在实际中得到有效的实施，就必须要有准确的土地利用现状调查数据做规划的“支撑”。 2.1 现行规划基础数据存在的问题 我国第二轮土地利用总体规划的编制是以1996年10月土地详查数据为依据的，而第三轮规划的编制则是以1996年数据为基础数到现在的动态变更调查数据为依据，使用的是2005年土地利用变更调查数据的数据。但根据国土资源管理部门提供的信息了解，经过10多年来社会经济的迅速发展，各地各项非农建设乱占滥用土地尤其是耕地十分严重，虽然经过“四查清、四对照”查出了大量违法用地，但一些地方仍存在应变更未变更的土地，并且有的地方数量较大；还有的个别地方为了逃避违法用地、违法批地的责任，未如实上报变更数据；再加上一些地方土地利用变更调查不到位，变更调查统计的口径不一致，也造成一些混乱，如有数无图，图数不一的情况大量存在。这就造成了土地利用变更数据和现状数据的不详实、不准确。如果新一轮规划修编采用这些不详实、不准确的数据作为规划的基础数据，就可能会造成规划的图、数、实地三者不一致，使得现状信息失真或现状信息不对称，这样就则很难使所编制的规划有较好的科学性和可操作性，同时还会对新一轮规划编制后的实施造成许多实际的问题，进而也就不能为实行“世界上最严格的土地管理制度”打下扎实的基础。 2.2准确的土地“家底”：修编新一轮规划的前提 因此，为了编制出科学合理的土地利用总体规划，就必须首先要立足于准确的土地“家底”，要充分地采用先进的现代测量方法做好规划修编各项基础数据的核查工作。要充分地利用分辨率较高的卫片，对土地利用现状进行补充调查，尤其是要对城镇周边地区进行重点补充调查，要全面摸清规划区域内土地利用现状的数量、质量、结构、分布及其演变趋势，同时要依照法定程序严格核查土地利用规划修编的各项基础数据，具体包括土地利用变更调查数据和相关社会经济数据，从而为规划修编提供基础依据，使规划修编的基数准确性问题得到基本解决。本轮规划修编原则上采用土地利用变更调查数据，凡采用土地利用更新调查数据，更新调查数与变更调查数存在差异的，必须逐项查清原因，作出分析处理，并按规定审查认定；还必须严格按照国办32号文件的要求，做到“四查清、四对照”，对查出的问题依法处理后，有关数据才能在规划修编中使用。因此，建议做好国家、省（市）、县、乡镇之间各类土地数据与空间布局的合理衔接，确保变更调查数据自下而上要一致，使规划各类土地基础数据和空间分布较为科学合理，要坚决杜绝规划编制中的“数字游戏”。 另外，当前我国各地正在开展第二次全国土地调查工作，因此，建议第三轮土地利用总体规划修编应该充分利用第二次土地调查的成果作为编制土地利用总体规划的基础数据的来源，确保规划基础数据的精确度，务必是使图、表、数相互一致，保证规划的科学性与实用性、可操作性。 3 规划的衔接：土地利用总体规划是其他规划的“母”规划 3.1相关规划过于超前 我国新颁布实施的城乡规划法中的第一章第五条明确规定：“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。”但现实情况却是越来越多地方的城市总体规划、城镇总体规划已经走在了土地利用总体规划的前面了。现行的第二轮土地利用总体规划的目标年是2010年，可是许多地方已经将城市总体规划、村庄和集镇规划等专业、专项规划编制到了2020年，甚至有的已经把规划“超前”做到了2030年，导致真正应该发挥“龙头”作用的土地利用总体规划却滞后于上述的专业、专项规划，这严重影响了土地利用总体规划的权威性和科学性。除此之外，上一轮土地利用总体规划与工业布局规划、交通规划、水利规划、林业规划等相关规划也不能有效衔接，各类用地的规模和布局偏差较大甚至完全脱节，导致土地利用总体规划和其他规划出现“两张皮”的现象。 3.2 土地利用总体规划：相关规划的“母”规划 当前我国土地利用总体规划与其他规划在内容上的不协调，其主要原因是国家当前没有出台土地利用规划法，导致各地在编制土地利用总体规划时，无法可遵、无法可依，并没有意识到土地利用总体规划的宏观性和战略性，也没有将土地利用总体规划上升到“母”规划的高度来进行编制和实施，使得在实际中土地利用总体规划严重滞后于其他有关规划。如我国目前各地城市总体规划明显超前于土地利用总体规划，显然二者的主次位置已经颠倒了。对此，在新一轮土地利用总体规划编制过程中，必须要牢牢树立土地利用总体规划的“母”规划的地位，应该打破土地利用总体规划由国土部门负责的传统观念，从组织上建立由地方政府统一领导、各相关部门直接负责的组织机构，在关系上确定土地利用总体规划为“母”规划，其他相关规划为土地利用总体规划的“子”规划，在工作安排上实行土地利用总体规划与城市总体规划、工业布局规划、新农村建设规划等相关规划同步编制，确保各项规划基期一致、布局一致、步调保持一致，且所有相关指标也要完全一致。特别是城市总体规划应该按照土地利用总体规划确定的城市规模和城市发展方向，合理布局，构建科学的城镇建设体系，工业布局规划按照优化布局、集中发展、节约集约用地的原则，确定工业集中发展区和主导产业，并在规划成果上予以落实，真正体现规划的调控作用。 4规划的“刚性”与“弹性”：刚柔并济 4.1 现行规划“弹性”不够，过于“刚性” 由于土地利用系统是一个十分复杂的、存在着很多不确定因素的系统，导致土地利用的具体过程是一个完全动态的过程，因此在规划的编制工作中也不可能完全预测出未来的土地供求变化。通过前两轮土地利用总体规划的实施，实践证明，规划的“弹性”不够，过于“刚性”，造成规划在经济发展的速度调整、产业结构的调整和布局的变化、政策措施的修正和变更、科学技术的新发展、土地利用结构和布局的调整方面缺乏足够的应变能力和相应的措施，使土地利用总体规划的可行性与科学性大打折扣。如第二轮土地利用总体规划存在的一个突出问题就是土地供给与用地需求之间偏差较大、衔接不好。同时，规划的科学性和预见性不够，预留的建设用地指标完全不能保障实际的用地需求，导致很多急需要用的地没有预留，加上地方政府急于发展地方经济，大力招商引资，又缺乏对用地需求的有效引导，甚至供给跟着需求走，导致规划调整过于频繁、违法违规用地的现象十分严重。 4.2 规划修编应坚持“刚柔并济” 规划属于未来学的范畴，而我国目前正在编制的各级土地利用总体规划则是对未来15年的土地利用情况进行预测和安排。在本轮规划的编制与实施的过程中，应该坚持“刚性”与“弹性”相结合的原则，虽然达不到最好规划的目标，但应该追求最优规划。土地利用总体规划的“刚性”是指规划的目标是为了实现科学合理地利用和配置各类用地，认真贯彻和落实落实我国的“保护耕地就是保护我们的生命线”的基本国策，而使规划所具有的指标的固定性和实施的强制性；而土地利用总体规划中的“弹性”则是指为了适应未来经济和社会发展所存在的不确定性，而使规划所表现出来的灵活性和可变性。当前，我国的土地利用总体规划应该是一个“刚柔并济”的规划，即是既有一定“刚性”又要有一定“弹性”、“刚性”与“弹性”必须结合的规划，只有充分使二者结合起来，规划才能适应社会主义市场经济发展的需要，才能进一步增强规划在实际中的可操作性和可行性，才能更好地优化土地资源配置，提高土地利用的综合效益。没有一定“刚性”的规划缺少强制性和约束性，不能起到一定的控制作用，难以发挥效力；没有一定“弹性”的规划缺乏应变能力，控制过死，则又不能适应社会经济发展对土地的需求。 因此，在第三轮土地利用总体规划的编制和实施过程中，需要探索“刚性”与“弹性”相结合的方式，不仅要体现在规划的编制思路和实施的政策措施方面，而且还要体现在规划编制中的各项土地利用指标的拟定、国民经济各行各业土地利用指标的具体分配以及土地利用结构和布局的调整方面，并且这些方面的“弹性”要互相结合，互为补充，尤其是在规划的具体实施过程中，要对土地利用行为作出一定的预测，进一步提高规划实施的“弹性”，这样才能使规划真正为国民经济和社会发展提供用地保障和用地服务，体现规划的服务作用，使规划落实到实处，从而增强本轮规划的可操作性，提高土地利用总体规划的可行性和科学性。 5 规划实施的保证措施：公众参与的开放性与规划立法的必要性 5.1 规划的公众参与：规划编制与实施的“民意”的充分体现 土地利用总体规划是我国目前一项非常重要的、直接关系到国民经济各个部门各个行业用地的规划，其编制与实施的过程应该充分地体现出民主，要让社会各界都积极地参与到规划中来。规划的编制要充分地体现出各级政府、各有关部门、有关专家学者和相关社会群体的意图，要改变前两轮土地利用总体规划的政府决策向民主决策转变，要充分体现出规划的编制过程其实就是各利益主体、统一认识的公众参与的多方面充分协调的过程。 我国前两轮规划由于受到计划经济体制的影响，规划编制的信息往往局限在政府及其部门，基于有限的信息进行决策，最后编制出来的规划往往成为领导的“一个人的规划”，容易形成“垄断操作”、“关起门来搞规划”。评判一个好的规划的标准应该是规划的实施应能切实有效地解决现实中的具体的土地利用问题，能通过规划的实施能够实现土地资源的合理利用和有效保护，能够使社会和全体大众的福利增进，应该更有利于社会经济的可持续发展、更有利于三次产业结构的优化和调整，更有利于促进生产力的提高。因此，编制一个好的规划，仅靠政府官员个人的政治抱负、规划专家的精英谋略而缺乏公众的积极参与是远远不够的，也是不科学、不现实的。 当前我国各地正在进行的第三轮土地利用总体规划的编制与实施要充分吸收公众参与的规划理念，要更进一步增强重大决策过程的透明度和公众的参与度，使政府的决策更好地“反映民情、顺应民意”，要在规划编制与实施的过程中充分体现以人为本的科学发展观的理念，必须坚持敞开门来编规划的开放性原则，强调“政产研”结合，广泛动员社会各个方面的力量，充分发挥各方面的积极性、能动性，确保规划真正做到“从群众中来，到群众中去”，真正使规划成为全社会群体集思广益、统一思想和形成共识的过程，使“民意”得到充分体现。如在规划的编制过程中可以积极征求社会各界的意见，将政府、各部门、规划专家、基层群众的意见结合起来，确保规划方案的周密性和可操作性；在规划的具体实施过程中也要体现出规划的公众参与，可以利用电视、电台、报纸、网络等多种形式，向公众说明规划的具体目标和任务，近期规划和远期规划的用地信息，以及让社会各界都积极参与到规划实施的监督过程中来等。 5.2 规划的立法：确保规划严肃性和权威性的法律“武器” 我国自上世纪八十年代中期以来，开始建立以土地利用总体规划为核心的土地用途管制制度，初步建立起了从国家到省、市、县、乡镇五级土地利用总体规划体系。通过两轮土地利用总体规划的编制与实施，对保护我国有限的耕地资源，保障国家粮食安全，促进节约集约用地起到了至关重要的作用，有效促进了我国经济社会持续稳定健康发展。进入新世纪以来，为落实科学发展观，国家又赋予了土地宏观调控“闸门”的功能，对土地利用总体规划也提出了更高的要求。但是当前土地利用总体规划还受到诸多制度性缺失的制约与影响，规划的“龙头”作用还远没有得到充分发挥。主要体现在：一是土地利用总体规划的法律地位不高，土地规划的严肃性、权威性得不到保障。目前有关土地利用总体规划的法律只有土地管理法，而土地管理法也只明确土地利用总体规划的基本原则和各级人民政府必须编制规划的义务，对土地规划的法律属性、法律效力并没有明确界定。二是由于缺乏强有力的法律手段，违反规划用地的行为得不到有效遏止。据统计，全国目前25以上的用地都是违规用地或违规批地。由于法律规范的缺失，在处理违规现象也容易滋生权力腐败，使最有效的社会监督力量得不到充分利用。 当前全国正在开展第三轮土地规划总体修编，土地利用总体规划作为统筹城乡发展的重要平台，必须有相应的法律保障作支撑，土地规划的层次体系与法律效力需要通过立法进行明确。因此，当前形势下加快土地利用规划立法，不仅是用法律“武器”来维护和捍卫土地利用总体规划严肃性和权威性的必要手段和措施，也是完善目前我国土地规划制度、加强民主法治的大势所趋，也是现阶段加强土地参与宏观调控能力的现实需要。 因此，在第三轮土地利用总体规划修编全面启动之前国家要加强