加拿大的城市规划体系.pdf

提要 尽管受到美国和英国的 影响 加 拿大的城市规划体系仍然具有本国 的特点 本文从历史回顾 规划法规 体系 行政体来和运作体来等 方面评 述了加拿 大的城市规划体系 关键词 加拿大城市规划体系 历史回顾 加拿大是个联邦制国家 经济发 达 城市化水平很高 经过多年 的发展 加拿大形成了具有特色和效 率的城市规划体系 每一个历史阶段 都有突出的特征 同时又有延续性 所以今天的规划体系是历史积累 的产 物 年 前的殖民阶段 至 年 加拿大人 口 为 万 规划工作主要是在法国及随后的 英国殖民地治权下对第一批欧洲移民 的定 居城镇加以布局 这个时期的一 些大型军事禁区后来变成了大型的城 市公园 一 年 至年 加拿 大的人 口达到 了 万 世 纪 初叶一批又一 批 外国移民涌入加拿大 外来的建筑师 为一些新的省府留下了纪念式的城市 形象 铁路和港 口建了起来 以便运 输矿石 木材 小麦等初级产品 移 民劳工阶层恶劣的居住条件导致了推 进改善公共卫生和住房条件的立法运 动 社会 精英 阶层也向市政当局 施加影响 要求改善市政设施 当时 的城市规划工作主要是为新定居点选 址 以及为应付人口快速增长而建设 基础设施 均是测量师和工程师在从 业 一 年 至年 由于更多的移民进 入了加拿大 使全国人 口达到了 万 自然资源的利 用已不再那么随心 所欲 激进的工会组织要求分享更多 的利益 加拿大的 自然资源保护委员 会成立 以英国田园城市协会著名人 物亚当斯为 主席 亚当斯促使了省级政府订立了第一部 规划法 它以英国年规划法为 蓝本 这个期间 加拿大城市规划协 会成 立 以推进规划职 业和规划教 育 当时规划协会的成员主要是工程 师 建筑师 土地测量师及房地产业 人士 在规划立法方面没有采用英国 模式 而 是 类似于美国区划授 权法 许多城市委 任了类 似美国的那种规划 咨询委员 会 以抵御政治对规划的影响 这一 时期几乎还没有职业规划师 市政府 中也没有设置规划部门 同期 由咨 询公司完成的加拿大第一部现代综合 隆城市规划及土地使用区划采 纳生 效 但更多的规划工作仍是纪念式城 市的设计 很少能真正付诸实施 一 年 至年 加 拿大人 口为 万 年代的经 济 大 萧条及 二 次 世 界大战使得城市化速度 放慢 年 代曾出现过的那种规划激情 趋 于消 失 随 后 开始了战后 重 建 规划 福利国家 的政策取向 全国住房 发展计划等 要求有更具效率的城市 规划 一 年 至年 加 拿大全国人 口为 万 在战后 加 拿大的经济 持 续繁荣 许多城市的人 口翻了一 番 多伦多和温哥华等大都市的规模有了 很大的增长 经济趋于多元化 服务 产业发展加快 生活 水平大幅度 提 高 闲暇时间增多 因战后快速城市 化管理的需 要 使城市规划获 得新 生 市政当局设立了规划部门 规划 和实施不再分离 省的规划立法得到 了创新 在联邦政府的资助下 加拿 大的大学开设了城市规划专业 低密 度的郊区城市化现象出现了 第一条 城市高速公路建起来了 得益于规划 施加控制和轨道客运方式 加拿大与 美国相比 发展要紧凑得多 大都会 政府设立了 多伦多率先编制了大都 会地区规划 这一城市区域规划产生 了 国际性影响 对世纪留下来的 恶劣住宅由政府资助加以改造 大规 模的城市重建引起了争议 随后政策 有了调整 转向更注意城市更新中 的 社会支持和理性化 文化遗产的保护 和城市设计在现有城市的改造中变得 更为重要 一 年 至年 加拿大的人 口 达到 了 万 战后成长 起 来的新一代 专业人员在城市政策和城市规划中具 有了影响 力 环境保护运动变得更加 广泛和更为激进 对战后规划建设的 成就及政府封闭式行政体系开始进行 反思 新民权政 党在选 举中连续获 胜 使政策出现了转机 规划有更多 的公众参与 更注重人文价值和多元 化 采取环境 友善的城市 开发方式 这些正在逐步成为规划 的主 流观念 为了满足城市设计的目标 在开发控 制中自由裁量的因素增 加 开发控制 变得更为复杂 规划控制 中较普遍采 用公开的 有公众参与的协商办法 在政府的规划部门 中 专门设立了社 会 文化事务及环境管理办公室 在 很多小城镇中也设立了规划机构 聘 赵民韦湘民 加昙大的恤市规划恤系 徽 农鳄刁宁隽您龙夕 年第卷第期 赵民韦湘民加拿大的城市规划体系 任职业规划师 规划法规体系 由于加拿大是一个 联邦制国家 联邦宪法规定了政府权力在联邦政府 与个省及个北方区域之间划分 在一个现代国家中对权力作绝对的划 分是不大可能的 在不能改宪法的情 况下 往往通过行政安排的方式来克 服某些僵化的规定 宪法规定 房地产财产权和城市 政府是省的权限范围之内的事务 从 而加 拿大个省就有种 规划 制 度 但是它们的主要特征是相似的 加拿大城市规划的法律框架主要 是由省的法律来确 定 的 城市是由省 来创置的 包括城市规划在内的城市 行政事务 一般在省的市政 法中 的规 定 以不列颠哥伦比亚省为例 该省 的市政法 由几十 个部分组成 每一个部分实际都是一 部法律 第部分 开发 管 理 就 是关于城市规划 的法律 除了市政法 这一综合性的法律以外 各 省还有许 多专项法律 如农业法 公路法 文 化遗产保护法 废弃物管理法等 也 有省将规划法单列 除了适用全省的 市政法以外 省也可以为单个城市制 定城市宪章 它的作用 同市政法 但 只适用某一个城市 省以下的城 市政府 有权制 定地 方法 规 一 涉及城市规划实施的种种问题由地方 法规加以规定 区划法 一 本身就是地方法规的一项重 要内容 城市制定地方法规不需省的 立法授权 这一点与美国不一样 而 与英国的地方立法相似 城市的立法 行为受省的制 约 不列颠哥伦比亚省 市政法的第条规定 城市地方法 规有碍于本省公众利益时 部长可以 命令城市当局修改地方法规 除了省的法律和城市地方法规以 外 按 法 律 规定制定的官方规划 也 具有法 律的效力 不列颠哥伦比亚省的市政法明确规定 了官方 规划 印 的性质 主要内容 编 制要 求 以及批准方式 市政法中还规定官 方规划一旦生效 城市所有的地方法 规必须与它相符合 由此可见官方规 划 的法律地位要高于城市地方法规 综合起来 加拿大的规划法规体 系具有以下特点 在联邦制度下 城市事务归 省管 辖 城市规划的基本立 法 权在 省 而城市也享有一定 的立法权 因 此可就地方性问题作出具体规定 规划立法系统化 各个省有 关规划的立法都有几十项 加上大量 的地方法规 对规划 和开发建设的各 个方面都做出了相当详尽 严密的规 定 经批准的规划也是法律规范 的组成部分 例如区划经批准后就变 成了区划法 城市官方规划的法律地 位高于城市地方法规 不同法律规定之间相互 衔 接 一项新的法律制 定了 即修改其 他法律中与之不符的内容 或增添 必 要的 内容 官方规划生效后即修改与 之不一致的地方法规 法律的制定必须要有公众参 与 如法律有明文规划 规划在批准 前必须经过法定的公众听证程序 规划行政体系 城市和区域政府的建置 在加拿大的地方政府中 城市政 府与规划行政的关系最为密切 根据 联邦宪法 城市建置是由各个省依据 省的市政法而创立 市政法中规定了 城市怎么建置 城市行政管理机构如 何组成 以及城市当局拥有怎样的权 力 城市的行政管理主体是市政事理 会 最近的发展趋势是给予城市更多 的 自主权 当城市 化发展 超 越了城市辖区 后 省可以创立区域政府 如大多伦 多和大温哥华地区 通常 区域政府 负责区域规划并负责单个城市所不能 经济有效提供的市政设施服务 诸如 主要道路 大容量交通 给水排水干 管以及大型绿地等 区域政府的机构性质和设置方法 在各省有所不同 其中最 主要的差别 在于区域政府是居民直接选举 产生 还是由各个城市的市政理事会的代表 所组成 城市政府的权力 加拿大的城市政府享有广泛的权 力 并且自治程度很高 它们拥有确 定市政税税率的权力 并有制定和执 行地方预算的权力 省政府对城市行 政事务过问很少 主要限于城市政府 的财政收支及借贷行为 城市政府的权力 由经选举产生的 市政理事会掌管 市政理事会的主席 就是市长 全部的城市地方法规 地 方的税赋及市政开支都必须获得市政 理事会批准 市政理事会的例会向公 众开放 还经常就有争议的事项举行 公众意见听证会 城市政府的功能 城市政府主要功能是 对城市未来的物质性发展加 以规划 包括历史遗产和自然环境的 保护 根据市政法对全部的土地使 用和所有的建设活动加以管理 市政工程建设和运营 包括 道路 街 灯 绿化 供 水 污 水 处 理 排水 环卫和 环保等项目 管理公园和其他公共开放空 间 消防 警察及交通控制 社会 文化设施的建设与管 理 主要项目有体育 场 地 社区中 心 图书馆 艺术馆 科技中心 老 人活动场所 青少年活动场所等 学校的公共医疗服务 公共 卫生等 通过提供设施和服务来促进 经济发展 从事土地开发和土 地出 让 促进旅游业发展 政府资助的社会住宅建设 工商营业执照发放 城市政府的这些功能都与规划和 规划实施有密切联系 规划的主动筹 划机制 与开发管理可以较好地结合在 一起 城市政府与规划行政 由于加拿大的城市一级政府享有 高度的 自治权 它们有权力也有经济 资源来规划未来并实施规划 在城市 化连片发展的大都会地区 法律允许 有某种形式的 区域规划 在城市政府的组织结构中 规划 麟 部门是平行于任何其他政府职能部门 的 规划部门的工作与政府各个方面 的职责相关联 不存在规划设计 土 地管理 建设 预算等功能的分离 而是规划与公共工程计划相结合 规 划与实施相结合 政府行政是处于一 种开放系统 规划要接受公 众的质 询 通常可以避免出现大的失误 规划运作体系 区域规划 加拿大有区域规划 的传统 大都 会地区一般都有覆盖几个地方政府的 区域性规划 但区域规划不局 限在城 市化发达地区 区域规划在不同省份 的名称 也 不同 但都属于政策性 规 划 解决跨城市或社区的发展和协调 问题 年 月 不列颠 哥 伦比亚 省制 定了一部新的 区域规划法即增 长 战略法 在 该省建立区域增长战略这样的区域规 划机制 根据该法 区域增 长战略 的目的是 促进人 居环 境 在社会 经 济 环境方面的健康 有效地利用公 共设施和服务 以及有效地使用土地 等资源 在规划方法上 新的立法改变了 过去区域规划自上而 下的等级观念 它强调区域和城市之间 的平等合作关 系 共同参与 以合作的方式解决区 域存在的实际间题 新的立法以务实的态度对待区域 规划 的 内容 只规定了 项基本要素 必须包含 在区域增长 战略中 即住 房 交通 区域性服务设施 公园和 自然地带 经济发展 除了这项法 定内容外 各个区域可根据自己的实 际情况 来确 定其他规划 内容 地方规划 这是指加拿大地方政府制 定的法 定规划 在 不同的省有 不同的 名称 如城市的官方规划 社区 的官方规划 它覆盖地 方市政辖区 地方规划是政府关于地 方各方面发展和服务需求的目标和政 策 在有区域规划的地区 地方规划 必须符合区域规划 体现区域规划的 目标 地方规划与区域规划一样 也 是一种政策规划 所不同 的是 区域 规划只是为整体发展和主要市政设施 配置作出方向性的安排 为地方规划 和区划提供框架 区域规划是战略性 规划 不一定具有羁束意义 而地方 规划则是发展的具体政策 有许多对 开发构 成直接影响 的规定 根据不列颠哥伦比亚省的市政 法 地方社区规划可以划 定实行 开发许可管制 的地段 这是在实行区 划制度条件下对开发活动设定附加条 件 使 规划控制可以增 加内容和深 度 根据该法 地方社区规划还 可以划 定文化遗产保护区及划 定需要 提供开发项目环境影响报告称为 的 地段 这些法律所赋予的能力使地方 规划具有法定的羁束性质 建设计划 加拿大的地方 政府编制 一 年 跨度的市政公共投资计划 以便实施 地方城 市 规划所确定 的公共工 程 项 目 公共投资由政府财政部门根据所 批准的预算掌握实施 土地管理 在加拿大 土地管理中采取实质 性登记制度 即土地拥有者只有经过 登记自己的土地权益 才合法地拥 有 土地 每块合法的用地都有地籍 要 划出一块新的土地 必须经过法定的 测量 并报请地方政府土地管理部门 批准 管理 地 籍准 核的官员是 规划 师 他必须依据地方土地管理法规来 审核用地的 细分 考虑诸如地块的面 积 形状 街道的长度等问题 如果 涉及额外的市政配套要求 则土地拥 有者承担所需的费用 通常在土地细 分获得批准以前先与市政当局鉴订合 同 并支付定金 土地开发控制 土地开发控制的主要手段是区划 法 它是关于土地空间用途管制的地 方法规 区划法中规定土地的使用性 质 建筑密度 场 地 控制 和建 筑 形 式 土地使用方 式 土地细分 要 求 等 地方政府可以通过地方法规引入 各式各样的具体开发控制 例如 可 通过提高 开发强度来建设经济住宅 为建设集中停车场而征收费用 对标 志和广告设置作出规定 对绿化和景 观提出要求等 法律规定 因地方规划或区划法 的生效而对财产拥有人可能造成的损 失不作补偿 建设工程许可 所有的建设工程都要有许可 依 据建筑规范审核工程图纸后核发建设 工程许可 加拿大有全国性的建筑规 范 由省采纳并 提 供 给 地 方 政府使 用 地方政府可以增添自己的技术规 定 工 商执照 管理 工商执照依据执照法管理 在发 出工商执照以前必须确认拟议中 的工 商活动符 合土地使用 的规划控制条 件 小结 尽管