建立在现代产权制度基础之上的城市规划.pdf

9 摘要 从政府的作用和现代行政法的角度出发 从现代产权制度和公共利益的角度 初步分析利 益主体的物权 相邻权 政府的发展权 征用权 对财产的公共管理 提出建立在产权制度之上的 城市规划应是在私有产权和公共利益之间形成平 衡的城市规划机制 以保护产权 维护相邻权 公 平配给发展权合理确定征用权的法律依据建 议城市规划的制度建设要走向公平 公正 公开 并将公共利益与产权的维护有机地统一起来 关键词产权制度发展权维护权征用权 相邻权公共利益城市规划 TOWARD AN URBAN PLANNING BASED ON PROPERTY RIGHT SYSTEM HE Mingjun A B S T R A C T This paper analyses the owner s real right and adjacent right the government s development right police power eminent domain and administra tion on property Then in the light of government role and modern administrative law it proposes that urban planning based on modern property right should be one which keeps equilibrium between private prop erty right and public interests in order to protect the property right to safeguard the adjacent right to fairly allocate the development right and establish the legal support of the eminent domain It suggests that ur ban planning should be fair just and open and should keep balance between public interests and individual interests K E Y W O R D S property system development right police power eminent domain adjacent right public interest urban planning 现代产权制度是市场经济的基础 其核心是 产权明晰和产权保护2 0 0 4 年全国人大通过的 宪法修正案提出了建立现代产权制度保护 依法取得的各类产权 建立在市场经济条件下的 城市规划无法回避现代产权制度随着社会主 义市场经济的建立 城市规划的不适应性已在多 个面层凸现出来阳光权案相邻纠纷土地征 用引发的维权问题等广泛受到社会各界的关注 与此同时 加强包括房地产在内的产权的保护成 为人们日益关注的话题 这也是社会主义市场经 济发展的必然要求 本文则从政府的作用和现代 行政法的角度出发 分析了土地利益主体的物权 和相邻权政府对发展的控制和对财产的维护 以及为了公共利益而对土地及其上的房地产实施 的征用权 并对目前正在修订的 城乡规划法 提 出建议以探讨建立在产权制度之上的城市规 划 1 城市规划与现代产权制度 1 1 市场经济与现代产权制度 产权是适应现代市场经济发展要求而出现的 经济范畴产权是不让他人使用而自己可以使 用经营或出售一项资产的权利产权制度是市 场经济的基础性制度 它是关于产权界定 运营 保护等一系列体制安排和法律规定的总和 范恒 山2 0 0 3市场经济的活动是以产权为基础的 现代产权制度的核心是产权界定清晰权责明 确保护严格同时受到公共利益的制约产权 具有排他性一经准确界定并依法确认就受到 法律的严格保护 一般而言 产权分为私人的 集 体的和公共的 建立健全的产权制度 有利于形成良好的社 会信用和规范市场秩序 目前 产权归属模糊 保 护不力已经影响到社会经济的发展通过产权 作者简介 何明俊1 9 6 4 男杭州 市规划局 副局长中国城市 规划学会会员英国皇家规 划学会会员 收稿日期2 0 0 4 0 6 2 9 文章编号1 0 0 2 1 3 2 9 2 0 0 5 0 5 0 0 0 9 0 5 中图分类号D F 5 2 1 T U 9 8 4 文献标识码A 建立在现代产权制度基础之上的城市规划 何明俊 建立在现代产权制度基础之上的城市规划 何明俊 规划研究 10 P l a n n i n g S t u d i e s 的清晰界定和严格的保护限定政府的行为边 界有利于政府职能向维护市场秩序进行宏观 调控转变建立健全产权制度有利于发挥市场 主体的积极性有利于优化资源配置有利于形 成良好的社会信用和市场秩序 维护产权主体的 权益可以调节经济活动的矛盾冲突减少不确 定性约束和激励产权主体的行为范恒山 2 0 0 3 1 2 市场经济条件下政府对产权的管理 计划经济向社会主义市场经济的转型的关键 的是政府职能的转变和建立符合市场经济运行的 法律制度政府从全能型政府转向有限型政府 并通过制定法律法规和标准维护市场机制的 运行保证市场的效率与公正促进社会经济的 协调发展为竞争创造良好的社会环境著名经 济学家米尔顿弗里德曼曾指出政府应当维护 法律和秩序界定产权充当我们修改产权和其 它经济博弈规则的工具保护产权维护市场机 制的运行是市场经济条件下政府的重要职能 在市场经济条件下 企业的活力和市场的有 效竞争来自产权的明晰新古典经济学证明明 确界定的财产权是市场经济有效运作的首要前 提在现代市场经济条件下由于存在市场失效 的可能产权在受到保护的同时也受到约束但 约束产权的规则必须是公开公正合理和有效 的市场经济是法治经济市场经济需要法律制 度的规范和保护在市场经济条件下城市空间 成为多种利益主体实现自身价值而博弈的舞台 各个利益主体总是在追逐利益的最大化 而获取 利益的前提是受法律保护的产权制度 1 3 城市规划和产权的关系 在市场经济条件下 城市规划对市场干预的 基本依据是庇古的市场失效理论 由于外界影响 的存在和市场不能提供公共货品 城市规划成为 政府干预经济的一个重要手段 城市规划在市场 经济体制下的职能是引导和控制城市发展 以实 现社会经济和环境总目标的动态过程城市规 划通过划分城市功能区土地利用规划来干预 土地发展的地点空间规模密度和时序同时 对土地发展的外界影响进行干预 包括对土地用 途开发强度建筑控制和环境标准等方面进行 限制 城市规划对土地的控制 直接影响到土地的 发展权和土地的产权城市规划对土地的控制 不仅是对私有产权的公共管理 同时是对现有产 权的干预 政府对土地使用干预的理由是公共利 益私有产权和公共利益之间的关系便成为城 市规划的焦点如何寻求公共利益平衡寻求社 会利益而带来的社会成本 成为现代城市规划的 研究主题 1 4 我国城市规划制度在现代产权制度 下的缺陷 城市规划制度是一个国家的社会经济制度的 反映目前我国的城市规划体系仍然带有以公 有制为主体的计划经济时代的色彩现代产权 制度在我国尚未建立 调节各个利益主体关系的 私法物权法也尚未出台近年来随着人们 法律意识和民主意识的提高 保护私有产权的呼 声日益高涨 私有产权的保护与旧城改造的矛盾 日益突出 房屋拆迁成为目前城市发展面临的一 个重要难题 对现代产权制度的研究成为城市规 划一个不可回避的课题 目前的城市规划对产权制度的漠视主要表现 在城市规划注重功能性关系和建筑群体的美 学 而轻视利益主体的公平发展和不同产权之间 的相互关系 城市规划的编制以功能布局和基础 设施配套为中心忽视产权的存在随意对法定 房地产产权进行调整 对建设项目的审批重视项 目本身而轻视对周边产权的侵害影响的研究 导致邻里纠纷规划编制的多变也使房地产产 权处于多变的环境之中不利于产权的保护 2 产权中的物权相邻权 2 1 物权 产权指财产权或财产权利 主要内容包括物 权债权股权和知识产权等各类财产权张福 森等 2 0 0 1 物权是民事主体凭借自己的意志来 直接控制 利用和支配特定 物并排斥他人干 涉的权利的总称 虽然我国现在还未出台形式意 义上的物权法但宪法民法通则和土 地管理法均有所有权和财产权等方面的规定 2 0 0 4 年的宪法修正案提出对合法的公有财产 和私有财产给予同样的法律保护 中央政府正着 手制定物权法 物权法的制定就是要赋予每个利 益主体平等的法律地位以保证市场的公平竞 争 物权法的主要原则是物权法定 即物权的种 类和内容只能由法律规定 而不得由民事权利主 体随意创立物权必须是依法获得在设定物权 时不仅应明确产权主体对财产能做什么能获 得哪些利益还应包括他们不能做什么在明确 他们可以做什么的同时 还要规定他们必须尽哪 11 些义务和责任使产权主体的责权利保持均 衡对称的关系 2 2 相邻权 相邻权是我国民法通则中提出的一个概 念是指相邻的不动产所有人以及占有人之间 相互要求对方不得以其占有的不动产损害自己不 动产的权利相邻权不是独立的物权它是不动 产占有而享有的权利 同时也是相邻人之间应尽 的义务张福森等2 0 0 1相邻权的设置是防 止相邻的外在负影响 任何发展均具有外部效应 城市土地的使用 空间权涉及日照污染通风视线景观及周 边环境 因此直接或间接影响房地产的价值和物 权的使用周边的基础设施和公共设施的建设 生态环境的改善一般有利于土地的升值但周 边的不协调的开发或过度开发 将有损于房地产 的价值和物权的使用 城市规划相关规范对调整 相邻权也有明确的规定 如居住区规范中提出的 冬至日最少日照时数为2 小时目前城市规 划中调整相邻权的依据是各地出台的城市规划技 术管理规定 但仍有一些规定对相邻权的调整仍 有模糊之处如老城区的日照标准可以降低分 期建造的高层建筑群的日照分析 建筑与用地边 界的后退等等 3 发展权征用权及产权的公共管理 3 1 城市规划与发展权 土地发展权是从土地所有权中分离出来的一 种物权 它是指所有权人将自己拥有的土地变更 现有用途而获利的权利 政府对公有产权和私有 产权管理的途径之一是发展权的配给 政府以土 地利用规划作为发展权的配给机制 规定土地的 使用性质和开发强度 由于使用性质和开发强度 不同各个地块的价值包括现实价值和潜在价 值也有所不同因而配给机制的公正和透明直 接影响政府的信誉和市场经济的有序运行 土地的价值既对房地产市场产生影响 也作 为固定资产对一般的经济运行成本产生影响 增 大发展权是各个利益主体追寻的目标 但是在现 有的城市规划控制制度之下 每一块土地的用途 都被法定下来 土地所有权人不能随便改变其用 途不能随心所欲地将土地发挥到最高价值如 在城市规划建成区外的农用地 自然保护用地以 及城市规划区内的环境保护用地就只能实现它的 农业经济价值或生态环境价值 这些土地不能用 来建商品房宾馆等 3 2 政府的征用权 对产权的保护是市场经济的基础 然而对私 有产权的保护并不是绝对的 绝对的产权保护制 度会影响城市功能的提升和发展的步伐 在现代 社会中物权或财产权是受到制约的政府可以 依据公共利益的需要在合理补偿的前提下对 私有财产进行征收 还可以在不妨碍所有权人利 益的前提下对私人的不动产进行干涉张福森 等 2 0 0 1 在城市 特别是大城市普遍存在的交 通拥挤 环境污染和住宅紧张等城市病已经影响 到城市的整体发展影响到公众的利益目前世 界大多数国家不但对各类产权实施公共管理 而 且在私人利益与社会公共利益发生冲突时 都采 取社会公共利益优先的原则 在西方的城市规划中征用权e m i n e n t d o m a i n 是一个十分重要的权利指政府为了公 共利益具有征用财产的权利 我国应学习西方在 法律的制订中赋予政府以征用权 并对征用权的 使用进行限制 政府在使用征用权时必须以真正 的公共利益为前提并真正用于公共目的当社 会公共利益需要时可以对私人财产实行征收 但征收私人财产必须给予完全补偿 规定对私人 财产的征用给予合理的补偿程序和机制 对私人 财产的征用应当严格按照透明的法定程序进行 3 3 政府对产权实施的公共管理 每一项建设对周边的房地产都会产生重要影 响一个物业的保值和增值依赖城市整体功能 的提升周边环境质量的改善周边公共设施和 基础设施的增加也就是利用邻里正效应的发 挥避免邻里负效应的影响政府对产权实施的 公共管理是运用城市规划 通过功能分区来避免 污染产业对居住区的侵害 通过规划引导城市建 设 使各个城市住区拥有良好的公共设施和基础 设施通过规划引导城市发展使城市的环境和 品质逐步得到改善通过对风景区历史街区的 产权进行限制使风景名胜和历史文化得以保 留 在西方国家中 城市规划的分区制和合法性 在于治安权 p o l i c e p o w e r的存在 城市规划对 产权的管理是通过分区制来保障社区和个人的健 康安全和公共福利城市规划通过对用地边界 的明确和发展的许可以及对土地相容性的设定 维护了城市房地产的产权 保障了房地产的健康 发展和社会各阶层的利益 这种事先干预防止外 部负效应保护产权的方式已经广为接受成为 城市规划对城市土地管理的基本方面 建立在现代产权制度基础之上的城市规划 何明俊 规划研究 12 P l a n n i n g S t u d i e s 4 建立在现代产权制度之上的城市规划 4 1 形成平衡的城市规划机制 我国学者罗豪才等在总结现代行政法中的管 理论和控权论后 提出平衡论 平衡论认为现 代行政法应当在维护 监督行政主体依法行政与 保护公民法人其他组织的合法权益之间谋 求一种平衡一种通过对行政主体与行政相对 方的有效激励与制约 实现行政权与相对方权利 的结构性均衡以兼顾公共利益和个人利益确 保社会的持续稳定发展平衡论强调法律上平 等的各方通过博弈实现权利和义务的动态平 衡公民权利和公共利益的平衡既防止公民权 的滥用 同时也要防止行政权的滥用片面强 调所谓的公共利益 城市土地利用中的产权界定 产权保护及规 划的控制是城市发展的基本要求 城市规划作为 一项管理城市的行政法规 应吸收现代行政法的 成果城市规划是通过发展权的配给边界和相 邻关系的确定 公共利益的维护 产权的保护 来 维持城市的健康和有序的发展 但政府的城市规 划对土地用途的确定使原有的土地产权可能受到 侵害 关键是在尊重私有产权和公共利益之间取 得平衡香港城市规划条例全面检讨咨询文件 指出 一个优良的城市规划制度就正是一个既可 以提供适当的权益予个别团体 又拥有一定权力 维护公共利益的制度 能够平衡个别及公众发展 的利益黎伟聪1 9 9 7因此建立在产权制度 之上的城市规划应是在产权保护和公共利益之间 形成平衡机制的城市规划制度 4 2 城乡规划法相关内容的调整 在目前的城市规划法中城市规划的性 质仍属于工程技术的范畴建议在新的城乡规 划法的修订过程中按照有关建立现代产权制 度的要求 增加与现代产权制度相关的原则和程 序方面的内容 城市规划对私有产权的管理和干 预是城市发展的要求 其依据是公共利益城乡 规划法要对城市规划的行政权进行有效的控 制 应按程序形成公平 公正 透明的干预过程 同时干预的过程需要法律的规范和制约 以平衡 产权保护和公共利益的关系 城乡规划法要清晰地界定产权人的权利 和明确城市规划对产权的有关规定 要将公共利 益和产权的维护有机地结合起来以保护产权 维护相邻权 公平配给发展权 合理确定征用权 应增加公众参与城市规划的权利的规定 要避免 城市规划对私人产权的无理侵害 确保政府对私 人产权的限制是建立在真正的公共利益之上要 重视发展权的转移和补偿机制政府应和产权人 共享发展权的增加而带来的利益要从物权和相 邻权的角度来完善规划管理技术规定和相关规定 4 3 规划编制 政府对私有产权的管理和限制主要是按照公 共利益 通过城市规划来调控 城市规划的编制 实质上就是发展权的配给 是对各类产权的财产 进行公共管理及对未来征用权的使用提供法律基 础的过程要实现平衡的城市规划城市规划的 编制应以科学化和民主化为基础 依法按程序寻 求真实的公共利益是规划编制的一项重要任 务而公众参与是寻求公共利益的一个重要途 径规划的编制应对公众公开在发展权的配给 方面应站在公平和公正的立场 并考虑弱势群体 的利益 在规划编制方面 对于建成区应充分重视现 有产权以产权地块为基本单元分析现有产权 在发展中的地位和作用 以及在今后的发展中在 对公共利益等方面造成的负面影响 合理确定产 权地块和综合发展地块 综合发展地块的确定应 征求产权当事人的意见对新开发的地区由于 目前政府土地使用权出让的方式是 经营性项目 通过招标拍卖和挂牌的方式非经营性用地采 用协议出让的方式 土地的使用权的期限分别是 住宅7 0 年商业5 0 年工业4 0 年这里出现的 问题是发展权转化为物权 物权能否保证延续到 土地的使用权限期因此规划的前瞻性对产权 的保护起着十分重要的作用 4 4 发展控制 规则的确定要有利于交易成本的节约和 效率的提高 项目的审批应以城市规划和规划技 术管理规定为依据对于符合规划的项目应加 快审批速度以提升规划行政的效率对经营性 用地 政府是通过合约的形式来确定对土地的使 用和发展的要求的 规划设计条件应从物权的角 度提出允许的发展和限制的条件要形成平衡 的城市规划体制 发展的控制应有公众的参与和 监督在规划项目审批中要形成批前公示批 后展示和建设时的告示制度 对已获批准的规划的修改应体现城市规划的 公正透明和效率实现规划面前人人平等 项目和周边的发展平等 对城市规划中强制性指 标的修改应按程序进行并对相关修改进行相 应的论证对涉及公共利益的还应进行公示在 开发地块追加发展权时应从公正的角度或以 13 帕累托最优 p a r e t o o p t i m a l的方式进行 也即 一个地块开发强度的提高不以降低相邻地块的开 发强度为代价而事实上先行开发的土地发展 权的追加 常常导致周边居住地块的开发强度大 大减小的现象 5 结语 市场经济的基础是产权制度的明晰和对产权 的保护 我国目前的城市规划制度缺乏产权制度 的概念随着社会主义市场经济制度的建立城 市规划的法律属性日趋重要 成为规范房地产市 场和维护产权制度的有力工具 建立科学的规划 管理体系 关键是平衡私有产权保护和维护公共 利益之间的矛盾 城市规划要重视产权的保护和 公共利益的维护公平公正地配给发展权尊 重相邻权合理制定征用权规划行政权应在法 律许可的范围内运行 修订 城乡规划法形成 建立在现代产权制度之上的公正公开透明的 城市规划制度是依法行政政治文明和执政为 民的体现 参考文献R e f e r e n c e s 1 范恒山 建立健全现代产权制度意义重大 N 人 民日报2 0 0 3 1 1 1 8 2 约翰 M 利维 著 张景秋 等 译 现代城市规划 第五版 M 中国人民大学出版社2 0 0 3 3 柯武刚史漫飞 著 韩朝华 译 制度经济学 社会秩序与公共政策 M 商务印书馆2 0 0 2 4 黎伟聪 香港城市规划检讨 M 香港商务印书 馆 1 9 9 7 5 罗豪才 现代行政法的发展趋势 M 法律出版社 2 0 0 1 6 林兆木 恒山 建立健全现代产权制度 A 见 中共中央关于完善社会主义市场经济体制若 干问题的决定辅导读本 C 人民出版社 2 0 0 3 7 张