修宪提修宪提案权EXTG初论二.doc

修宪提案权初论二(二)规定批准时限的修宪提案在1917年以前，美国国会所提交各州批准的修宪提案都没有规定任何批准的时限限制，当时就有一种意见认为，各州可以在任何时候，甚至千年之后，仍然可以作有效的批准。251917年国会提交的第18条修宪提案首次在修宪案文本中规定了7年的批准时限。不过，由于此项举措为前所未有，所以就有相当议员对此举的合宪性表示置疑。参议员Brandegee等多人就认为，国会在修宪提案中规定批准时限，是超越了宪法授予的权限，因为宪法并没有规定各州必须在特定的期间内批准修宪提案。26当该修宪提案生效，成为美国宪法第18条修正案后没有多久，反对禁酒的人即对该修正案的合宪性提出挑战，其理由之一就是，国会没有权力规定修宪提案的批准时限，是为著名的Dillon v.Gloss案。联邦最高法院在判决中驳斥了原告的挑战理由。法院认为，首先，由于修宪提案必须反映国家同一时期的民意，所以，修宪提案提交各州批准之后，各州务必在尽快的时间内批准。其次，宪法虽然没有授权国会规定修宪提案的批准时限，但宪法第5条授予国会决定各州的批准方式，而规定批准时限乃属于国会指定批准方式的附带权力。因此，国会实有权规定修宪提案的批准时限。尽管最高法院维护了国会规定批准时限行为的合宪性，但是，这并不是说其中就没有了任何问题。按照有的美国学者的看法，宪法规定国会指定各州批准方式的权力，仅仅意味着国会有权指定由谁(州议会还是州宪法会议)来批准修宪提案，这一权力并不必然意味着国会有权指定各州行使批准权的时间。前者是一个主体问题，后者是一个时间问题。27或许正是由于考虑到在修宪提案文本之中规定批准时限有所不当，从第23条宪法修正案的提出开始，国会在第24、25、26条修宪案文本中没有规定批准时限，而是在国会通过的提交各州的决议中规定了批准时限。国会在1978年通过的哥伦比亚特区代表宪法修正案既在提案文本当中，又在国会提交各州批准的决议中规定了批准时限。不过，正像学者们所指出的那样，国会似乎并没有仔细考量包含在修宪提案文本之中的批准时限规定是如何运作的，以及它在多大程度上与国会在决议中规定批准时限的方式有所差异。28更有意思的是，1972年3月22日，国会通过了“男女平等宪法修正案”(ERA)，在提交各州批准的决议中，国会规定了7年的批准时限。当7年的最后期限快要到来之际，有35个州议会-比宪法要求的38州仅少3州-批准了该提案。面对这种情况，国会即通过决议，把原先规定的7年的批准时限延长3年零3个月。29这又一次引发了人们激烈的争论。(三)本文的分析本文认为，修宪提案是否应当有时效的限制以及提案机关可否规定修宪提案的批准时限两个问题，在实质上是相同的。因为它们都主张，国会为了所谓的“同一时期的民意”，既可以在事先，也就是在提出修宪提案的时候确定修宪权行使的有效期限;也可以对各州修宪权行使是否有效作出事后的判断。这里人们似乎看到了一个几乎是全权的国会，它可以武断的并且不受限制的对各州修宪权的行使进行限制。权力总是有界限的，修宪提案权也不例外。作为修宪提案机关，其修宪提案权的界限与修宪提案权的性质问题紧密相关。修宪提案权的性质决定了，一项修宪提案并不单纯因为时间的经过而消灭;提案机关也不能规定批准时限。试分述之。1、修宪提案并不因为时间的经过而消灭。前已述及，一项修宪提案，实际上是一种法律事实，它的出现，就在提案机关与修宪机关之间形成了特定的法律关系，修宪机关根据宪法所享有的抽象修宪权转化成为具体现实的修宪权。在这里，重要的是要认识到，当提案机关提出一项修宪提案之后，就并不存在修宪提案的行为了(该行为随着修宪案的提出而结束)，存在的-或者说具有法律意义的-是由修宪提案产生的法律关系。因此，所谓“修宪提案并不因为时间的经过而消灭”的提法并不准确，精确的说法应当是：由修宪提案产生的法律关系并不因为时间的经过而消灭。把注意力从物理性质的修宪提案转向具有法律意义的法律关系，是解决“时效”问题的一个关键。在法理学上，法律关系因为法律事实的出现而形成、变化、和消灭。当一个法律关系存在时，除非有新的法律事实出现，否则它既不发生变化，也不会消灭。当然，法律关系也会因为时间的经过而变更或者消灭，但所谓“时间的经过”，恰恰就是法律事实的一种。因此，对于提案机关与修宪机关之间的法律关系而言，除非宪法把“时间的经过”规定为该法律关系消灭的法律事实，否则，该法律关系就不能因为“时间的经过”而消灭。2、提案机关何以不能规定修宪提案的批准时限。应当明确的是，规定修宪提案的批准时限，实际上就是对修宪权设定了行使的时间限制，也就是说，在批准时限之外行使修宪权，并不具有法律效力。当从法律关系的角度观察，这种对修宪权的行使附加额外限制的做法显然没有根据的，不管这种限制规定在修宪提案的文本之内，还是规定在文本之外的决议之中。第一，对于规定在修宪提案文本之内的批准时限而言，由于整个修宪提案并未生效，尚在批准过程之中，因此，作为修宪提案组成部分的批准时限的规定也同样不具有法律效力。既然提案未经批准不能生效，作为未生效提案组成部分的批准时限何以构成对各州修宪权的有效限制?30在某种意义上甚至可以说，所谓的批准时限规定恰恰扮演了宪法修正案“自我毁灭者”的角色。以美国宪法第18条修正案为例，假如该条修宪提案并没有在国会规定的7年以内得到有效批准，不过，由于7年的批准时限并未生效，所以不构成对各州的限制，各州在7年之后依然可以进行批准。再假设该提案在提出的第八年得到了四分之三州的批准因而生效，包含于其中的批准时限的规定同时也就生效。不过，由于它规定批准的期间仅仅为7年，因此，该宪法修正案在生效的同时又宣告了自己的失效。31第二，对于国会在修宪提案文本之外规定批准时限的问题而言，重要的是要认识到，从法律关系的角度看，提案机关的提案行为是一种法律事实，由于此法律事实的出现，修宪机关抽象的修宪权转化成为具体的修宪权。在一定意义上可以说，是修宪提案机关赋予了修宪机关现实的修宪权。不过，宪法并没有授权提案机关，当其赋予修宪机关修宪权之际可以附加条件。相反，如果认为提案机关在提出修宪提案之际对修宪权的行使可以附加时间的限制，那么就等于承认它也有权附加其他的条件限制。这是因为，时间界限和其他限制一样，都是对修宪权的一种限制。既认为提案机关可以规定时间的限制，又认为它不能规定其他限制，这在逻辑上似乎是不严谨的。32那么，提案机关能否规定其他种类的限制呢?例如，国会是否可以在修宪提案中规定：本提案必须得到全国五分之四州议会的批准，否则无效。毫无疑问，这样的规定是没有约束力的，因为宪法只要求四分之三州议会的批准，国会不能超越宪法而附加额外条件的限制。33当然，这个例子似乎过于直白，说服力好像不强。请以我国宪法为例。按照我国宪法第64条的规定，对于修宪提案，全国人大必须以全体代表的三分之二多数通过，宪法并未规定当全国人大通过修宪提案之际应当采用何种表决方式。在我国修宪实践中，全国人大在对修宪提案表决之前都要事先确定表决方式。1988、1993、1999年修宪时全国人大都规定，宪法修正案以无记名投票的方式表决。34在这种情况下，全国人大常委会是否可以在修宪提案之中或者之外规定：本修宪提案必须以记名投票的方式表决，否则无效。毫无疑问，这样的规定本身是无效的。道理十分简单：虽然修宪提案机关的行为对于修宪机关修宪权的行使极为关键，但是，修宪机关的修宪权毕竟是由宪法所授予，因而也只有宪法才能对它进行限制。如果宪法并没有对修宪权行使的方式作出规定，那么，如何行使修宪权就属于修宪机关“自由裁量”的范围，提案机关自无权对它进行限制。应当说，当提案机关提出一项提案时，其权力随即行使完毕，至于修宪权如何行使，早已不再提案机关的控制范围之内，因而它不能够对修宪权施加额外的限制。在这一点上，美国参议员Cummins在1917年第55届国会讨论第18条宪法修正案时的发言颇切中要害，他说：“我们究竟从宪法中的哪一部分得到了这样的权力，以至于可以在提交各州批准的修正案之中附加如此的规定?当我们宣布该宪法修正案将提交各州之际，我们的权力就已经穷竭(exhausted)了。”35道理就是如此简单。四、修宪提案的撤回上文已经论述了，一项修宪提案一经提出，随即在提案机关与修宪机关之间形成一定的法律关系。该法律关系并不因为时间的经过而消灭，同时，提案机关也不能通过规定批准时限的方式，规定该法律关系的存在期间。那么，难道此一法律关系一经产生就持续并且永远存在吗?美国密里苏达大学法学院助理教授Paulsen认为，虽然一项修宪提案一经提出就持续存在，但国会在四分之三以上各州有效的批准之前可以随时撤回该提案，从而结束其使命。这就涉及到修宪提案的撤回问题。这里本文先介绍Paulsen的观点，之后展开评论。(一)Corwin修宪案与国会撤回修宪提案问题Paulsen之所以主张修宪提案可以撤回，与美国修宪史上一条未被批准的修宪提案密切相关。1861年3月2日，在林肯就任美国总统2天之前，国会通过了一项修宪提案。由于该提案由议员Corwin提出，因而被称为“Corwin修宪案”。该提案规定，不得以修宪案的方式授权或者给予国会以废除或者干预任何各州包括奴隶制度的各种制度。该修宪提案当时只得到了两个州的批准。假如该修宪提案生效，它就成为美国宪法第13条修正案。具有讽刺意味的是，在美国内战之后，正式通过的第13条宪法修正案废除了奴隶制度和强迫劳动。虽然美国通过内战修宪的方式，废除了国内的奴隶制度，但Corwin修宪案的效力仍然是一个悬而未决的问题。尤其是考虑到该提案拥护奴隶制的倾向，因此它似乎也是一个危险的存在。36美国宪法第27条修正案生效的历史会不会在Corwin修宪案上重演呢?按照Paulsen的意见，国会可以，而且应当有权撤回Corwin修宪案。首先，国会提出一项修宪提案的行为相当于国会的一种立法行为。依照立法的一般理论，一个立法机关既可以按照法定的程序将其原先通过的立法撤销，也可以将往届立法机关通过的立法撤销，因为先前立法机关的决定并不构成对今后立法机关行为的有效约束。37其次，国会提出修宪提案的权力，也就包含了将修宪提案撤回的权力。尽管宪法第5条只规定了国会有权“提出”修宪提案，但其对撤回一项修宪提案的权力实际上暗含于其中。38(二)本文的分析本文认为，Paulsen主张修宪提案在生效之前可以随时撤回的观点之妥当与否，仍然取决于由修宪提案而形成的法律关系的特性。在这里，首先有必要重温分析法学家霍菲尔德的一段告诫。他认为，把纯粹的法律关系和物理或者心理事实区分开来十分重要。不幸的是，日常法庭之中的辩论以及相当数量的司法意见都将二者混为一谈。39当然，这种混淆在通常情况下无能为害，但是，对于需要精确推理的法律问题而言，二者之间的混淆只能导致问题的复杂化，而不是解决。霍菲尔德批判了传统法学理论关于有形财产权和无形财产权的区分，他认为，这种区分的不当之处就在于混淆了法律关系与物理性事实，实际上，所有的权利都是“无形的”。他并以合同法中的“要约”为例进行了说明。他认为，一个要约，在受要约人收到后，就已经“耗尽了它的力量”(spent its force)。之后，持续存在的并不是要约，而是法律关系。40法律关系与物理性事实的区分，是解决修宪提案撤回问题的关键。这里最先面临的一个问题就是：什么叫做修宪提案的“撤回”?毫无疑问，它的含义决不应当是，提案机关派人把提交修宪机关的提案文本重新索要回来。它也不应当表示，提案机关消灭了自己提出提案的行为，因为提案行为一经提出即结束，对于一个已经不存在的行为又怎能再“撤回”?因此，它的含义只能是：提案机关消灭其与修宪机关之间的特定法律关系。撤回修宪提案就是消灭提案机关与修宪机关之间的法律关系，这才是问题的实质。将混淆视听的所谓撤销提案问题归结为法律关系的消灭问题之后，它也就不难解决了。前文已经论证过，提案机关与修宪机关之间既存的法律关系，除非有法律事实的出现，否则既不变更，也不消灭。宪法并没有赋予提案机关单方面消灭该法律关系的权力，因此，即使其“撤回”修宪提案，该行为并不构成导致法律关系消灭的特定法律事实。换句话说，两者之间法律关系的存在不受任何影响，它依然并将继续存在着。其次，从法律关系的角度说，提案机关的提案行为是修宪机关抽象修宪权转化为具体修宪权的一个前提条件，但它的作用仅此而已。不能因为提案机关可以决定修宪权的具体运行，就认为它也可以决定修宪权何时不能继续运行。实际上，认为提案机关有权撤回修宪提案的主张将必然导致某种荒谬的后果。“为了说明一种理论的弊端，应允许将其后果推论到所能达到的极限。”41由于前一届国会的行为并不构成对后届国会的有效约束，更由于每届国会的任期有限，那么可以设想，某一届国会提出一项的修宪议案后，在该议案未生效之前，国会换届，后一届国会考量后认为该修宪提案不再有必要或者可能导致危险的后果(比如说类似于Corwin修宪案)，它可以将其撤回;但再后一届的国会或许并不认同上届国会的理由，相反认为该修宪提案确有必要，那么它完全可以重新提出，之后又被撤回，又被提出，。就这样，一项修宪提案可以任由后届国会无数次撤回以及重新提出，修宪机关的修宪权之行使将任由提案机关操纵，这将是一种怎样的景况!当然，修宪提案可以被撤回，只是一种理论主张，并没有出现于美国的修宪实践中。我国在1987年制定全国人大常委会议事规则过程中，对于撤回提案问题进行过专门讨论。议事规则草案第17条曾经规定，在议案的审议中，如果提案机关将提案撤回，那么全国人大常委会对于该议案的审议即行终止。许多委员认为，提案在表决前，全国人大常委会已经为审议该提案做了许多工作，因此不能允许提案机关任意撤回提案。42最后通过的议事规则第19条规定，提案机关撤回提案，必须得到审议机关的同意。1989年全国人民代表大会议事规则的制定显然也接受了这一主张，该议事规则第27条规定：列入会议议程的议案，在交付表决前，提案人要求撤回的，经主席团同意，会议对该议案的审议即行终止。由于该议事规则并没有区分作为宪法修改的提案和一般的法律案，因此，也可以认为其适用于修宪提案的情形。很显然，上述关于提案撤回的讨论并没有使用精确的法律语言，但是，从法律关系的角度看，全国人大的立场是十分清楚的，那就是：当修宪提案提出后，对它的讨论就是全国人大的权力范围;除非得到全国人大的同意，提案机关无权任意终止全国人大修宪权的行使。也就是说，修宪权是根据宪法所享有的权力，因而它只应受到宪法的限制。虽然修宪提案是修宪权行使的前提条件