转轨时期我国的金融风险及其防范与控制.doc

转轨时期我国的金融风险及其防范和控制金融已经成为国民经济、对外国际关系的核心内容，也是自从上世纪以来继原材料、产品市场竞争之后的第三次竞争焦点，因而，金融体系健全性及金融运行机制的有效性就显得至关重要。但由于金融所特有的货币信用经济属性，决定着其中的不确定性与投机因素比其他任何一种资源配置机制都来得大，即金融风险是伴随金融制度建立与发展过程的客观问题，能否正确认识并予以有效地防范与化解，是确保金融安全的关键，关系到金融制度及金融市场的效率。实际上，由于金融几乎是贯穿于整个社会经济生活的所有方面，所以，以风险控制为基调的金融安全，已成为当今一国经济安全与国家安全的重要标志。这也正是从亚洲开始并漫及到全球的金融动荡所深刻说明的问题。转轨时期我国金融体制改革虽然取得了明显的成效，但是，伴随着利率市场化，由于货币信贷增长过快、贷款结构不合理、信用制度不健全、金融机构独立性不够等原因而产生的金融风险隐患也在不断加重。本文主要结合我国转轨时期宏观调控政策的路径演变，拟就影响中国金融风险变化的因素进行梳理，并以不良贷款为核心，对中国金融风险进一步演变趋势及可采取的政策措施进行探讨。第一章 金融风险及其危害所谓金融风险，是指由于形势、政策、法律、市场、决策、操作、管理等诸因素的变化或缺陷而导致损失的不确定性。不确定性意味着它有朝两个方向发展的可能，一是未加防范或防范不利使损失成为事实；二是由于采取了防范措施且措施得当，使损失没有发生或将损失降低到最低限度。我们应当尽量避免出现第一种可能，争取实现第二种可能。金融风险，不仅破坏金融业务活动的正常进行，削弱和抵毁金融业本身存在的抵抗各种金融风险的能力，而且危及金融安全和国家经济安全。金融风险发展到金融危机或金融风暴，金融风暴可以不放一枪一炮把一个国家的经济挤到崩溃的边缘，出现政治危机和社会动荡。历史的和现实的、地区的和国家的以及国际社会的金融危机都说明了这一点。第二章 我国金融风险的表现及主要因素分析一、银行系统的风险。 （一）银行业呆坏账水平居高难下2002年以来，我国金融机构不良贷款额和不良贷款比率不断下降，但是，如果过多地强调这些指标只会促使金融机构通过扩大信贷投放稀释不良贷款或者收回有利的贷款，事实上不良贷款蕴含的金融风险依然存在。根据国家统计局2003年国民经济和社会发展统计公报公布的数据，中国国有银行系统的不良资产比率仍然偏高。按照五级分类统计，2003年末银行业主要金融机构不良贷款余额为2.44万亿元，不良贷款比率为17.8%，这个比率远高于一些跨国银行的不良贷款比率。 按照银监会提供的数据，2003年10月，银行业主要金融机构不良贷款率为18.74%，四家国有商业银行不良贷款余额为19992.27亿元，不良贷款比率为21.38%，外资银行整体的不良贷款比率为4.26%。到了2004年第三季度，国有商业银行不良贷款余额绝对值为1.56万亿元，不良贷款率为15.71%。在2002年，四大国有商业银行曾经动用了1127亿元冲销不良贷款，仅仅使不良贷款绝对值比2002年初减少782亿元。而面对目前近1.6万亿元的不良贷款，即使每年投入1000亿元银行利润冲销坏账，也需要十余年时间才能将不良贷款额、不良贷款率降低到能够与世界跨国银行相当的水平。（二）信贷投放过快潜伏着新的金融风险 2003年以来，随着我国经济增长速度加快，金融机构信贷投放的积极性也持续高涨，而资本、经常账户的双顺差，大量外资通过各种渠道流入中国，央行不得不投放大量基础货币进行对冲，M2增幅持续高于17%的年度控制目标。2003年年初，央行宣布2003年金融机构贷款增加的总额应当控制在1.8万亿元以内。到了6月份就已经突破了这个目标。7月份央行公开表示务必要将信贷总额控制在2.8万亿元以内。可到了10月份贷款总额就已经突破了2.8万亿元。而且贷款的结构也发生了改变，投资大部分流向许多大型工程和基本建设，中长期贷款比重增加。由于长期债券市场的缺乏，潜在的金融风险又集中于银行系统。而银行系统通过发放大量新贷款来稀释不良贷款率的盲目扩张行为也隐含着巨大的危机。在经济结构不尽合理、社会信用环境不够完善、公司治理结构不规范、商业银行自身的内控机制欠缺和风险管理能力不足的情况下，这种过快的信贷投放可能潜伏着较大的金融风险。为防范系统性金融风险，央行采取了适度控制措施，提高了存款准备金率，加大公开市场操作力度，实现贷款浮息制度，同时加强以风险控制为重点的窗口指导，直至采取行政手段，以控制贷款扩张势头。2003年9月底，人民银行将人民币存款准备金利率从6%提高到7%以遏制信贷增长。准备金率的提高减少了商业银行大约1500亿元的流动性资金，促使同业短期利率快速上升，筹资成本提高。2004年4月，存款准备金再次提高为7.5%，并实行差别存款准备金制度。金融机构一次性减少可用资金1100亿元。因此，一些股份制银行和其他较小的金融机构陷入流动性紧缩，不得不寻求央行支持。长期的流动性问题，仍是中国金融系统面临的问题之一。银行的资金来源主要是城乡居民短期存款，而资金投放却以大型基本建设项目、政府债券、住房贷款为主。这样一种不合理的结果自然不利于我国金融系统的良性发展。（三）房地产金融隐含重重泡沫 在利率管制和经济快速发展的背景下，较大的存贷款利率差使金融机构能获得较高的利润。加入WTO以后，银行业面临着外资银行的竞争、商业化经营的压力，各大银行都在争抢高回报、低风险的客户，而房地产商(包括投资者、开发商、建筑公司和抵押部门)一向被认为是优质客户,信贷风险较少，导致银行近年对房地产的贷款额大幅上升。央行研究局的中国房地产发展与金融支持报告数据表明，2003年房地产投资开发资金突破1万亿元人民币，比2002年增长29.7%。房地产信贷在银行业整体信贷中的比重不断增加，2000年房地产信贷比重为6%；2001年上升到13%；2002年达17%；2003年已高至21%。2003年由银行贷出的房地产开发贷款达6657.35亿元人民币（参见央行研究局的报告：中国房地产发展与金融支持）,比上年增长近5成，是自1993年实施银根紧缩政策以来的最大升幅。 目前比较突出的房地产金融风险有以下几方面：一是房地产开发企业的真正自有资金往往不足30%，发展商“出地”、银行“出钱”的情况严重；二是一些分阶段连续开发的大型楼盘过度开发形成风险；三是银行对贷款的监控不力，信贷资金被挪用，从而形成风险；四是贷款条件较松，消费者违约现象增多，也增加了银行的风险。 （四）信用体制不健全隐含着银行风险。 尽管2002年我国颁布了银行业新的信息披露准则，信息披露水平和行业透明度有了相应的提高，但我国商业银行的国有性、金字塔式的组织结构、决策者权责不对称等特性，决定我国银行业信贷风险不能及时显现。由于信息的不可得、搜寻成本过高、信用制度不健全，金融市场上交易双方信息不对称等现状在短期内无法得到改观，尤其是涉及公司内部经营、个人收入状况等方面的信息。这种状况容易导致逆向选择行为的发生。住房信贷和汽车信贷在前几年被认为是风险相对较小、收益较高的优质项目，但近期频频发生的违约现象正在改变这种认识。目前已出现一些消费者购买多套住宅以至发生偿还危机的现象。继2003年银行业公布车贷黑名单以后，2004年银行业又公布了房贷黑名单。这种事后惩罚往往难以弥补银行业的损失，客观上也加重了银行业的风险。 （五）行政干预加剧金融风险 20世纪90年代以来，对金融体系进行了大刀阔斧的改革，银行业尤其是地方性银行与当地政府之间仍然存在紧密联系，行政部门仍然可以通过职权便利对信贷过程施加强有力的影响，。这种关系对宏观经济政策的实施效果会产生一定影响。例如，在2004年上半年的紧缩政策中，江苏“铁本”事件是这种关系在一定程度上的反映，损失的银行资金、民营资本自然无法挽回。地方政府对金融机构的干预，也成为了潜在的金融风险来源。二、非银行金融机构风险。我国的非银行金融机构主要包括信托投资公司、财务公司、证券公司以及保险公司等。信托投资公司是由各级地方政府以及各家商业银行的总行与分支行建立的规模较为庞大的一类非银行金融机构，在进行清理前的1995年底，全国具有法人资格的信托投资公司共有393家（其中地方性公司为369家），资产运用额仅次于当时的国家银行与城市信用社。这类机构在发展中演化为“金融百货公司”，不但与商业银行一样从事存贷款与投资业务，也大量染指证券经营业务。由于种种因素导致金融信托机构资产质量下降，不良资产增加。据人民银行统计，许多公司的逾期待收贷款占贷款总额的50%以上，一些公司净资产为负数；全国所有信托投资公司的帐面统计资本充足率为6%，有些机构的这一指标为负数。成为当前金融风险主要隐患之一。证券公司作为中介机构，在管理体制尚未理顺之前，设置较为混乱，不但数量众多，与证券市场的实际发展状况很不适应，造成相互间的恶性竞争和对证券经营市场的垄断局面，影响了市场的效率。而且，由于缺乏必要的证券业财务会计制度，监管落后，使这些机构经营存在着不少问题。比如，大量证券经营机构通过各种渠道从商业银行拆借巨额资金，申购新发股票和进行二级市场炒作，不仅使股票一、二级市场不公正交易严重，而且将资本市场风险传导到货币市场，危害商业银行的正常经营。几乎所有证券经营机构在前几年都通过开具大量空头代保管凭证，进行国债卖空，套取社会资金，用于投机交易，由此积欠了目前仍在清理的数额惊人的债务。随着参与证券市场投资人数的增加，各家证券经营机构吸附大量支付保证金，由于没有纳入统一的渠道进行监管，几乎没有一家证券经营机构不挪用这部分资金头寸用于自营业务的，其中隐含的风险是绝对不能忽视的。与此同时，随着保险公司数量的增加，在各家公司片面追求保费收入的过程中，不乏随意利用保单圈套社会资金的较混乱现象。而由于法规制度和现实市场环境的限制，迅速聚集的保费资金没有适当正常的投资渠道，这其中的风险积累也值得重视。三、金融资源的不合理配置所隐含的风险。金融资源基本上是通过金融中介机构的间接融资渠道和资本市场的直接融资渠道配置的。就我国目前间接金融配置看，金融机构对非国有经济的支持不够，而非国有经济已成为我国经济增长与促进就业的重要支撑，非国有经济对GDP增长的贡献率已超过63%。但直接金融资源配置却并未适应这种国民经济格局的变化，银行信贷政策基本没有考虑个体私营企业的需求，按1997年底的余额计算，全部金融机构对乡镇企业贷款占各项贷款总额6.75%，对三资企业的贷款占2.52%，对私营企业及个体经营单位的贷款占0.52%，国有企业贷款占到90%左右，但国有企业仅占全社会总产值的1/3左右，融资与产值贡献率极不协调。这说明，金融机构的绝大部分资金在效率相对低下的环境中运行，如此信贷资金配置，不仅不符合经济增长格局的要求，而且孕育的金融风险也值得关注。 四、资本市场风险。在健全理想的股票市场上，股票应是能够长期获取股息红利的“投资证券”、能够支配公司财产经营的“支配证券”以及获取价差资本利得的“投机证券”的统一体。但在我国目前的股票市场上，由于占大部分的法人股、国家股不能流通而造成了如下结果：一是尚无法通过股票市场开展并购交易行为，加之董事会基本由国家股东与法人股东把持，从而不但使已上市流通的股票难以起到“支配证券”的作用（通过场内股票买卖不能实现控股目的），而且影响了股市对资源配置效率改进的贡献。二是导致分红回报率非常低，甚至根本不予分红派息，这一方面由于目前的股份公司是按面值分红派息的，与利用人为高价筹集的巨额资本金相比，分红率自然低，其中的不合理是显然的，难免不使股份公司异化；另一方面股份公司中法人股份与国家股份的产权仍不清晰，其中蕴含的不平等使二级市场上的交易者对现金红利的要求极低，这使上市流通股票几乎失去了“投资证券”功能。三是目前股权结构所决定的产权关系不清晰及其衍生物（如流通权的不同、配股权转让的差异同表决权、分红派息权相同的矛盾等）的影响，从根本上决定了一、二级市场的价格均必然具有较大的随意性，大幅度波动也就难免。况且，非流通的国家股、法人股的控股性质，以及他们对股市供求关系的控制，使目前股份公司渐渐偏离了个人股东的广泛支持，不管是机构还是个人均无法将股票作为投资证券、支配证券进行投资，而大多利用高股价进行投机，但这种投机又进一步引起了股价上升与大幅度波动。这其中的泡沫与风险将直接威胁到股市与股份制度的正常发展。第三章 金融风险在我国进一步演变的趋势一、呆坏账风险将长期存在并有可能进一步升高 近几年，金融机构(国有、股份制、城市商业银行)普遍呈现快速增长的趋势，具体体现为信贷业务的快速扩张，掩盖了潜在的资产质量问题。尤其是那些呆坏账比例已经偏高、融资能力及抵抗风险能力较差的中小银行，容易陷入流动性不足的困境。而随着国有企业改革的进一步深入，破产法的进一步完善，国有企业负债的很大一部分终将转化为账面不良贷款，国有商业银行的不良贷款会长时间存在且不断出现高峰。因此，单方面加快国有商业银行改革和加强银行监管并不能必然消除不良贷款。需要政府提供配套措施，使商业银行在保持经营稳定的前提下，化解不良贷款的风险。 近年来,尽管监管当局采取了各种措施处理国有商业银行不良贷款问题，国有商业银行的不良贷款率仍然一直在高位徘徊。在1999年成立四家金融资产管理公司、剥离了政策性因素造成的不良贷款之后,2000年国有商业银行的不良贷款率平均下降了10%左右。此后，虽然监管当局不断强化对商业银行的监管，但国有商业银行的不良贷款仍然在高位徘徊且时有反弹。2004年，央行对中国银行、建设银行和交通银行等一批拟上市的商业银行的不良贷款进行了较大规模的集中处置，不良贷款再次出现明显的双降。 但考虑到2003年末以来，中央政府为治理局部的经济过热，所采取的宏观紧缩政策，对部分固定资产投资和土地项目进行了清理，撤销和停止了部分违规越权项目，可能会形成不少新增不良贷款，因此，要从根本上解决不良贷款问题，工作难度相当大。而且过分地强调不良贷款额、不良贷款率的降低，势必鼓励商业银行通过扩大放款规模、回收有利的贷款来达到短期内“双降”的目的。二、房地产信贷隐藏着高风险 由于房地产信贷(开发、按揭等)业务中，银行处在一个比较有利的地位，近几年房地产业的银行信贷偿还尚未出现明显的拖欠情况，呆坏账率也不高。数字显示，目前商业性个人住房不良贷款率不到0.5%，住房公积金个人住房不良贷款率不足0.24%（央行研究局报告中国房地产发展与金融支持）,完全控制在安全线之内，房地产开发商的偿还情况相对正常，令银行业对此警惕性不高。但是，个人住房的信贷风险是有一段隐藏期的，真正暴露出来可能要34年的时间。再加上目前的个人信贷保障系统尚未健全，大批买家申请楼宇按揭时所能提交的还款能力和信用情况信息十分欠缺，令银行存在很大的坏账风险。而不合理的收入预期和价格预期更加刺激了部分收入不稳定、收入水平偏低的消费者通过按揭贷款购买住房，一旦出现断供、收入情况变化或者房产价格下跌，银行便难免出现坏账。 尽管目前银行业对住房信贷违约现象进行了惩罚，如北京市14家商业银行已经对住房贷款设立了信用记录，在一家商业银行有违约记录的客户将无法从其他商业银行得到贷款，但这样一种事后的惩罚机制不能从根本上降低银行业潜在的金融风险。 三、利率汇率制度改革和资本账户自由化过程中潜在着金融风险 从利率制度来看，我国长期实行缺乏弹性的官定利率制度，而且在很长一段时期内实行低利率政策，尽管在一定程度上促进了经济的增长，但这种制度很难准确及时地反映资金的供求状况，引导资源合理配置。尽管不断进行了利率市场化改革的尝试，放宽了贷款利率的浮动区间，允许存款利率下浮，但利率作为宏观金融市场供求状况的信号作用仍不能充分发挥。货币市场的分割，基准利率的缺乏，都使得中央银行的货币政策效果大打折扣，增加了金融市场行为的盲目性。 在国际经济变幻莫测的今天，外汇体制改革的效果带有更大的不确定性。2003年以来，外汇占款一直是基础货币快速投放的主要原因之一。在人民币升值的强烈预期下，数百亿美元的资金涌入香港伺机进入大陆，中国金融体系面临更严重的冲击。2004年8月以来，机构客户和个人将外汇资产兑换成人民币的业务规模大幅度增长，人民币升值的预期早已扩大到居民层次。自2004年10月28日央行宣布加息以来，这种预期更加强烈，因此人民币面临着强大的升值压力。而将外汇存款准备金率从2%提高为3%也不能缓和当前的压力。“欧元之父”蒙代尔认为，“一旦人民币升值，外商投资将急剧下降，经济增长放缓、失业增加、城乡贫富分化中国将面临严重的金融乃至社会风险。” 资本账户自由化进程中，政府对资本管制能力的弱化，国外资本能通过各种地下渠道进入中国，政府对外资企业的利润转移也难以监控，香港也日益成为资金进入或离开中国的中转地。国际资本投机冲击是近年来金融风险转化为金融危机的主要因素，因此一旦经济形势发生变化，我国金融体系面临的冲击将远比我们想象的严重。 四、现有金融体系背景下的金融风险仍将长期存在 四大国有商业银行占领了绝大部分业务，普遍持有较强的流动性，是同业拆借市场上最主要的资金供给方，也是政府债券的主要购买者。2003年，人民币贷款对存款比率平均为76.8%，外币为80.8%。而其他商业银行、股份制银行则往往是资金的借入方，流动性不足,自我调节能力较差。这样一种严重不平衡的结构必然不利于我国金融体系的发展，不能满足我国经济增长的需要。随之发展起来的地下金融活动，兼具创造性和毁灭性，其规模已达地上金融活动规模的1/3，监管当局很难对其进行打击和取缔。地下金融活动给我国金融体系带来的不仅是金融冲击,更多的是社会冲击。 第四章 在我国防范和化解金融风险可采取的政策措施金融业是一个特殊的高风险行业，金融风险是一种未来的不确定性。加强宏观调控，促进国民经济的稳健发展，需要一个相对稳定的金融环境。因此，充分发挥金融促进经济增长和调节经济结构的作用，综合协调货币政策与财政政策、产业政策的关系，健全市场机制，保持经济增长和信贷增长相适应，同时努力消除社会信用制度不完善、银行内控机制不健全和资本市场发展不规范等因素带来的金融风险，形成实体经济与虚拟经济的良性互动，显得尤为重要。 一、创造有利的政策环境，加快商业银行改革,打破不良贷款的恶性循环 应积极建立国家财政部门、央行、金融监管部门的协作机制，借鉴跨国银行的经营模式，综合考虑地方政府在金融稳定中的收益和责任，前瞻性地设计商业银行改革方案，促进银行、保险、证券行业的协调发展，着眼于硬化商业银行的预算约束,并激励商业银行硬化国有企业预算约束，创新宏观经济政策的传导途径，提高政策的透明度和有效性。 地方政府应强化整体观念，维护中央政府政策的权威性，积极引导地区经济、金融体系的发展。在积极弥补市场缺陷的同时，减少不必要的行政干预。要理顺中央政府地方政府金融机构的关系，使之朝着激励相容的方向发展，稳定金融。二、健全金融立法，强化金融执法与监管力度。金融经营活动应在严格明确的法律法规制度界定下进行，为此，应当针对我国已开始运行的证券、期货、信托业加快相关法律的立法进度；对于已有法律法规，在健全监管体系的同时，强化执法力度，严厉打击金融犯罪行为，确保健康的金融秩序三、加快金融体系和金融机构改革 逐步规范各级金融市场，建立真正意义上的货币市场，减少对利率的管制，使其准确反映资金供求状况、经济运行状况。尽快完善外汇市场，改革人民币对美元僵硬的稳定，放宽浮动区间，缓和人民币升值的压力，增强央行货币政策的独立性。加强利率政策与汇率政策的协调性和有效性。金融机构改革主要是银行产权改革。目的是解决国有银行产权关系不明、所有者缺位、治理结构缺失、风险管理能力差、内部人控制等种种弊端。目前开展的金融创新取得了一定的成效，中国银行和建设银行的公司治理改革稳步推进。而如何按照新巴塞尔协议的要求，提高资本充足率，加强风险管理，完善和规范授信业务程序，健全审贷分离制约机制，建立良好的盈利模式，任重而道远。 四、有效控制与防范房地产金融风险从政府的角度来说，中央政府应制定有效的产业政策和房地产业发展规划，及时调整房地产政策法规，对房地产业的发展给予战略性的指导。具体到各级政府，要设置符合市场需求的房地产开发准入门槛，严格土地批租，利用行政手段调节开发行为。 作为信贷