城乡统筹改革发展的指导意见.doc

关于推进全省统筹城乡发展的意见党的十七届三中全会把统筹城乡经济社会发展，构建新型工农、城乡关系，作为落实科学发展观、加快推进我国现代化的重大战略。为深入贯彻落实党中央和省委省政府统筹城乡发展的决策部署，加快建立以城带乡、以工促农的长效机制，促进城乡一体化发展，结合我省实际，现就推进全省统筹城乡发展提出如下意见。一、 深刻理解统筹城乡发展的重大战略意义（一）准确判断和把握我省经济社会发展的阶段性特征科学判断发展阶段是推进城乡一体化发展的前提和基础。改革开放30多年来的快速发展我省综合经济实力大大增强，2009年，生产总值达到8186.65亿元，人均生产总值3182美元，财政收入1389.5亿元，城乡居民收入水平明显提高，工业化、城镇化步伐不断加快，新农村建设取得新进展，农村改革迈出新步伐。不少地方在推进城乡一体化方面积极探索，神木、府谷、高陵、杨凌建设城乡统筹省级示范区改革试点取得了很好成效，积累了经验。总体上看，我省已具备以工补农、以城带乡，推进城乡经济社会发展一体化的基本条件。但是，我省农业产业化、专业化、规模化、市场化程度不高，县域经济实力不强，工业化、城镇化滞后，城乡分割的体制机制障碍突出，城乡公共服务水平不均衡，农民收入与全国平均水平还有较大差距，城乡居民收入比高于全国，实现统筹城乡发展的任务更为艰巨。我省目前已进入加快发展时期，处于增长方式转变、经济体制转轨、社会结构转型的关键时期，工业化城镇化快速推进，产业结构、消费结构加快升级。新十年西部大开发战略的推进，特别是关中-天水经济区发展规划的实施，将为我们进一步加快发展提供更好的机遇和条件，整个经济社会发展已站在新起点，进入新阶段。因此，必须坚持以科学发展观为指导，准确把握当前发展的阶段性特征，准确把握社会生产力发展规律，更加自觉地贯彻统筹城乡发展方略，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。（二）进一步增强统筹城乡发展的责任感和紧迫感关中-天水经济区发展规划明确提出“着力统筹城乡改革，加快城镇化进程，率先实现城乡一体化发展”，“加快建设9个城乡统筹重点示范区”；省委、省政府关于支持延安率先实现城乡统筹意见已经出台；省委十一届六次全会提出“要更加注重加快城镇化进程，推动城乡统筹发展迈上新台阶”。统筹城乡发展、就是要打破城乡二元结构，缩小城乡差距，实现城乡经济社会共同发展。统筹城乡发展是贯彻落实科学发展观的必然要求，是全面建设小康社会的根本要求，是深入实施西部大开发战略、推动科学发展、富裕三秦百姓、建设西部强省，实现经济社会发展新跨越的必然选择。因此，全省各级各部门必须牢固树立和全面落实科学发展观，充分认识统筹城乡发展的重要意义，增强机遇意识和大局意识，进一步增强紧迫感、使命感，责任感，把统筹城乡发展作为经济社会发展的突破口，摆上重要位置，加快建立统筹城乡发展的体制机制和政策体系，加快推进我省城乡一体化进程。二、 明确我省统筹城乡发展的总体要求（一） 指导思想坚持以科学发展观为指导，全面贯彻党的十七大和十七届三中、四中全会精神，紧紧抓住新一轮西部大开发和实施关中-天水经济区发展规划的重大机遇，按照统筹规划、分步实施、示范先行、试点突破、全面发展的基本思路，以缩小城乡差距为目标，以改善民生为根本均衡配置公共资源，以统筹工业化、城镇化、农业现代化为抓手，以建立健全以工促农、以城带乡长效机制为重点，以大中城市为支撑、重点镇为节点，按照“两轴六带”为主体的城市化战略格局，围绕“一个率先（延安）”、“9大示范（城乡统筹重点示范区建设）”，推进“五大改革”，实现“六个一体化”，大胆探索、先行先试，破除城乡二元体制，促进生产要素的自由流动和城乡融合发展，加快推进全省统筹城乡发展步伐，让广大农民平等参与现代化进程和共享改革发展成果。（二）基本原则1、试点先行，重点突破。围绕总体思路和目标，在重点区域、重点领域、重点环节进行试验，着力建设一批高标准和较强带动作用的示范区，重点突破，以点带面，推广经验，带动全省城乡统筹有序推进。试点采取先易后难、先局部再推开的办法，选择具有一定经济实力和社会基础、代表性较强、改革积极性高的市、县（区）开展各具特色的城乡统筹省级示范区改革试点。2、政府主导、市场推进。既充分发挥政府在优化发展环境、制定发展政策等方面的引导作用，强化政府提供公共服务产品和发展公益事业的职能，又充分发挥市场配置资源的基础性作用，依靠市场力量促进人口转移、产业集聚和城镇发展，形成政府引导和市场推进相互结合、相互协调、相互补充、相互促进的良好格局。3、以人为本，和谐发展。要更加注重改善民生，把促进城乡居民就业、增加城乡居民特别是农民的收入水平和生活质量为宗旨、把保障城乡居民享有平等的经济、政治和文化权益放在更加突出的位置，逐步实现基本公共服务均等化。充分尊重农民意愿和选择权利，切忌政府包办，强迫命令，损害农民合法权益。把节约资源和保护环境放在突出位置，实现经济社会与生态环境的协调和可持续发展。4、改革创新、稳步推进。树立世界眼光和战略思维，按照先行先试的要求，允许基层大胆创新，抓住制约城乡经济社会协调发展的关键领域和重点环节，以改革促发展，着力建立促进城乡经济社会发展一体化制度，为统筹城乡发展提供动力源泉。要把握大局，着眼长远，正确处理改革、发展、稳定的关系，分阶段、分步骤稳步推进各项工作。5、分类指导、因地制宜。正确处理共性与个性的关系，鼓励各地从发展水平、区位条件和资源禀赋等实际出发，进一步明确工作重点，科学规划，突出特色，积极探索符合各自实际的统筹城乡发展的路子。坚持求真务实，不搞形式主义，不搞形象工程，不搞一刀切，形成各具特色和影响力的示范模式。（三）实施阶段和目标根据党的十七届三中全会提出的目标任务，结合我省实际，统筹城乡发展，推进城乡一体化分三个阶段，目标任务是：第一阶段：2010年到2015年（“十二五”期间）为起步阶段。目标任务是：统筹城乡发展的体制机制框架基本形成，支持统筹发展的政策体系基本完善。延安在西部地区率先实现城乡统筹目标，9个重点示范区建设取得实质性进展，省级示范区改革试点取得显著成效，辐射带动作用明显增强。城乡分割二元体制改革取得重大突破，工业反哺农业、城市支持农村力度明显加大，农村经济社会发展明显加快，城乡就业比较充分，城乡社会事业发展和城乡居民生活质量差距大幅度缩小，城镇居民人均可支配收入达到全国平均水平，农民人均纯收入缩小与全国的差距，城乡居民收入比争取缩小到3.1：1，城镇化率达到53%，关中地区城镇化率达到60%。第二阶段：2016年到2020年（“十三五”期间）为全面推进阶段。目标任务是：全面建立起完善的统筹城乡发展的体制机制，城乡统一的市场体系基本建立，城乡基本实现充分就业，城乡公共服务均等化目标基本达到，城乡居民在生产生活环境和生活方式、经济社会地位等方面的差别显著缩小，城乡经济社会发展一体化新格局基本形成。农民人均纯收入达到全国平均水平，城乡居民收入比缩小到2：1以内，城镇化率达到60%以上。基本公共服务能力在西部领先，环境保护和生态建设取得明显进展，建成西部强省，实现全面小康目标。第三阶段：2020年以后为完善提升阶段。国民收入分配制度、就业制度、公共服务和社会保障制度不断完善，最终实现农民与市民收入均等、权利平等，农村与城市无差别化，城乡共同繁荣发展。三、 加快推进统筹城乡发展的重点任务（一）强力推进城乡规划一体化树立统筹城乡的规划理念，创新规划方法，结合“十二五规划”编制以及土地利用总体规划和城市总体规划修编，高起点、高标准、高质量、科学地编制城乡一体发展的各项规划，打破城乡规划自成一体、相互分割的格局，形成城乡统筹、相互衔接、全面覆盖的城乡规划体系。开展国民经济和社会发展、城乡建设、土地利用、环境保护“四规叠合”试点。坚持从实际出发，结合经济结构调整和产业升级需要，开展与统筹城乡发展相适应的行政区划调整。优化全省城乡空间布局，明确分区功能定位和产业发展重点，凸现区域经济的特色。要根据经济社会发展和城镇化进程加快的客观要求，重点完善以县城为中心、重点镇为次中心、中心村（农村社区）为主体的现代城镇体系布局规划和建设规划，制定完善包括城镇居民安置小区及农村新型社区规划在内的分区规划和各项专项规划。以土地集约利用、产业集聚发展、农民集中居住和管理服务城镇化“三集一化”为切入点，按照布局合理、节约土地、突出特色的要求，在尊重农民意愿的前提下，因地制宜规划和建设农村新型社区。继续加大扶贫开发力度，对生产生活条件恶劣地区和生态保护区域，整体向新型社区搬迁。建立城乡一体规划的管理新体制，强化各级各部门的协调配合，形成统一规范、组织严密的城乡建设规划管理体系。建立规划实施评估机制，强化规划实施的法律、舆论和群众监督。（二）推进城乡产业布局一体化加快构建现代产业体系，实现资源大省向经济强省转变。改造提升传统产业，培育壮大现代服务业和战略性新兴产业，努力形成竞相发展、协调发展的产业格局，提升三大区域发展水平，缩小区域差距。关中地区围绕“一高地四基地”建设，以工业化、城镇化为先导，全面提升统筹城乡发展水平；陕北地区按照“珍惜资源、深度转化”的要求，坚持“三个转化”和“三个一体化”，推进城乡统筹发展一体化，把能源化工基地建设与富裕老区人民有机结合；陕南地区要集中建设汉中、安康、商丹三大循环经济产业核心聚集区，着力打造十大循环经济产业链，拉动落后地区统筹城乡增长点。按照规模化生产、区域化布局、产业化经营、品牌化发展的思路，推进城乡产业合理分工、相互融合，实现城乡经济的良性循环和一体化发展。要发挥各区（市、县）的比较优势，加快发展各具特色的区（市、县）工业，各具特色的开发区、工业园区、产业基地及产业带。强化产业支撑,以各类工业园区、物流园区和农业产业化园区带动产业聚集，以产业聚集促进人口聚集。大力提升农业产业化水平，以现代农业发展示范区辐射带动城乡一体化发展，将杨凌示范区建设成为我省城乡一体化表率，形成“核心示范-区内带动-区外辐射”的示范推广新格局。以落实中央西部大开发工作会议精神和实施关中一天水经济区发展规划为起点，加大招商引资力度，积极承接国内外产业转移。进一步壮大县域经济，大力发展非公经济。发展现代乡村旅游，开拓发展思路，在城市周边农村规划建设若干个以田园风光、休闲度假、生态园林等为主要特色的旅游观光基地，带动城乡一体化发展。 （三）实现城乡基础设施和生态环境一体化围绕西安都市圈建设，加快推进西咸一体化进程。加快建设宝鸡、铜川、渭南、商洛、杨凌、延安、榆林、安康、汉中等次核心城市，不断增强承载和带动能力。加快83个县城的发展，继续支持107个重点镇建设，增强县城和重点镇吸纳人口能力，提升县域城镇化水平。以完善基础设施和发展特色产业为重点，着力培育一批基础条件好、发展潜力大、吸纳人口多的中小城市和建制镇，促进沿线村镇一体化发展，加速人口、生产要素和产业向城镇集聚。积极发展一般镇和中心村。统筹推进城乡交通、水利、电力、电信、环保等重大基础设施建设，加快城乡对接延伸，做到布局统一规划、项目统筹安排、功能同步发展，城乡共建共享共用。按照基础设施城镇化、服务设施社区化的要求，以中心村（农村社区）和重点镇为重点，加快农村基础设施现代化进程。以农村道路、饮水安全、清洁能源、环境整治、信息畅通等为重点，加快中心村建设。抓好城中村（棚户区）改造和“空心村”整合利用，形成一批布局合理、功能完善、服务配套的农村新型社区。加快实施农村危房改造和安居工程，解决农村困难群众保障性住房和居住安全问题，提高防灾减灾能力。以建设“绿色陕西、生态陕西”为目标，立足资源环境承载能力谋发展，把推进城乡一体化和生态环境保护结合起来，积极创建国家环境保护模范城市、生态园林城市、生态示范乡镇、环境优美乡镇，加快建设宜居区域。（四）加快推进城乡要素市场一体化打通城乡要素市场梗阻，推动资源要素双向对进，实现生产要素在城乡之间自由流动，建立统一开放竞争有序的要素市场。制定引导城市资源到乡村发展的政策措施。鼓励城市工商资本和金融资本下乡发展，促进城市资金、技术、人才、管理与农村资源要素结合，支持实施一批城市资源下乡重大项目，落实资源下乡项目市级重点项目政策，制订项目风险防范预案。加快建立城乡统一的劳动力市场，按照劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业、创业带动就业的要求，完善城乡统一的就业服务体系，引导农村劳动力合理流动，提高农民非农就业水平。继续从维护农民工合法权益、加强技能培训、实施就业帮扶、提供社会保障、加强基本公共服务和法律保护五个方面，加强农民就业培训和转移帮扶。坚持按劳分配原则，切实做到城乡劳动者同工同酬。鼓励和引导返乡农民工创业，完善促进创业带动就业的政策措施，将农民工返乡创业和农民就地就近创业纳入政策扶持范围，在土地使用、工商登记、税费减免、银行贷款、融资扶持、市场准入等方面给予支持。（五）大力推进民生社会事业一体化统筹城乡社会事业、社会保障一体化，在城乡基本公共服务均等化上求突破，让广大农民拥有与城市居民平等的发展机会和权利。提高农村教育卫生文化事业发展水平，重点推进卫生、教育两项改革。优化城乡教育资源配置，合理调整农村中小学布局，逐步缩小农村中小学的生均公用经费和教师待遇与城区的差距，建立农村教师培养培训制度和城乡教师交流制度，努力实现城乡义务教育均衡发展。推进城乡医疗卫生均衡发展，加快区县中心医院、乡镇卫生院和村卫生室基础设施建设，完善农村三级医疗卫生服务网络和城市社区卫生服务体系建设，鼓励医务人员向农村流动，实现城乡优质医疗资源共享。建立稳定的农村文化投入保障机制，加强农村文化基础设施建设，建立完备的城乡公共文化服务体系，运用政府推动和市场机制相结合的方式，推进先进文化和现代文明向农村传播。（六）加快推进城乡体制机制一体化1、推进土地管理制度改革加快推进农村集体产权制度改革。要按照“确权是基础，流转是核心，配套是保障”的思路，建立与市场经济体制相适应的农村集体产权管理体制和运行机制。加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、房屋所有权、土地承包经营权、林权使用权等农村产权的确权、登记和颁证步伐，建立农村产权价值评估机制、产权流转规则和流转市场，建立市、县、乡三级农村产权流转服务体系，形成农村产权流转的长效机制。对农村集体所有各类资源性、经营性资产实行股份制改造，发展农村集体资产股份合作、农村社区股份合作，依靠合作组织和龙头企业发展壮大集体经济。实现资源资产化、资产资本化、资本股份化，切实保障农民土地权益、增加农民财产收益,使农民成为市场主体，可以平等地参与生产要素的自由流动。 建立城乡统一的建设用地市场。逐步将农村集体建设用地纳入城乡统一的土地市场，与国有土地“同地、同权、同价”，通过招拍挂实行流转，建立起城乡建设用地统筹利用和土地收益统筹分配的土地管理制度。根据实际需要，土地利用年度计划指标适当向试点地区倾斜。盘活土地存量，在农村改造和村庄整合中节约的建设用地，优先用于本集体经济组织发展和公共设施建设，富余土地通过城乡建设用地增减挂钩到城镇使用，挂钩所得收益主要用于旧村改造和村庄整合中农民新建住房和村集体公共设施建设等补贴。对部分重点建设项目可与农村建设用地减少相挂钩设立项目区，解决建设项目用地指标问题。坚持依法自愿有偿原则，积极稳妥推进土地使用权流转，积极探索转让、转包、置换、质押、租赁出租、入股等多种农地流转方式，推动土地向龙头企业、设施农业、专业合作社集中，促进农业现代化。以农地使用权的市场化推进土地规模经营和农村剩余劳动力转移。探索开展农民土地承包经营权换社保、宅基地换城镇住房的改革试点。建立宅基地退出补偿机制，对自愿放弃农村宅基地进城居住且不再申请宅基地的村民，县区政府可给予合理补偿，并可在城镇享受经济适用房或廉租房政策。探索在设施农业、旅游观光农业、都市农业、畜牧农业发展项目中，允许使用一定量农用地用作农业配套设施建设，但严禁改变土地用途进行非农业建设。2、加快户籍管理制度改革进一步落实省政府关于加大力度推进有条件的农村居民进城落户的意见, 有序推进“城市居住证”和“城市居民证”制度。建立与经济社会发展水平相协调、与产业结构调整力度相匹配、与环境资源承载能力和公共财政供给能力相适应的居住证制度政策，统筹兼顾新老居民利益，推动新老居民和谐融合。已登记为“居民户口”且在农村有承包土地的人员，可保留土地承包经营权，同时依法享有和履行农村集体经济组织成员应有的权利和义务。按照自愿进城，有偿退地的原则，分类分阶段推进有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工特别是新生代农民工转化为城镇居民，特别是到中小城镇落户，并享有与当地城镇居民同等的权益。适时出台政策，逐步实现农民工在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购以及社会保障等方面与城镇居民享有同等待遇。统筹城乡人才资源配置，继续实施鼓励引进人才、投资兴业的户籍政策，加快推进外来人口本地化。3、推进财政金融体制改革充分利用好西部大开发和关-天规划有关支持政策。按照建立公共财政体制的要求，调整优化财政支出结构，按照总量持续增加、比例稳步提高的要求，不断增加“三农”投入。大力支持现代农业建设，促进政府投资向农业优势产业和优势区域聚集。落实好新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村的政策规定，多渠道筹集实施城乡社会保障、社会救助政策措施所需资金，增加对被征地农民就业培训及社会保障的财政投入。积极探索构建城乡基础设施建设多元化投入机制，建立政府主导、农民主体、社会参与的多元化投入机制。改进财政资金使用方式，采取财政贴息、适当补助、税费减免等措施，引导社会工商资本、民间资本、外来资本参与农村基础设施、公用事业建设管理和农村社区服务业。创新涉农资金管理体制，将各项资金统筹整合、相互配套，突出重点、打捆使用，形成涉农资金合力，集中财力解决制约农村经济社会发展的全局性和关键性问题。改革和完善省以下财政体制，增强县（市）乡（镇）政府履行职责和提供公共服务的能力。加大对县乡两级的财政转移支付力度，确保对县乡两级转移支付占全部财政支出的比重逐年提高。加大村级公益事业建设一事一议财政奖补力度。探索建立道路、供水和垃圾、污水处理等农村基础设施和小型公益设施由政府统一建设、统一管护的管理体制。统筹配置城乡金融资源，加大各类金融机构对“三农”投入，落实县域金融机构吸收的存款主要用于当地发放贷款的要求，着力突破农村发展资金短缺和融资难“瓶颈”。积极推动农村金融组织创新，发展村镇银行、小额贷款公司、资金互助合作社等面向“三农”的中小型金融机构。对制度健全、经营业绩良好的资金互助合作社，金融部门要优先贷款，并给予一定的授信额度和利率优惠。扩大农村有效担保物范围，积极探索承包地、宅基地、农房等固定资产和果园、大棚等长效经济作物抵押贷款模式，破解农民贷款难问题。加强面向农户和农村中小企业的信用担保体系建设，积极发展政府支持下的农村各类社会保险事业，设立专项资金，支持政策性农业保险公司、担保公司的建立和发展，全方位改善农村金融条件。4、加快社会保障制度改革改革城乡分割的社会保障制度，要根据各地的不同情况,分阶段、分步骤、分层次,采取多种形式推进农村社会保障制度体系建设,逐步实现与城市社会保障体系的对接，形成制度框架衔接、标准逐步接轨的城乡社会保障体系。推进农村养老保障向城镇养老保险体系转移，进一步提高保障待遇，努力实现城乡社会养老保障制度的一体化。建立城乡统一的社会基本医疗保险制度，逐步实现覆盖范围、保障项目、待遇标准、医疗救助和管理制度在城乡的“五统一”，加快完成农村新型农村合作医疗向城镇职工基本医疗保险制度、城镇居民基本医疗保险制度的衔接。建立健全农民工社会保障制度，扩大养老保险、工伤、医疗等覆盖面，切实维护好农民工的合法权益。逐步实现农民工社保账户在全省范围内的转移与接续。不断完善城乡最低生活保障政策，加快统一城乡低保标准，认真落实农村低保、五保供养待遇的自然增长机制。5、推进社会管理体制改革以城乡经济社会协调管理为方向，强化和完善行政管理体制改革，建立大部门体制，在制度和机制上真正实现城乡一体化管理。推进省直管县、扩权强县试点工作。按照城乡一体化发展的要求，合理划分市、区县事权，扩大区县发展自主权。改革和完善市、县、乡镇行政管理机构和职能设置，着力增强公共服务和社会管理职能。探索扩权强镇试点，对有一定人口规模和经济实力的重点镇赋予县级管理职能。进一步优化乡镇布局，支持具备条件的乡撤乡并镇，推进具备条件的城郊乡镇改设街道办事处，城郊村改设社区居委会，把特大镇发展成为镇级市。推动村事务管理服务与集体资产经营管理职能相分离、健全村级组织运转保障机制。建立村级集体资产股权量化管理机制，明晰产权。建立健全新型社区管理体制，依法推进“撤村建居”，逐步建立现代新型社区。引导基础薄弱、人口持续减少村庄的居民向乡镇和中心村、新型社区集聚。积极创新农村公益服务的有效实现形式，鼓励发展多元化的农村社会化服务组织和农民专业合作社，扶持社会力量兴办为农服务的公益性机构和经济实体。四、建立健全统