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新农村建设中村庄规划建设管理的现状及存在问题浅谈2008年06月29日 19:21 定海新闻网 全国政协委员、全国政协经济委员会副主任林毅夫说，在新农村建设中，将村庄整治作为切入点，确实给农民带来了实实在在的利益。温总理也在十届全国人大五次会议上作政府工作报告时指出，去年农村道路、水利、电力、通信等基础设施建设得到加强，又有2897万农村人口解决了安全饮水问题，新增450万农村沼气用户，农民的生产生活条件继续改善。政府的所有这些投入，对农村环境的改善作用是相当大的。我市的新农村建设也毫无例外地以村庄整治为切入点和主要内容之一，在新农村建设中取得了喜人的成果。自2003年以来，我市围绕社会主义新农村建设目标，结合小康社区建设，至6月底，全市累计实施“示范整治”村216个，实施率为51.8%；到去年底，已有156个村通过“示范”村与“整治”村验收。“示范整治”建设迄今已投入资金9.12亿元，其中各级财政投入占54.9%，村级集体和农户投入占41.8%。村庄“示范整治”使我市渔农村的生产与生活设施得到改善和提升，生活环境更加优美。通过村庄整治工程，我市各村都建立了保洁队伍，形成了户聚、村收、镇运、县(区)集中处理垃圾的运行机制。从根本上保证了农村日常环境卫生和垃圾处理的机制，从运作机制上保证了农村环境彻底告别“脏乱差”的历史；建公厕，填露天粪坑；一批村庄得到美化、亮化，渔农村绿化面积快速增加；美化旅游区村庄房屋墙体，拆除危房、违章房；村内路灯安装；部分村开展了生活污水治理；完成了十多各规模猪场的面源污染治理工程；整治了河道；村庄整治工程使我市渔农村的道路交通水平也迅速提升。在新农村建设中，村庄规划与建设需要关注的几大问题有：农村居民饮水安全是当前最突出的问题；排水、下水道和污水处理系统是农村社区型基础设施的软肋，也是埋藏在农村居住环境中的最大的环境隐患问题；道路交通建设和管理不符合道路交通安全、畅通的国家标准，道路交通建设与村镇建设的不协调导致农村交通安全问题；家庭养殖业是农民增收的可靠来源，“人畜混杂”又是农民多支医疗费的祸根，甚至有可能酿成城市和乡村大规模传染病，因此，农村“人畜混杂”已经成为全社会共同的公共安全问题；生活垃圾不科学的处理方式已经给农业的和城市饮用水造成可持续发展问题；随着农民消费水平的日益提高，能源结构日趋多样，农村建设存在消防、防洪和卫生防疫方面的协调问题；缺少村庄规划指导的农村住宅发展产生了诸多社会和谐的问题；在没有村庄规划的前提下，各部门对农村独立建设引发的统筹问题等。在我市的新农村建设中，对村庄整治的重视和村庄整治中诸多问题中重点问题的把握，在我市首批小康社区考核标准的设置指标上就可见一斑。其中的“加强社区居民新建、改扩建住宅规划管理”、“主干道硬化率”、“排污管道普及率”、“垃圾集中处理率”、“河道四类水质达标率”等指标都是针对村庄建设中的规划、规划建设和规划管理进行的考核，但各个社区因各自不同的基础条件和现实情况，在具体的村庄建设中多少存在着一些问题，面临着困难。我就个人短短的一年暖促工作中发现的问题，谈谈自己浅薄的认识：1、资金与规划的问题。资金和规划是新农村建设中两个不可或缺的基础，要摆正它们之间的关系。新农村建设的基础不仅仅是资金，还必须首先进行实地调查，制定一个合法、合理和贯彻可持续发展原则的村庄规划。在村庄规划的指导下，才能统筹来自各政府部门的公共资金，才能保证有限的资金毫无浪费地分批分期地用在最需要的地方，才能解决当前农村公共服务设施严重短缺的问题，才能消除那些涉及村民安全的各类隐患，才能保护农村居民点的生态环境和人文环境。2、规划与规划管理的问题。规划，对于城市的人来说也许已经是耳熟能详了，可是“规划”二字与传统的“农村”概念的结合还是近年来建设新农村后的联系。可是村庄规划，特别是象此次我暖促所在的盐仓街道这样位于城乡结合部的乡镇，作为联系城市和农村的桥梁和纽带，在城市化与社会主义新农村建设进程中担负着双重的职责，此类乡镇的规划就显得格外的重要。我认为新农村建设首先要坚持“规划先行”，有了合理的规划才能够做到坚持因地制宜、统筹发展、科学发展，其次要严格按规划稳步实施，如果有了规划，却不能严格地按规划管理实施，那么规划也就成了墙上挂挂，纸上画画的“鬼话”了。所以，制定规划和按规划严格管理建设是一个问题不可缺少的两个方面。据我所知，我市的新农村的所有乡镇，到2007年上半年为止，只有临城街道做了乡镇详细规划，其他乡镇都还没做到这一步，更不用说村庄的整治规划了。所以参加小康社区创建的社区，都是靠村领导拍脑瓜对自己社区现有条件进行眼前看似合理的建设，是否将来会与因与新建设有冲突而重建或改建，谁也说不准。我在兴舟社区暖促过程中就发现了规划管理和规划明显脱节的事例。兴舟大道作为舟山市的一条主要干道，有道路红线控制是情理之中的事情，可是兴舟大道旁边的新建小区中的金鹰公寓、海洲公寓以及在建的市经济适用房小区的围墙都明显地退让道路距离不等。到底是红线提供有误，还是各个小区对红线又有不同的退让，实在让人费解。再一个例子：村民房屋宅基地的规划也与城市新建道路的规划发生冲突。刚刚批出半个月的宅基地，正在这位村民热火朝天盖新房的时候却被通知：他批出的地基在道路拆迁红线之内，没有盖的新房已经等待着拆迁的命运了。这样的规划管理如果跟上的话，要给我们的建设节约多少资金和宝贵的资源啊！3、村庄整治与“外装修“问题。村庄整治工作是新农村建设中的一项重要内容，但并非是唯一的工作重点。村庄整治是加强基本建设的需要，是社区“从里到外，从上到下”有规划，有计划实施的系统工程，应该常抓不懈。偶尔发动群众整治一下“村容村貌”是必要的，但不是达到“环境优美”手段和目的。倘若我们把注意力和切入点集中放在“村容村貌”的“外装修”和整体“翻新”上面，那就会使新农村建设失去了“重心”，扭曲了发展方向，发展才是硬道理。我所在的兴舟社区是定海区的经济发展示范村，社区领导在这个问题上的把握就准，发展是硬道理，而经济的发展最终又科学有效地服务于村民的物质和文化建设，具体地又明显地体现在环境和文化设施的改善上。4、规划与分步实施的问题。所谓城市规划，是指预测城市的发展并管理各项资源以适应其发展的具体方法或过程，以指导已建环境的设计与开发。现代城市规划则试图研究各种经济、社会和环境因素对土地使用模式的变化所产生的影响，并制订能反映这种连续相互作用的规划。村庄规划一样也应该是一个有科学的、具有可操作性的、分布持续实施的指导性方案。所以，规划不是一步到位的短期工作计划，而是可持续性发展和分步实施的长远性的方法和过程。建设新农村，规划是前提。合理科学的村庄规划，不仅可以较好地控制村庄的性质、规模以及发展方向，保证农村整洁、文明，还可以有效地促进农村全面、协调、可持续健康发展。如果不进行合理科学的村庄规划，或者不搞规划、搞无序规划，不但会导致拆了建、建了拆的重复建设、无效建设，而且还会造成大量资源能源的浪费，使农民形成逆反心理，严重的还可能导致人为的灾难发生。在我们目前的小康社区的建设中就明显出现了一些因缺乏规划已经造成浪费和即将产生浪费的现象。例如排污管道的铺设，因为缺乏规划就会出现道路硬化过程中没有考虑预铺管道的情况；雨、污管道未分流的情况；铺设了雨水管道，因没有污水管网规划没有铺设污水管道的情况；污水管道按经验选择管径不能符合规划需要的情况等等；总之是最终导致花费了人力财力的乡村道路铺了又挖，挖了再铺的重复浪费的情况，把有限的资金消耗在了无谓的填挖之中。再者，要处理好规划的合理实施方案。还是比如污水管道的铺设，规划好做，但一步到位铺设管道需要的资金又不是村级经济一下子能承受得起的。所以，即使又了规划，如何把资金和规划最好地结合起来，如何科学地分步实施规划，做到既能尽量避免重复建设，又能保证有限的资金能满足规划建设的需要，这是个需要我们研究学习的问题。事实上，这是许多省市发达地区城市化已经走过的路。因此，不同县区，不同经济水平的村庄，如何因地制宜的顺序确定自己的新农村建设项目，编制建设规划，我们应该有前人可以学习借鉴的。5、发展与环境的问题。发展与保护环境、保护资源这一对矛盾在新农村建设中也不可避免地存在着。但是解决这一矛盾的最好办法就是合理规划，统筹发展，所以，我认为发展与环境的必然矛盾只有通过合理规划来平衡和规避。经济学上有这么个理论：粗放型经济和用环境换效益的现象总是向经济较落后的地区蔓延。所以，农村相对于城市来说，用资源交换效益的现象就尤为突出。盐仓街道兴舟社区东起晓峰岭隧道，南临大海，西到鸭蛋山码头，北与盐仓街道昌洲社区接壤，区域内的盐仓主干河、林家湾河、林家支河、半塘小河、娄家支河等四条支河，全长8.5公里。近年来随着盐仓城西工业区、定海工业区、金鹰高科技工业园区的相继开发和快速发展，加之兴舟大道两侧居住小区的建设，社区内的河道被不同程度的污染。特别是原工业园区以南的娄家支河，河水发黑发臭，每到夏季恶臭冲天，蚊蝇孳生，严重影响了当地村民的正常生活，老百姓反应强烈，每年都是群众上访的重点问题。据统计，目前在兴舟社区范围内的各类企业已达130多家，因工业园内大部分企业的排污未列入工业排污管网系统，大量的工业废水和生活污水直接排入河道，像富振旺水产、越洋水产和诚丰水产这样的排污大户企业也有好几家；兴舟社区内目前已建成使用的，和正在建设的市经济适用房小区共有7-8个，估计可容纳居民近2万人。据了解兴舟大道建设中虽然预留了下水管道，但因为污水管道一直未能通达污水处理厂，污水管道也形同虚设，多年的污水淤积导致污水管道严重堵塞、破损，现有的完全处于瘫痪状态之中。设想130多家企业工业排污，近2万人的生活污水，加上辖区内的驻军的生活，都最终直接或间接排放到河道里，河水不黑不臭倒是不正常的了。目前污染道路到非治理不可的情况了，但很显然，我们可能要付出十倍，甚至更多倍的财力和人力来“擦屁股”。我想这应该是一例说明规划滞后导致严重危害和建设浪费的有力实证吧。综上所述，我觉得落实村庄规划，应当着力做好以下几个方面的工作：一要加强规划法规宣传教育。我们必须加大搞好村庄规划的宣传力度。当然，宣传规划的前提应该首先要花大力气，扎实地搞好科学可行的村庄规划。要重点宣传有关村庄规划的内容、进行规划的好处和不搞规划的危害，切实打消农民心中的疑虑和不安。在这里，各级政府和有关职能部门要舍得投入人力、物力和财力，要扑得下身子，花得了时间，下得了功夫。可以充分利用报刊、电台、电视台、政府视窗、互联网等公众窗口进行宣传，还可以利用宣传栏、宣传车、农村俱乐部、民兵之家进行学习，使广大农民了解规划的好处，不进行规划的危害，学会和运用规划法律法规保护自己的合法权益，为落实好村庄规划提供思想准备。二要严格落实规划管理制度。村庄规划管理工作和城镇规划管理工作一样，都是必须严格遵循的规划管理制度。在进行村庄规划时，各级规划部门要明确规划的强制性内容，加强对规划编制、规划审批和规划实施工作的现场指导，切实提高村庄规划的可操作性。各类规划一经批准，强制性的规划内容不得擅自调整和改变。另外，我市在市城管监察队成立的基础上，规划监察工作也要跟上，要随时随地进行规划监察，严格按照建设部、监察部关于开展城乡规划效能监察的通知要求，实行城乡规划执法责任制，规范城乡规划执法行为。三要坚持以人为本，构建和谐环境。随着人民群众生活水平的不断提高和全面建设小康社会的推进，广大农民自身也迫切要求改善农村生活环境和村容村貌。村庄规划建设和管理的各个环节，要充分考虑广大农民生产生活方面最基本的要求，并充分结合本乡镇、本社区的实际情况，在集中供水、挖沟修路、安装路灯、建活动场所、人畜分离、消防、改厕、垃圾处理、污水处理等等村庄整治的诸多问题中，选择需要优先建设的项目，统筹资金分步实施。进行村庄规划还应充分听取农民意见，不能搞一个标准，从一家一户到整个村庄，突出本村特色，体现传统、和谐之美。四要强化安全保护和资源利用意识。首先，要加强安全防范工作。村庄规划要远离自然灾害多发区，尽量避免和防止各种自然灾害对村庄的危害。其次，要合理利用土地，充分考虑保护好河流、山林和原有绿地，不能吃子孙饭。要充分立足现有基础进行房屋和设施改造，防止大拆大建、乱拆乱建。第三，要保护和完善村庄特色。村庄规划要突出乡村特色、地方特色和民族特色，保护有历史文化价值的古村落和古民宅；要适应新农村发展的需要，积极倡导渔农家乐特色村(点)和生态文明村等的建设。五要积极探索新农村规划建设的新途径新模式。加强村庄规划，要充分考虑工业化、城镇化发展趋势，科学预测农村人口和村庄