【案例模板二】十堰公交民营化改制 (1).doc

十堰公交民营化改制 一场从原点到原点的改革一、案例正文（一）改制前的十堰公交十堰位于湖北省西北部，是全国汽车工业基地之一。十堰公交汽车公司2000年以来每年车场建设等固定资产投入1000万元左右，年更新车辆70多台。2003年十堰市公汽总公司运营22条线路，拥有372台车。2002年，公汽公司账面收入5100万元、盈利120万元。总体来讲，改制前的十堰公交是优质资产，政府先推出优质资产进行改制，表明了政府期望改制成功。“这之前，我们的公汽公司经营得不差，并不是外界所想象的经营不善才卖出去。我们希望公汽公司改制起到一个榜样作用，优化十堰市的投资环境。” 源于2003年4月24日中华工商时报所载“五马”买断十堰公交一文。体改办方主任说。（二）十堰公交改制进程2002年6月，温州五马汽车出租公司的董事长张朝荣和几个温州企业家一行，受邀到十堰考察投资项目。张朝荣，1985年在温州涉足公交行业，成立了五马汽车出租公司。十年后，张朝荣的鹿城运输总公司与温州市公交总公司合资成立温州公交鹿城中巴有限公司，打破了温州国有公交企业的垄断局面，竞争中企业得以快速发展。2002年11月，十堰市政府成立了由建设局、体改办、市政府办等单位组成的联合工作组，正式启动公汽公司民营化改制项目。2002年12月7日，张朝荣的温州市五马汽车出租公司与十堰市政府签署了收购十堰市公汽总公司意向书。2003年3月24日，张朝荣的温州市五马汽车出租公司与十堰市政府正式签订收购协议。2003年，建设部颁布关于加快市政公用事业市场化进程的意见，首次提出鼓励社会资金、外国资本参与城市市政公用设施建设。（三）改制内容按照协议，十堰市政府所持有的国有资本全部退出公交公司，张朝荣以3931万元的价格收购国有产权，组建“十堰市公交集团有限责任公司”；新公司挂牌后，温州市五马汽车出租公司持有68的股份，另外32的股份由公司内部员工持有；新公司同时以每年800万元的经营费和附加费等，买断十堰公交18年的经营权。资料源于2003年5月24日经济日报。另外，根据双方谈判结果，到2003年12月，十堰市政府将取消全市为数众多的中巴车，把中巴车线路让出来，纳入城市公交，为公交发展创造良好的环境。（四）效果与问题十堰市委书记赵斌在市委常委扩大会议上说：“必须下大力抓好企业改制。企业改制要以民营化为基本取向，公汽公司的改制为我市企业改制提供了一个成功的范例。”十堰市国有资本全部退出公交公司后，张朝荣以2310万元的价格收购国有净资产权，还承担十堰公交公司原债务7000多万元。张还决定把新公司注册资本5000万元中32%的股份，拿出来给公交公司的职工持股，但大多数员工对这个计划并不热情，拒绝接受这个股权。后来公交公司的员工总共只拿走了2.44%的股权。公交公司为了改善十堰市民的出行条件，更新了车辆，完善了服务，还承担了社会福利，包括老年人、残疾人、现役军人免费乘车，学生优惠，仅这方面的免费就达到了7800万元。公交公司改制时，大部分原有职工被买断工龄，成为私营企业的新员工。按照私营企业的处理办法，公司1500名职工中有300名富余人员，原本是可以裁掉的，但职工观念难以改变，企业只好承担这300人的工资和保险费，每年要多支付400万元。企业运营成本上升，然而票价上涨却举步维艰。经过市物价局听证后，2003年8月起，空调车票价从原来的1元提高到1.5元。然而多数市民不买账，宁愿挤中巴车也不坐公交车，结果空调线路的收入比涨价前还要少。政府承诺取消城区中巴车，然而中巴车不但没有取消，反而数量从150多辆增加到200辆，这也是公交亏损的主要原因之一。这些中巴车票价也是1元，跟出租车一样随叫随停。十堰市交通局一位官员介绍，80%的中巴车运营线路与公交车存在重叠。从2005年5月1日至12月底，公交空调车线路亏损了400多万元。结果，公交公司只好把票价改回到5年前的1元。温州商人张朝荣出资买断国有性质的原十堰市公交集团公司所有资产以及所有公交线路18年的经营权。十堰市由此成为全国第一个公交事业全面民营化的城市,这一改革被誉为打破了公用事业这一“计划经济最后一块堡垒”的“破冰”之举。然而,这一“破冰”之举,却从酝酿之初就遭到职工们的反对。2002年12月11日,部分司机得知公交公司将被“买断”后集体罢运,此为第一次罢运；2003年6月、2008年1月、4月,这个市又先后三次发生公交司机集体罢运事件,规模越来越大。几次罢运,对市民正常的生产生活秩序带来较大影响,市民反映强烈。2008年4月15日,十堰市再次发生公交司机集体罢运事件,全市27条公交线路、368辆公交车停运,城市交通陷入瘫痪,市民出行困难。这是自2003年实行“公交民营化”改革后,这个市5年来发生的第5次公交司机集体罢运事件。（五）结果2003年至2008年5年时间里，由于员工不满公交民营化改制带来的身份和收入的变化，十堰公交公司先后发生了多次罢工停运事件,当地城区70万百姓可谓屡受出行难之痛。2008年4月公交职工再次罢运后，在事先没有告知的情况下，由十堰市政府副秘书长担任书记的公交公司“临时党委”，接管了公交公司财产、冻结企业账户。与此同时，十堰市政府决定收回张朝荣的公交特许经营权。此后不久，张朝荣坦言：我在十堰的投资失败了。张在与长江商报的记者对话时很是无奈，他一方面表示理解政府收回公交特许权的做法，另一方面也努力确保自己的投资能够得到保护。-资料来源于2008年4月17日长江商报。全国首例公交民营化改制以失败告终。（六）公用事业民营化何去何从 十堰市公交罢运事件引发的公用事业改革问题，同样引起了专家的关注。 湖北省社科院经济研究所研究员匡绪辉说，公用事业民营化是世界性潮流，其核心和主旨是调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府服务领域，打破政府垄断，实现行政分散化，从而提高公共服务的效率与质量，缓解财政困难。 他认为，十堰市公交民营化改革的方向是对的，不能全盘否定。问题是步子太快，暴露了公交事业的公共服务、非营利性质与民营资本营利属性的深层次矛盾，提出了公用事业民营化改革面临的共同课题。 长期从事基层经济工作的十堰市建委副主任朱天峰，结合此次公交民营化改革实践，对公用事业全面民营化提出了自己的看法和建议。 他说，2005年，国务院办公厅转发原建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知，提出“鼓励社会资本包括境外资本以合资、合作或委托经营等方式参与公共交通投资、建设和经营”，“形成国有主导、多方参与、规模经营、有序竞争的格局”的要求。与2002年原建设部出台的关于加快市政公用行业市场化进程的意见对照，一个显著的政策变化是，国家对独资形式的公交民营化改革不再鼓励，为今后的公交民营化改革指明了方向。 二、附录目前，全球公共交通体系中存在两种比较成熟的模式：一种是以欧美为代表的政府经营及补贴方式，北京运用此种模式较为成功，业界称为“北京模式”；一种是以香港、新加坡为代表的以企业为运营主体的市场化方式。本部分总结了至2010年之前的公交改制案例，其中最新资料部分源自2010年3月19日中国青年报所载强调市场还是定位公益 兰州公交停运风波拷问公交改革一文。国内公用事业特许经营专家徐宗威徐宗威是公权市场一书的作者，长期从事市政公用事业特许经营理论与实践研究。在他看来，“对改制的公交企业，不能以经济效益为主要的考核目标，应该更多地去考核对公众服务的质量和标准，能否得到公众的满意。（公交运行的过程中），一定存在事业性补贴和财政性补贴的部分，政府应该承担起这个责任。”认为，“目前城市公交改革当中确实出现了一些问题。表面上看，是企业管理经营亏损，运营成本得不到保障，进而将成本转嫁到司乘人员的身上，从而导致员工工作积极性不高。但深层原因在于，虽然公交改革了，政府可以借助市场力量和社会力量，但公交的公益属性不会改变。”清华大学交通研究所所长史其信教授则认为，“中国的公交改革走了一段弯路，回过头来看，当时把公交系统推向市场，首先没有明确公交系统的定位。”“试水”公交市场化改革之后，国内不少城市公交不同程度出现线路混乱，公交系统内部人员流失、老化等一系列问题。近几年，不少大城市公交改革重返公益性轨道。据媒体报道，去年，当初推行公交市场化改革的上海市，开始“掉头”，政府将打通财政补贴渠道，重新主导公交资源。三、思考题（一）十堰公交在改制之后为何会出现严重的社会问题？（二）十堰公交改制政策执行前是否有充足的准备？（三）十堰公交改制政策实施中存在什么问题？四、要点分析本案例真实再现了十堰市公交改制的历程，作为一场并不成功的改革，其在起初的政策制定和之后的执行过程中必然存在值得深入探讨的问题。（一）十堰公交在改制之后出现严重社会问题的原因首先，政策制定前首先必须保证对政策问题形成共识。某一公共政策能否顺利提出，在一定程度上取决于人们是否对政策问题取得共识。政策问题是从大量的社会问题中筛选出来的，社会问题不同与一般的技术问题，人们对其做出的判断既取决于经验知识，还取决于伦理道德等方面的价值观念。十堰公交在改制之前并没有出现严重的社会问题，不是到了必须改制的地步，而是作为政府的一种优质资产，让其发挥榜样作用以便进一步优化该市投资环境。从民营化改制意向提出后遭到公交职工的普遍质疑来看，该政策问题并没有取得共识，在没有取得政策共识的情况下进行改制，在政策实施中必将面临来自各方的阻力。其次，政策方案设计必须遵循多样性原则。社会问题一旦被列入公共政策议程，就需要回答如何解决这些问题，或者具体地讲就是需要制定一系列解决问题的备择方案，并从中选优。政策方案设计需要遵循一系列原则，其中一个重要的原则就是政策方案的多样性原则，即在设计政策方案阶段，要尽可能多地提供一些备选方案，避免方案的唯一性。只有在多个方案的基础上进行比较择优，才能提高政策方案的质量。十堰公交善不构成一种严重的社会问题，对其改制的最初目的是为了树立一种榜样作用，为该市的投资创造良好的环境，但是在改制中却没有提出可供选择的备选方案，只选择了将公交公司整体转让给张朝荣组建的新的公交公司。没有在多个方案的基础上进行比较择优，增加了公交改制失败的风险。第三，政策设计方案必须得到广泛认可。政策方案制定在整个政策过程中居于枢纽地位，唯有事前进行良好的政策规划与设计，得到一个可以为社会所接受的可行方案，政策过程才能进展顺利，政策运行才能确保成功。十堰公交改制的政策实施的五年之中，大家看到的不是城市公交的改善和公交员工福利的提高，而是公交职工怨声载道，职工罢工停运达五次之多，整个十堰市交通陷入瘫痪,市民出行困难。这些都说明十堰公交改制方案是不被社会所接受的。（二）十堰公交改制政策执行前缺乏充足的准备首先，政策执行前需要充足的准备。政策执行是一种有目的、有计划、有组织的活动过程，因此在政策方案实施以前，有必要做好各项准备工作。 十堰公交改制的进程中，2002年6月，温州五马汽车出租公司的董事长张朝荣和几个温州企业家一行，受邀到十堰考察投资项目；2002年11月，十堰市政府正式启动公汽公司民营化改制项目；2003年3月24日，张朝荣的温州市五马汽车出租公司与十堰市政府正式签订收购协议。从企业家考察投资项目到与十堰市政府正式签订收购协议此间仅仅不到九个月时间，在这么短的时间里相关各方无论是在对即将面对的困难的考虑还是在组织、计划等方面的准备都显的非常仓促。其次，政策执行在全面实施之前没有进行相应的政策试验。政策执行的实施阶段是实现政策目标、提高政策效益的关键环节，包括政策实施、全面推广等内容。政策试验是一项新政策正是推出之前，根据政策目标群体和政策适用范围的实际情况，选择具有代表性的局部地区、范围或群体，适用较少的成本和较短的时间，试行政策的办法。在政策执行过程中，政策试验是政策得以全面推行的基础，政策试验有利于减少政策执行的风险以及政策执行的成本。十堰市政府在公交民营化改制过程中，是将之前由政府经营的公交公司整体转让出售给民营企业。“十堰市政府所持有的国有资本全部退出公交公司，新公司同时以每年800万元的经营费和附加费等，买断十堰公交18年的经营权。”而在整体转让之前并没有进行诸如在部分公交线路上的政策试验，在没有任何经验的前提下，新的公交公司刚刚成立就出现了职工罢工、停运等事件。因此有人将此次公交民营化改制称为十堰市政府 “吃螃蟹太轻率”。（三）十堰公交改制政策实施中存的什么问题没有对政策实施中出现的问题进行及时修正和调整。由于许多政策并不是能够一步到位的，而是要在付诸实施后根据其效果不断地进行修正、调整，因此政策实施后还应该注意政策评价、政策调整以及修正等环节。政策方案在其运行中，如果发生执行偏差，或者出现政策方案失误，就应该对政策方案做出某些补充、修正、完善或更新，使其适合于政策实际并指导政策的运行。在十堰公交职工多次罢运之后，现行政策并没有出现局部的调整和修正，而是十堰市政府直接终止了政策的执行。在事先没有告知的情况下，由十堰市政府副秘书长担任书记的公交公司“临时党委”，接管了公交公司财产、冻结企业账户，收回了张朝荣的公交特许经营权。十堰公交改制不论从政策的制定还是实施过程来讲都存在着诸多不完善之处，正是这些失误最终导致了其公交民营化必然走向失败。参考文献1 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