2008年15期调查与分析.doc

十五 2008年11月关于深化以土地经营制度为重点的农村综合改革的调研报告为进一步解放和发展农村生产力，促进以农村上层建筑变革为核心的农村综合改革，切实解决农村上层建筑与经济基础不相适应的一些深层次问题。市农委会同市发改委、市国土房管局、市林业局、市工商局、市法制办、重庆保监局、人行重庆营管部、市农村商业银行等单位，就如何深化以土地经营制度为重点的农村综合改革进行了深入调研，围绕全市农村土地经营制度改革、农业保险体系及制度建设、农村金融体制改革和集体林权改革等问题，提出了相应政策建议与措施。一、以土地经营制度为重点的农村综合改革总体情况近年来，在稳定完善农村土地承包关系的基础上，我市积极探索，大力推进农村土地承包经营权流转，促进生产要素合理流动和资源优化配置，在农村综合改革方面进行了积极探索。（一）土地经营制度逐步完善一是加强承包及承包合同管理。全市基本完成二轮土地延包工作。土地承包经营权到户基本落实，遗留问题得到较好解决，承包地块、面积、合同和证书“四到户”水平明显提高。据统计，截至2007年底，全市承包耕地农户683万户，承包面积2016.2万亩，承包合同签订率、经营权证书发放率均超过95%。土地承包档案、机动地和“四荒”地发包、土地承包经营权证管理等工作明显加强。区县、乡镇、村三级基本建立农村土地承包资料档案管理体系，市级正筹建农村土地承包资料管理信息系统，部分地方将承包资料移交档案局管理，江津、渝北等地土地承包资料已录入微机，大大提高了管理效率。二是提高土地纠纷调处能力。全市普遍建立信访、调解、诉讼等解决土地纠纷的调处机制，强化土地信访属地管理责任，努力做到把纠纷解决在当地，把矛盾化解在基层。各区县在建立农村土地承包纠份仲裁体系方面进行了积极探索。三是大力推进土地流转。在稳定土地经营权的基础上，全市采取多种措施促进农村土地经营权流转。市政府办公厅出台关于加快农村土地流转促进规模经营发展的意见（试行）后，农村土地经营权流转速度明显加快。全市农村土地流转呈现出“一快、一增、五化”的特点：“一快”：即流转进程加快。流转面积从1997年的32.5万亩增加到2007年的320万亩，年均增长20%；规模经营占农户承包耕地的比例从1997年1.2%提高到15.1%。“一增”： 即流转效益增加。通过土地流转，实现了农业增效、农民增收和农村生产条件显著改善的目标。据抽样调查，全市通过土地流转获得租金、按股分红、劳务收入等方式促进农民收入增长50%以上，土地整体效益提高20%以上。“五化”：即主体多元化、方式多样化、运作规范化、用途合理化、区域差异化。据调查，流转主体上，都市核心圈有30-40%的农村土地流向农业种养专业大户和农民专业合作组织，50%流向农业产业化龙头企业；流转形式上，由过去以转包和互换为主，逐步转变为多种形式并存，土地托管、委托流转、入股、集中连片流转等逐步出现。2007年，全市流转土地总量中，通过转包、出租、转让、互换、入股方式流转分别占40.56、29.7、10.55、6.53%和1.99%；流转管理上，签订合同的土地流转面积约占60%；在流转区域上，1小时经济圈土地流转的规模最大，流转面积达180.5万亩，占承包耕地面积的18.7%。渝东南地区流转率最低，流转面积仅25.4万亩，占承包耕地面积的7.96%。据农业部统计，2007年，全国农村土地流转总面积6372.3万亩，重庆排全国第5位；全国流转比例平均为5.24 %，重庆排在第3位。与西部省市相比，我市在西部11省市（不含西藏，下同）中，流转面积排第2位，仅次于四川；流转比例排在第1位，比西部平均水平高出10个百分点。四是探索农地入股。为解决农业融资难问题，江津区、长寿区等地农民，在当地党委政府和国开行市分行支持下，从2005年起，大胆探索农地入股组建经济实体争取贷款支持的新模式。据统计，目前全市以土地承包经营权入股设立的经济实体有15户，分布在12个区县，涉及水稻、蔬菜、柑桔种植，大米、榨菜生产加工，畜牧养殖等产业。其中，入股设立有限责任公司7户，设立农民专业合作社8户。（二）农业保险改革顺利起步一是正式启动政策性农业保险。2007年8月，重庆市政府办公厅转发市农业局、市财政局关于开展农业保险试点工作的意见，按照“市场运作、政府引导”和“参保自愿、保费共担”的原则，在忠县、黔江、渝北、合川四个区县开展生猪、奶牛、柑橘保险试点工作。截至2008年6月，四个试点区县共承保生猪43.9万头，涉及农户4078户；承保奶牛0.85万头，涉及农户1397户；柑桔1.4万亩，覆盖忠县试点区域柑橘产业基地。签单保费总计1134万元，保障金额2.4亿元。累计赔款519万元，其中生猪352万元、受益农户达4500余户次，奶牛114.56万元、受益农户约260户次，柑橘赔付4.68万元。在市级政策性保险试点的带动下，各区县已逐步启动政策性保险试点。涪陵区组织两家生猪养殖龙头企业与保险公司签订了每年共计11万头的生猪保险协议；永川、綦江、南川、开县等区县即将开展农业保险试点。二是全面开展政策性能繁母猪保险。2008年1月，重庆市人民政府办公厅关于迅速推进我市能繁母猪保险工作的通知印发后，全市能繁母猪保险全面展开。截至6月底，人保财险重庆市分公司共计承保能繁母猪119万头，保险金额8.6亿元，签单保费5,200万元，实收保费3557万元。能繁母猪死亡0.43万头，已赔付0.24万头，赔付金额169万元。目前，人保财险重庆分公司已完成了能繁母猪承保工作。三是商业保险在局部地区少数品种展开。2005年以来，中华联合重庆分公司连续两年为重庆市辖区约65万亩烟叶提供了2.6亿元的风险保障，每年收取保费800万元。2005年、2006年，简单赔付率分别为82.5%、75%。重庆烟叶种植保险，采取“龙头企业保险公司农户”模式，被保险人是重庆烟草公司，保费全部由烟草公司承担。一旦发生灾害，保险公司向烟草公司赔偿，烟草公司对农民进行补偿。在赔偿方面设定有每亩100元的免赔额，实行赔付总额为总保费收入150%的封顶形式。2008年，人保财险重庆分公司采取相同的模式承保了65万亩烟叶的保险。（三）农村金融改革不断深化近年来，全市农村金融机构紧紧围绕中央关于发展农村经济、增加农民收入的总体目标，不断创新金融品种，改善金融服务，大力推进了支农工作。一是加大信贷支持。中国农业银行重庆市分行到2007年末，支农贷款余额176亿元，支农贷款占全行贷款总额的29.8%。截至2008年7月，市农村商业银行农业贷款达256亿元，占贷款总额的38%。其中农户贷款140亿元，占贷款总额的21%。共支持年产值1000万元以上农业产业化龙头企业93户、年产值100万元以上农业企业201户，贷款余额10.4亿元；支持年产值50万元以上的种养、加工、流通服务等农户2748户、贷款金额3.7亿元。改制为重庆农村商业银行后，进一步加大了支农信贷投入，已制定支持“三农”发展三年规划，预计到2011年末，涉农贷款余额将达到425亿元，占比将保持37%以上。二是开展组织创新。近年来，我市涉农金融机构在组织管理体系、信贷审批流程、金融服务模式、涉农金融产品等方面进行改革创新，取得了较好效果。市农行根据地区经济及信用环境、客户发育程度和经营行信贷管理水平等条件，将AA+及其以下小企业、“三农”客户和县域特色行业客户信用等级评定审批权下放各经营行，分别转授最高1000万元、最低600万元的小企业客户和最高2000万元、最低300万元农业产业化、城镇化、县域特色行业客户，最高200万元、最低100万元的种养大户，最高3万元的一般农户授信额度内的单项用信审批权。同时，在信用卡业务上推广“金穗惠农卡”、“金穗通宝卡”等系列产品，服务农户生产生活需求，为农民量身打造惠农新产品。三是创新担保方式。全市开展存货抵押贷款试点，采用原材料及半成品抵押，解决农业龙头企业、农副产品加工企业收购资金需求。结合实际，大胆探索农村土地流转经营权抵押贷款。实行整贷零偿贷款、商铺经营权质押贷款、森林资源资产抵押贷款、动产抵押贷款、仓单质押贷款等特色服务；依托农业担保公司担保等。目前，市农行在开县发放种养大户贷款6户，计160万元，涉及农村土地流转面积665亩。其中，土地流转经营权质押贷款20万元，涉及农村土地流转面积115亩。四是创新支农服务功能。全市涉农金融机构积极优化网点布局，转换网点功能，推进“乡镇自助银行+流动客户经理组+社会协作”新型服务模式，延伸服务领域和范围。重庆农村商业银行已设立1833个服务网点，在6454个行政村聘请了7423名农户客户经理，在全市范围建立农户经济档案593万户，评级授信439万户，颁发贷款证364万本，分别占全市总农户的89%、79%、65%，创建信用村3291个，信用乡镇192个。（四）集体林权改革全面展开山林是农村和山区农民的重要生产资料和生活来源。从2005年起，全市坚持“明晰所有权，放活经营权，落实处置权，确保收益权”的改革思路，逐步开展“确权发证、分类经营、有序流转、规范管理”为主要内容的林权改革。通过林权改革、林地流转，吸引了大量社会资金、技术、人才等要素流向农村和山区，形成了木材加工、果品、中药材、食用菌、森林旅游等产业。秀山县宏远农业科技有限公司投资2400万元，通过转让方式，获得秀山县涌洞乡2.4万亩林地使用权，营造日本落叶松、杉木、桦木等，取得了较好较好的经济效益和生态效益。一是明确了经营主体。全市现有林地面积6118万亩。其中国有林地489.4万亩、集体林地5628.6万亩，分别占林地总面积的8%和92%。截止2007年底，全市累计发放林权证面积5677万亩，占全市应发证面积的92.8%。通过完善林权，有效解决了有山无证、有证无山、证山不一等问题，“山定权，树定根，人定心”得到进一步保证。二是确立了森林分类。按照国家林业局、财政部重点公益林区划界定办法和重庆市森林分类经营区划实施细则要求，将全市森林划分为重点公益林、商品林和地方一般公益林，区划总面积6042.6万亩。其中重点公益林1864.3万亩、商品林1806.1万亩、地方公益林2372.2万亩，分别占区划总面积的31%、30%、39%。对重点公益林，实行严管严护，充分发挥其生态效益。对地方一般公益林，继续实施保护措施，同时允许适度的经营利用。商品林由林主自行管护、自主经营。三是规范森林流转。按照森林法重庆市实施中华人民共和国农村土地承包法办法重庆市森林资源流转管理办法等法律法规要求，进一步促进和规范了森林资源流转。据不完全统计，全市以承包、转让、租赁、拍卖、联营等形式流转森林资源2465宗，流转面积420万亩，流转金额超过5.5亿元。二、主要问题及成因全市以土地经营制度完善为重点的农村综合改革取得了初步成效，但深入审视，仍然存在一些不容忽视的问题。（一）推进农村土地流转方面尚有较大差距一是土地流转规模偏小。总体上讲，全市土地流转水平尚处于起步阶段，土地流转面积占承包地面积比重较低。二是规模化经营程度不高。土地流转多以农户间的转包、转让和互换等方式进行，以农户的自发和自愿为主，通过村社集体或其它中介组织流转的比例较低，能有效推进土地规模经营的出租、入股方式占比仅为29.7%和1.99%。三是土地流转行为欠规范。土地流转合同化程度不高、合同条款不全、流转程序不当、项目审批不严和擅自改变土地用途等问题，引发出各类矛盾和纠纷：一些没有签订土地流转合同或合同内容不完善的，受利益驱动，流出方单方面毁约；乡村集体经济组织没经过撂荒农户的同意，将撂荒土地流转给第三方经营；部分地方村社集体土地和四荒地，未经社员大会或社员代表大会通过，村社干部擅自操作，损害农民利益；部分村社干部不尊重农民意愿，直接充当土地流转主体等。四是耕地撂荒现象不容忽视。部分地方承包耕地撂荒呈现上升趋势，分布上表现为“三多”：即农村劳动力外出多的地方撂荒多、自然条件差的地方撂荒多、城郊及交通便利的地方撂荒多。其主要原因是：第一，土地承载的社会保障功能突出。这是土地流转进程较慢的根本原因。目前，土地具有特殊的生存保障功能，从满足农民的衣食住行、婚丧嫁娶到承担子女教育和养老费用，几乎都承担着保障功能。农民非农就业能力低，缺乏稳定的生活来源和社会保障，土地流转风险和成本加大。外出务工收入在农民人均纯收入中的比例逐年上升，但为数不少的农民仍存在“小富即安”和怕政策变化的心理。此外，现阶段农村社会保障体系严重缺失，保障水平低、覆盖面窄、参保门槛高，如农村低保制度受条件限制等，并未真正实现“应保尽保”。因此，随着非农职业的周期性、季节性、结构性调整，农民处于阶段性失业时，种地会成为首选的谋生之计。据抽查，大约有64的农户愿意继续承包土地，而其中有79.4的农户认为土地是生活的基本保障，不愿转让。第二，农村富余劳动力就业不稳。这是土地流转进程缓慢的重要原因。一是城镇化水平较低，吸纳农民就业能力不足。目前，重庆城镇化率仅为48，产业发展水平较低，乡镇企业发展速度明显放慢。直辖十年间，总共增加万多家企业，年均增长速度仅为5.86，从业人员年均增长仅8.9，难以满足农民日益增长的就业需求。二是农村剩余劳动力向城市转移空间有限。国有企业大量减员分流，下岗失业职工增多，使城市就业难度加大。三是农民受文化素质及技能因素制约，进城增收和门路较窄。全市近1400万农村劳动力，初中以下文化程度占75以上。由于知识和技能储备不足，农村富余劳动力外出务工很难适应目前非农职业的技术化要求。第三，产业带动牵引作用不强。这是土地流转规模化经营程度不高的客观原因。一是产业带动牵引作用不强。除特色、主导产业基地外，形成适度规模经营的农业产业不多，缺乏效益明显、可持续性强的特色产业支撑，农地需求相对不足，推进土地大规模长期流转比较困难。二是存在法律上的难题和障碍。对土地所有权主体界定模糊，法律对“集体”内涵界定不清，层次划分不一致，导致主体多元化，所有权权属不明确，对于土地的流转和经营有一定制约。三是土地流转发展产业融资难以解决。我国担保法规定农村土地承包权不准设定抵押权（林地除外）。土地承包经营权入股存在风险和障碍，一旦以地入股的实体破产，土地经营权难以处置。（二）农业保险难以满足现实需要目前，全市农业保险业务总量不大，占比不高，发挥的功能和作用非常有限，远远滞后于农业生产发展对保险的需求。据统计，从2003年到2006年，全市农村受灾人口累计达6055.5万人次，成灾人口达810万人次，4年累计损失达149亿元。但2006年全市种、养保险保费收入仅838万元，占全市财产险总保费收入19亿元的0.5%。在2006年特大旱灾中，农业经济损失60多亿元，保险赔付仅10多万元。森林火灾险、奶牛保险、生猪保险等其他农业保险进展缓慢。2007年7月，我市遭受百年一遇的特大暴雨，造成直接经济损失超过30亿元，保险公司接到报案的损失总额不到3亿元。2007年，重庆农业保险保费收入仅855万元，赔付额60万元。其主要原因是：第一，农民保险意识相对较弱。多数农民对保险的意义、作用以及保险知识缺乏必要的了解，对保险在降低农业风险、减少损失、维护自身利益等方面的功能和作用缺乏应有的认识。有的农民认为缴了保费后如未出险，反而增加了支出，加重了负担，因而参保积极性不高。第二，政府对农业保险资金支持较小。补贴的品种和范围有限，目前财政给予补贴的主要政策性能繁母猪保险，中央、市、区县级财政补贴金额总计4200万元，加上地方试点农险品种生猪、奶牛、柑橘的补贴资金，总金额仅6000万元左右。与周边省市四川、湖南相比，差距较大。2007年，四川省财政补贴农业保险资金6亿元，湖南省高达7亿元，品种涉及水稻、棉花、生猪、能繁母猪等，范围实现了全覆盖。第三，农业保险法律不完善。我国农业保险体系缺乏立法支持，至今尚无一套完整的法律对种植业甚至整个农业保险的运作及国家扶持政策作出明确规定。法律的缺乏，影响了农业保险的规范健康发展。第四，保险公司经营风险较大。农业保险涉及地域广，标的相对分散，种类较多、专业性较强，对保险公司的机构网点、设备配置、人员构成、专业水平都有较高的要求。同时，农业保险风险大、赔付率高，保险责任不易界定，保险业务无利可图等，也制约着保险公司的发展。人保财险重庆分公司2007年收取农业保险保费109.55万元，支付赔款97.42万元，赔付率高达88.93%。（三）金融支农受到一定制约一是农业缺乏有效担保。由于现行担保抵押法律政策等原因，导致农村经营主体缺乏有效担保、商业银行贷款困难的局面。一方面物权法关于“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”规定的限制，难以实行担保。另一方面林权、荒山承包经营权、水库渔塘承包经营权抵押等，适合农村实际的担保方式由于价值难以评估运用较少。“三农”贷款需求主要依靠信用贷款方式解决，截止2008年7月，农村商业银行小额信用贷款余额62.5亿元，占农户贷款余额的45%，存在单户投放金额小、满足客户需求能力有限、风险大、管理难等问题。二是缺乏适用性强的贷款品种。农业产业化进程中，涌现出规模经营农户、合作社、龙头企业、城市“下乡”工商企业和个体工商户等各类市场主体，而目前农村商业银行业务品种受限，金融创新能力不足，服务方式单一，难以满足各类主体多元化的金融服务需求。对农业企业和规模农户，更多地局限于企业土地、房屋、机器设备抵押，在信用授信、原材料及成品、半成品抵押、企业联保等贷款品种方面探索不够。对从事农业规模经营的城市工商企业、个体私营业主，缺少必要的优惠扶持政策。对农民专业合作社等新兴市场主体的研究、支持有待跟进。三是缺乏相应的风险保障。在现阶段，农业仍是弱势产业，从我市近年情况看，干旱、洪涝、雪灾等自然灾害，猪蓝耳病、链球菌等疫病，农副产品市场价格风险，对农村经济都带来一定影响。因此急需建立与现代农业发展要求一致的风险保障机制。（四）集体林权改革急需深化一是落实“四权”有待加强。第一，所有权不完全明晰。全市林地的大部分确权工作是在上世纪80年代“三定”时期完成的，由于工作量太大、工作经费不足等原因,导致林权证不规范，影响林权改革的深入推进。第二，经营权尚未完全放活。虽然启动了森林分类经营，但商品林的经营开发仍受到采伐限额等限制，公益林有效保护和合理利用的政策措施不完善。第三，处置权未完全落实。森林、林木的所有权和林地使用权流转制度须进一步规范，集体林流转须尽快加强。第四，收益权未完全保障。由于林业税费较高，森林经营不到位，林业经济收益较差，农民对林地的依赖性不强，农民在林地上的收益权没有得到有效保障。二是林木采伐管理制度需要改进。当前，国家对林木采伐限额、木材生产计划实行双控，加之我市采伐限额和木材生产计划指标严重不足，采伐管理政策过死，导致林木所有者难以落实处置权，无法确保收益权，影响了农民和其他经营主体的积极性。三是林权改革配套政策有待完善。林业投融资制度未建立，抵押、担保、保险等业务未全面开展，规模化经营资金短缺；林业要素市场尚未形成，缺乏交易平台；利益保障机制不健全，公益林生态补偿机制未建立，商品林的处置权和收益权未得到有效落实；林业合作经济组织不健全，规模化、集约化经营程度低，抵御市场等风险的能力不强。三、对策与建议 以土地经营制度为重点的农村综合改革涉及面广，政策性强，利益格局调整大，是一项长期而十分复杂的系统工程。要把农村综合改革纳入全市经济和社会发展的总体规划，明确推进思路、目标和工作措施，统筹安排各项改革；要尊重自然规律、经济规律和社会发展规律，广泛听取基层和农民群众的意见建议，切实保护农民的切身利益和发展要求，区分轻重缓急，突出改革重点，稳步加以推进。当前应重点深化稳定承包经营制度基础上的农村土地改革，协调推进其他配套改革。（一）稳定承包关系，加快土地流转第一，完善土地承包关系。稳定和完善土地承包关系，是党在农村政策的重要基石，是保障农民权益、促进农业发展、保持农村稳定的制度基础。一是要落实农民的主体地位，尊重农民的经营自主权，真正落实并维护农民在市场经济中的主体地位。二是要尊重和保障外出务工农民的土地承包权和经营自主权，不能擅自变更其承包土地、山林的权利，使之安心务工挣钱。三是健全承包管理机构。依托农业行政主管部门，建立区县农村流转纠纷调解仲裁制度，组建仲裁委员会，设立仲裁庭，有效处理土地承包纠纷，并积极争取国家的农村土地仲裁试点。第二，加快农村土地流转。在不改变农用耕地用途，严格控制农用耕地转为非农建设用地和不损害农民土地经营收益、土地承包权益的前提下，坚持“稳制、分权、放活”和“依法、自愿、有偿”的原则，加快土地经营权流转。一是健全土地承包经营流转市场，规范流转中介服务。条件成熟时，设立“农村土地交易所”。创新交易品种，扩大交易范围，制定具体实施办法，推进农村土地依法交易，在“统一平台”、“两制并存”、“两轨运行”的基础上，逐步探索城乡土地“统筹利用、统一管理、统一政策”的路子。二是紧紧围绕加快创新农用地流转机制，结合不同流转方式，突出重点，切实抓好流转规划布局、流转主体培育、流转组织体系、流转规范管理、流转风险化解等。逐步建立土地流转补贴制度，支持农地流转。三是创新土地承包经营制度，探索承包权与经营权分离的有效形式。通过土地经营权长年转让、季节性转让，大户经营、企业化经营等多种形式发展适度规模经营。利用城乡统筹试验机遇，大胆探索“农地入股组建合作社”、促进土地流转的新路子。逐步建立土地承包经营权出资置换制度，以土地入股解决农民原始出资问题，在合作社发展到一定阶段后支持社员以分配的利润或者其他货币、实物、资本公积等出资方式，置换已出资的农村土地承包经营权，规避法律障碍和风险。第三，探索农村土地承包权退出机制。一是支持鼓励长期外出迁入城镇并有稳定非农职业的农民自愿放弃承包地。对自愿放弃承包地的农民，结合全市不同类型区域，制定相应的鼓励政策。二是对退出集体经济组织成员资格转为城镇居民的，给予一定的补偿、补助，帮助落实其当地城镇居民待遇和同等社会保障。三是完善农村社会保障体系，从根本上增强农民离开土地的安全感和适应市场风险的能力，健全农村社会风险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助制度，深入推进农村合作医疗，以此逐步弱化土地的福利和社会保险功能。第四，开展集体建设用地使用权流转。探索建立集体建设用地有偿取得和流转制度，强化流转监督管理，改革完善集体土地收益分配监管制度和非公益性集体建设用地使用权的融资模式，推进农村集体建设用地以多种方式依法合规流转，切实维护土地所有者、使用者的合法权益。适时出台重庆市农村集体建设用地使用权流转指导意见，对流转范围、流转用途、收益分配、许可程序等方面进行原则规定。在坚持一户一宅的前提下探索宅基地利用和在农村流转的新方式。第五，放宽土地使用“三项限制”。一是放宽农村土地的农业用途范围。适应现代农业发展要求，允许经营业主围绕农业发展，从事加工、物流、仓储、观光旅游等经营活动，视为农业用途。二是允许利用农用地建设管理用房等服务设施。在土地利用总体规划下，允许按一定比例使用农村集体土地，建立生产、生活必需配套设施和建筑；所建管理用房给予相应产权登记，允许在一定范围内进行市场流通。三是允许农村土地流转主体以其土地附着物进行有条件的抵押和担保贷款。（二）着力制度创新，推动农业保险农业保险既是服务农业生产、服务社会主义新农村建设的重要手段，也是遵循国际惯例、支持农业可持续发展的有效途径。为此，建议：第一，扩大保险试点范围。国家财政部已印发中央财政种植业保险保费补贴管理办法中央财政养殖业保险保费补贴管理办法。建议向国务院争取将我市纳入政策性农业保险（种植业、养殖业）中央财政补贴试点地区。将我市现有试点区域由原来的4个区县扩大到10个区县。条件成熟时，按照“政府主导、多主体参与”方式，募集设立政策性农业保险公司。随着林权制度的改革，可逐步开展森林火灾保险、林业有害生物防治保险等，所需保费由政府和业主单位或个人共同负担。第二，强化财税支持体系。对保险公司经营的农业保险业务提供优惠政策，通过税收减免、费率补贴和亏损弥补等，缓解商业性保险公司经营目标与农业保险效益低的矛盾。鼓励保险主体积极参与农业保险，突破目前少量公司参与的单一格局，形成保险主体参与农业保险的多元化格局。第三，建立风险分摊机制。借鉴其他省市推广政策性农业保险的经验，推行“政府推动、政策支持、单独立账、资金封闭管理、保险公司代办”的模式。经营亏损由政府和保险公司按比例分摊，防范巨灾带来的巨亏风险。市和区县财政建立农业巨灾保障风险储备基金，列入当年财政预算。已开办的政策性能繁母猪保险，若赔付率超过200%之后，政府与保险公司要按一定比例分摊。第四，保持政策的连续性。农业风险具有周期性，必须在一个较长的时期内才能得以分散，局部地区的农业保险试验很容易表现出暂时的亏损。因此，有关政策性保险的政策和措施要注意避免短期行为，保持连续性。第五，加快农险法制建设。在国家没有出台农业保险法的情况下，市里可先行出台重庆市农业保险条例等地方法规，使农业保险走上依法发展的路子。第六，积极发展农业再保险。通过财政补贴或委托代理方式，鼓励商业性保险公司为农业原保险提供再保险支持。（三）深化金融改革，助推城乡统筹第一，创新金融体制。加快农村金融体制改革，建立和完善农村政策性金融、商业性金融、合作性金融等服务机构和功能，构筑一个全方位、多层次、功能完备的农村金融