行政复议改革的逻辑起点和现实路径探析.doc

行政复议改革的逻辑起点和现实路径探析化解行政纠纷的重心是放在政府，还是留给法院，历来是一个争议较大的问题。随着十七大确立“党委政府主导”的纠纷解决机制思路，这一问题在行政法学界和实务界实际上已经转化为具体的制度设计问题。本文试图从我国现行行政复议制度的遭遇尴尬出发，通过对行政复议的性质和功能的再诠释，以及对哈尔滨行政复议委员会试点经验进行规范性反思的基础上，提出完善我国行政复议制度的具体思路，以期对将来行政复议法的修订有所参考。一、问题的提出及其背景行政复议，简而言之，就是相对人对行政行为的合法性和合理性存疑时，请求复议机关进行审查并给予救济的活动。作为政府主导的纠纷解决机制，行政复议制度为世界上许多国家和地区所采用，并在实践中发挥着裁决行政争议、全面审查行政决定和减轻法院负担等重要作用。当前我国正处于社会转型时期，一个突出特点就是社会矛盾多发，政府与公民之间的关系趋于紧张。例如，有数据显示，2003年全国党政信访部门共受理1272.3万人(件)次公民来信来访，比2002年上升4.1%;1989年至2004年，全国各级人民法院共受理行政案件1，005，704件，其中2004年受理92，613件，是1989年受案数的9倍多。不难看出，各种(类)针对政府的群体性突发事件、信访事件、行政诉讼案件此起彼伏的背后，是中国社会已经步入了“剧烈行政纠纷的高发时期”的严峻事实。从逻辑上讲，面对日趋增多的“官民”矛盾，作为一种政府主导的成本低廉、方便快捷的纠纷解决机制，行政复议理应大有作为。然而，统计数据却显示2001年全国的行政复议案件计83,487件，2002年则变成76,456件，2003年又略有减少，计75,918件。原本为保护权利而设计的行政复议制度，不但没有呈现预期的门庭若市景观，反而案件审理数量不断下滑，出现了闲置甚至萎缩的征兆。尽管2005年全国各省区市和国务院部门共计收到行政复议申请90,624件，较2004年增幅达10.7%。但与同期行政诉讼案件相比，仍难脱“向因缺乏资源而不能通过审判购买正义的人们推销质次价廉的正义而已”的嫌疑。吊诡的是，同样是行政复议，美国的行政法官制度和英国的行政裁判所制度却以专业、高效而公正的纠纷裁决，为自身赢得了独立、公正和廉洁的声誉。这种对比和反差说明，我国行政复议制度有可能存在内在的、结构性的缺陷，因为只有结构性的缺陷才能解释其功能的紊乱与失调。对此，我们有必要展开审慎的检视与探讨。二、正本清源：行政复议的司法品格行政复议的性质涉及具体制度构建的价值取向，是我们检讨现行行政复议制度必须要首先解决的一个问题。长期以来，行政法学界对于行政复议是行政行为，还是司法行为抑或是准司法行为争论不休，并直接影响到了立法的价值抉择。为展开下文的论述，实有梳理斧正之必要。仔细阅读1990年行政复议条例和1999年行政复议法，行政复议的定位都是行政机关内部层级监督、自我纠错的制度，这对于刚刚走出计划经济模式和人民公社政治模式，行政纠纷较少、公民权利意识薄弱的中国而言，在当时是不会有多少人去关心行政复议的性质究竟是行政行为还是司法行为的。立法者也认为，行政复议法要“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议司法化。” 于是乎，行政复议法就规定：行政复议实行一级复议制，不搞两级复议;具体复议事项由行政机关负责法制工作的机构承办，作为它的一项工作任务，不另设独立的、自成系统的复议工作机构;行政机关进行行政复议，原则上采取书面审查的办法，根据被申请人提交的当初作出具体行政行为的证据和材料对该具体行政行为进行审查，不再重新取证，等等。然而，随着市场经济的发展，公民权利意识的勃兴，社会有了纠纷解决程序分流的现实需求，这时人们开始有意识地检讨行政复议的性质。因为，如果行政复议的本质是司法行为，那么它就应当尊重司法规律，遵循司法的精神和原则来架构自己的体制、程序规则、裁决效力和上诉机制。此时人们很快发现，长期以来奉守的“什么机关行使的就是什么权力”的一元信条，其实是个“伪命题”。因为，如果将这一僵化认识放到“必要充分”条件的逻辑关系中去检验，根本无法实现互相推导。倒是许多行政机关行使着裁决纠纷的司法权力，司法机关行使着人员选任、经费保障等很多行政权力。这时人们终于认识到：其实，行政权、司法权由哪些机关行使并不重要，重要的是不管哪个机关行使行政权、司法权，都必须尊重该权力的特性和遵循该权力行使的规律。因此，笔者认为，行政复议不是行政行为，而是司法行为。首先，我们判断一个公权力行为是不是司法行为，关键不在于机关的名称或体制的隶属，而必须唯实地从机关组成与运作方式上考察它是否符合或大体符合司法权的独立、居间、依法、事后、被动、争议、有执行力等特征。因为，即使是由行政机关来行使司法权力，也并未改变司法权的性质，所不同的只是这些权力在不同的机关转移而已。“如果没有利害关系，那么，行政机关和法院之间的职能分立原则上取决于各自的法律权能。如果需要专门知识，那么具备行政经验的官员也许是作出裁决的合适人选;如果需要一般生活知识，那么接近一般生活的法官可能会更合适。”其次，从西方国家行政复议制度的产生和发展来看，都未改变行政机关解决纠纷行为的司法性质，更没有不遵守司法的规则。英国的行政裁判所制度、美国的行政法官制度、法国的行政法院制度都是如此，人们甚至为弄清一个机构到底是法院还是行政机构而犯难。为什么呢?就是因为这个机构是解决纠纷的，而解决纠纷就需要这个机构有独立的地位，有职业化的人员，有适合解决纠纷的程序。当然，如果这些问题没有解决，那么，由行政机关来司法就必然会出现公正性危机。同样的道理，如果一个称之为法院的机构不具备这些条件，由它来司法，也和行政机关一样会出现同样的问题。最后，行政复议之所以是司法行为，还在于社会需要一个不同于传统意义的法院，而不是需要一个行政机关。因为行政机关承担部分司法职能，除程序简便、时间迅速、费用低廉和具有灵活性外，更主要的是由于近现代许多社会立法中所发生的争端需要专门知识才能处理。而解决这些争端既需要法律头脑，也需要理解立法政策和具备行政经验，普通法院法官往往不能胜任。于是一个新型的行政机关解决纠纷的司法制度便应运而生了。行政裁判所、行政法官等逐步取得独立地位就恰好说明了这一点。三、裁决纠纷：行政复议的功能定位如前所述，行政复议的本质是司法行为，其第一要务也是最重要的功能是裁决行政纠纷。但遗憾的是，我国行政法学界和实务界长期以来一直把它作为行政行为或准司法行为来对待，忽视其司法性，强调其行政性，并由此带来了一系列问题。我国在制定行政复议法时，行政审查制度定位受到“反司法化”思想的主导，把行政复议完全等同于行政系统内部的自我纠正错误的制度。这种定位并非是学者们单方面的解读，而是立法提案机关和立法工作部门明确的宣示。国务院提请全国人大常委会审议行政复议法(草案)的议案中，在立法说明部分用两处文字不厌其烦地表明了这一意图。该立法说明开宗明义地指出：“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。完善行政复议制度，充分发挥行政复议制度的作用，对于加强行政机关的内部监督，促进行政机关合法、正确地行使职权，维护社会经济秩序，维护公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会稳定，具有重要意义”; 在说明立法指导原则时，再次强调各项制度设计“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关办案程序，使行政复议司法化”。行政复议法出台后，国务院曾专门下发文件部署该法的贯彻实施事宜，其中又重申了“行政复议是行政机关自我纠正错误的一种重要监督制度”这一观点，事实上是将行政复议与现有的行政监察、层级监督和信访制度相提并论。可喜的是，2007年国务院出台的行政复议法实施条例纠正了这一认识，其第1条规定：“为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用，根据中华人民共和国行政复议法，制定本条例。”随后的答记者问中，也将行政复议描述为“行政机关依法解决行政争议、化解社会矛盾、加强层级监督的一项重要法律制度平台。”通过以上梳理可以发现，我国行政复议制度的基本功能经历了“从内部监督与自我纠错到解决行政纠纷、促进社会和谐的嬗变，这种功能转向是我国行政复议制度为了回应社会转型时期行政纠纷激增而做出的务实性反映”。总结来看，将行政复议制度的功能定位在裁决行政纠纷至少有以下三个方面的优势：(1)保障公民权利。行政复议最基本的功能就是裁决行政纠纷。不像法院行使司法审查权那样，在审查行政决定时，行政复议机关并不局限于某项决定的“合法”与否，它可以决定法律问题、事实问题和政策问题，而且，还可以用其对以上问题所作出的复议决定来替代最初的行政决定。这样，就可以为公民的基本权利提供更好的救济保障。(2)减轻法院负担。行政复议具有程序简易、时效迅速、成本低廉和高度专业性的优势，使其成为司法体系的重要补充。同时，行政机关具有更多的解决纠纷的手段和资源，其可以将政府各部门协调起来，从而综合地、全方位地解决纠纷。如此，便可形成行政调处、行政复议以及司法审查三个层次分明、相互衔接的“行政救济链条”。如果政府在这方面的工作比较到位，大量的矛盾或纠纷就会解决在政府管理过程中，而不会导致大量纠纷推到法院和信访部门，引发严重阻塞。(3)平衡公共政策。行政复议“非法律专业”的最大优点还在于，它可以更好地保持决策的连贯性，并且更有能力通过对法律所规定问题的现实状况的解释分析和对当今社会条件的反映，给予法律背后的政策以影响。 政府官员、知识型非专业人士作为裁判人员，比普通法官更有能力预见他们决定的潜在影响，因此更能避免决策中潜在的异常和不一致。此外，行政复议机关并不必严格遵守自身先前的决定，也使其可以根据每个案件的特殊事实进行具体的考虑。四、阅读实践：地方探索的规范反思明确了行政复议裁决纠纷的主定位之后，如何进一步激活它在化解行政争议中的主渠道功能就成为一个更为现实的课题。作为一个法治后发型国家，我国的法治建设进程一直表现出中央善许、地方试点的渐进发展模式。行政复议制度改革亦是如此。2007年，哈尔滨市在全国率先设置了专门的行政复议委员会，负责行政复议案件的审理。2008年，国务院法制办选择北京、黑龙江、江苏、山东、河南、广东、海南和贵州等首批8个省(市)开展行政复议委员会试点，旨在建立一个“政府主导、专业保障和社会专家学者参与的审理案件模式，即行政复议委员会模式”，以此寻找行政复议制度自下而上变革的可能途径。这里，笔者就以哈尔滨行政复议委员会实践为例，展开规范性的法律分析。(一)行政复议委员会的组成及运行方式哈尔滨市政府行政复议委员会设主任1名，副主任2名，委员18名。主任由常务副市长兼任，副主任由法制办主任和分管副主任兼任。委员实行聘任制。现任18名委员全部由具备法律背景的高校法学院院长、人大法制委委员、政协委员、主任律师、中院主管行政审判的副院长和行政庭庭长、政法委处级以上干部、省市行政复议机构具有行政复议工作经验的处长以上干部组成。在委员会组成人员中，市政府以外的法律方面的教授、学者、资深律师、人大代表、政协委员等“外部委员”约占全部委员的81%。委员会下设行政复议办公室，作为对行政复议委员会负责的办事机构，主要包括：统一接收、转送全市范围内的行政复议申请;调查案件的基本事实;定期向委员会提报需要议决的行政复议案件调查和初审报告;具体办理行政复议委员会议决事项;主持行政复议调解工作;直接办理适用简易程序的行政复议案件;开展行政复议方面的调查研究等工作。行政复议委员会实行案件调查权与议决权相分离，即行政复议办公室具体调查行政复议事项，委员会委员集体表决行政复议决定。对于适用简易程序审理的案件，由行政复议办公室负责审议。对于简易程序以外的案件，由行政复议办公室制作案件调查报告，并提出初步处理意见，集中一定数量后提报委员会议决。每次参加案件议决会议的委员为59人单数，其中“外部委员”不少于参加议决委员的1/2。委员会采用书面审理方法，实行少数服从多数原则，以市政府名义作出行政复议决定。委员会主任认为案件需要重新议决的，应当责成行政复议办公室另行组织召开不少于9名委员参加的案件议决会议或召开由2/3以上委员参加的委员会会议，按少数服从多数的表决方式议决。委员会主任认为重新作出的议决意见需要市政府再次研究决定的，应当报请市人民政府常务会议集体研究作出决定。(二)“哈尔滨模式”的规范反思客观地说，行政复议委员会来审议行政复议案件，在一定程度上改变了套用一般行政事务的处理方式来审理案件的做法;委员会吸纳资深专业人士参与行政复议案件审理，在构成上也具有较强的专业性、代表性和独立性，增进了申请人对案件裁判结果的认同。但审慎地思考，我们不得不承认委员会在组织和运作方式上，依然面临着合法性不足的问题。总结起来主要有以下几个方面：(1)从组织定位上看，哈尔滨市政府行政复议委员会是“直接对政府主要领导负责的行政复议案件议决机构，是在政府授权下的行政复议案件决策组织”。它在机构、人员、职权和财政供给上并未取得独立地位，而独立性也被认为是作为政府决策的外部制衡者法院有效运作的关键所在。此外，按照现行行政复议法第3条之规定，行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，设置行政复议委员会“越俎代庖”，虽为善意但合法性令人质疑。(2)从人员构成上看，哈尔滨市尚未建立专职复议人员数据库、专家库和利益组织代表人员数据库，依然面临着行政复议办公室随意指定参审委员的风险;现任委员主要是各级领导干部，往往本职工作已经十分繁重，很难保障足够的时间投入;现任委员全是具备法律背景的人士，缺乏土地、矿产资源、社会保障、环境保护等行政复议案件多发领域的专家;缺乏关于委员的聘任、考核、薪俸、惩戒、任免等事项的规定，委员职务保障条款亦不明确;现任委员中吸收了很多人大代表、政协委员、法官，其妥当性和合法性实有深思熟虑之必要。(3)从复议权集中上看，按照现行行政复议法第12、13、14条之规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，可以向该部门的本级人民政府，也可以向上一级主管部门申请行政复议;对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议;对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。哈尔滨行政复议委员会的独立运作，实质上已经调整了现行行政复议体制，采用了行政复议权相对集中模式，从严格意义上讲是缺少法律依据的。(4)从审理程序上看，哈尔滨市政府行政复议委员会实行定期集中审核行政复议委员会办公室提报的重大、疑难、复杂案件初审报告并提出意见，它不采取公开的方式审理案件，也不能以自己的名义作出行政复议决定，作出的议决意见也缺乏明确的法律效力，政府若不采纳如何处理也不明确。这些程序规则的缺失实际上将行政复议委员会置于十分尴尬的地位。透过上面的分析，笔者认为，我国行政复议改革乃是一个还原司法权本来面目的过程，涉及司法权的优化配置问题，必须纳入宪政建设的总体思路来考虑，当地方的探索经验积累到一定程度而达到质变的临界点时，势必要求进行中央层面的立法变革，重塑行政复议制度。五、改革路径：从地方到中央的立法性变革模式我国长期以来对行政复议制度的尴尬定位，以及行政复议法本身的缺陷，使得完善行政复议制度需要克服两个困难：从理论上，打破行政权与司法权间存在的认识误区;从实践上，解决好行政复议制度的重构问题。在当前中国国情下，试图通过解释学的思路扩充行政复议法的适用空间和制度生命力是捉襟见肘的。考察改革开放以来的立法实践，走一条为我们非常熟悉的从地方到中央的“立法性变革”之路，似乎才是最为合理、现实的选择。在修订行政复议法过程中，应当完善以下几个问题：(一)明确行政复议的司法性质任何行政法律制度的变革，都必须考虑一国具体的宪政背景。那么在我国，行政复议司法化能否跨过宪法之门呢?(1)宪法第57条规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”由此可见，我国实际上确立了代议机关至上的宪政体制。(2)仔细推敲宪法第123条“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关”之规定，我们发现，宪法仅仅规定人民法院是“审判机关”，并没有规定“司法权”属于“人民法院”，这就为司法权的重新配置预留了空间。(3)结合宪法第89条第10项“(十八)全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权”及第67条：“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：(二)制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”，我们可以看到，全国人大及其常委会仍可通过大幅修订行政复议法或者运用最高国家权力机关授予的其他职权这一“复合条款”来授予行政机关司法权。(二)完善行政复议组织1.改革行政复议体制。我国应在单一制宪政结构下，明确中央和地方事务，中央事务按条条原则处理，可以按部门设置行政复议委员会办理复议事项，而地方事务属于地方自治的范围，一般的行政领域，设立统一的行政复议委员会;专业性、技术性较强的行政领域，可以成立既裁决民事纠纷又进行行政复议的专门行政裁判机构。例如土地管理、税务、社会保障等领域。2.应当明确行政复议委员会的独立地位。行政复议委员会仍可设在行政机关内部，与所在行政机关只是指导、咨询关系。但复议委员会的成员工资福利独立于所在行政机关，由财政单列。复议委员会在进行复议时，只服从法律、法规和规章。3.严格要求复议人员的任职资格。行政复议委员会委员应当由法律、技术方面的专家和相关利益组织的代表组成。复议审理人员由当事人从统一建立的复议委员会委员数据库中随机抽出，不得由复议机构随意指定。非因法定事由、非经法定程序，行政复议委员会委员不被免职、降职、辞退或者处分;非因违反法律，不受追究。4.设立类似于美国文官委员会或行政听证局的机构。由该机构统一监督管理全国的复议人员，负责复议人员的工资待遇、奖惩、任免以及培训等事项。(三)全面扩大行政复议范围行政复议法对原有行政复议范围有较大拓宽，但仍有若干明显不足。(1)行政复议法首次把抽象行政行为纳入行政复议的受案范围，这本身就说明行政复议法不仅解决因具体行政行为引发的行政复议，也解决因抽象行政行为引发的行政争议。既然如此，行政复议法第二条规定公民、法人或者其他组织因具体行政行为与行政机关之间发生的行政纠纷申请复议适用本法，显然是以偏概全。 (2)国家赔偿法和最高人民法院发布的关于审理行政赔偿案件若干问题的规定已经把具体行政行为和非具体行政行为划分开来。这里所称的非具体行政行为主要是指与国家行政机关行使职权有关的事实行为。这些行为虽然不是具体行政行为，但都很容易造成公民、法人或其他组织的人身权、财产权等合法权益的损害，一经确认，便构成行政赔偿的前提。所以无论是行政赔偿诉讼，还是行政复议中的行政赔偿纠纷，非具体行政行为违法的确认都涉及到行政诉讼法和行政复议法的适用。(3)现行行政复议局限于外部行政行为，对于行政机关对其工作人员的任免、处分以及待遇问题，还不能申请复议，只能诉诸一般的申诉途径。有鉴于此，立足于公正解决行政纠纷的目标，应当允许所有的行政行为，都可以申请复议。(四)完善行政复议程序1.增设回避制度。自行回避应当是行政机关公务员的一项义务，如复议人员有自行回避的情形而不回避的，应当承担相应的法律责任。申请回避应当是行政相对人的一项法定权利，只要行政相对人发动回避程序，有权决定回避申请的机关必须在法定期间内给予一个明确的决定，否则，行政