行政复议前置程序的适用范围.doc

行政复议前置程序的适用范围中华人民共和国行政复议法第十六条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。”由此可见，我国行政复议与行政诉讼的基本关系是以公民、法人或其他组织自由选择为原则，以行政复议前置为例外的。一、侵犯已依法取得的土地等自然资源所有权或者使用权案件中华人民共和国行政复议法第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议;对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”2003年2月25日最高人民法院对山西省高级人民法院关于适用行政复议法第三十一条第一款有关问题的批复中规定：根据行政复议法第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外;对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用行政复议法第三十条第一款的规定。对此类案件，法律之所以规定须复议前置，是因为解决此类案件，需要掌握相关的专业知识，设立复议前置程序，不仅有利于上级行政机关及时掌握下级行政机关的工作情况，加强行政内部监督，而且使大量的行政权属案件及时解决在行政复议程序当中，以节约审判资源，减少当事人诉累，提高行政审判效率。当前在对此类案件的适用范围上，主要存在行政裁决是否适用复议前置的争议。有观点认为，土地权属确认是指行政机关的行政确认行为，即人民政府颁发土地所有权、使用权证行为。土地所有权、使用权权属争议属于民事权益，根据行政复议法规定，行政机关对平等主体之间的民事争议的裁决不属于复议范围。也有观点认为，行政法对具体行政行为的分类纯属法理分类，分类方法不统一，内涵、外延不明确。行政裁决也是确认行为，应当适用复议前置。笔者认为，土地等自然资源所有权或者使用权权属行政裁决应适用复议前置程序，这是因为，行政裁决是指行政主体依照法律授权，对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的、特定的民事纠纷(争议)进行审查并作出裁决的具体行政行为。土地等自然资源所有权、使用权发生争议，人民政府依法将土地确认给一方所有或使用，裁决仅是表现形式，本质上是确权。同时，行政裁决的前提是行政相对人对土地权属有争议，而权属争议情况一般都很复杂，甚至有一定的历史因素，有的还涉及到村与村之间的矛盾，对社会稳定影响较大。对于土地等自然资源所有权或者使用权行政裁决案件适用复议前置程序，可以充分发挥行政机关的资源优势，快速、便捷解决纠纷，这也是依法行政、构建和谐社会的需要。二、违反国家安全法的行政处罚案件中华人民共和国国家安全法第三十一条规定：“当事人对拘留决定不服的，可以自接到处罚决定书之日起十五日内，向作出处罚决定的上一级机关申请复议;对复议决定不服的，可以自接到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”笔者认为，此类案件不宜规定行政复议前置程序，因为此类案件与原治安管理处罚条例几乎同期制定施行，类似于治安管理行政处罚，不像涉及土地等自然资源、专业性较强的行政案件，可以由当事人自由选择行政复议或者提起行政诉讼。原中华人民共和国治安管理处罚条例第三十九条规定：被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡(镇)人民政府裁决的，应向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关作出裁决;不服上一级公安机关裁决的，才可以向当地人民法院提起诉讼。但2006年3月1日起施行的中华人民共和国治安管理处罚法第一百零二条规定：“被处罚人对治安管理处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”取消了行政复议前置程序。三、社会保险费征缴中的处罚案件和工伤保险案件国务院社会保险费征缴暂行条例第二十五条规定：“缴费单位和缴费个人对劳动保障行政部门或者税务机关的处罚决定不服的，可以依法申请复议;对复议决定不服的，可以依法提起诉讼。”国务院工伤保险条例第五十三条规定：“有下列情形之一的，有关单位和个人可以依法申请行政复议;对复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼：(一)申请工伤认定的职工或者其直系亲属、该职工所在单位对工伤认定结论不服的;(二)用人单位对经办机构确定的单位缴费费率不服的;(三)签订服务协议的医疗机构、辅助器具配置机构认为经办机构未履行有关协议或者规定的;(四)工伤职工或者其直系亲属对经办机构核定的工伤保险待遇有异议的。”对诸如此类案件复议前置程序的适用，有观点认为两条例在条文用语上用的是“可以”，不是“应当”，因而是复议选择型的规定。笔者认为这种观点有误。因为法规规定提起行政诉讼的前提是对行政复议决定不服;而对行政复议决定不服是建立在当事人先行申请行政复议的条件之上的，不能孤立地、断章取义地曲解法律、法规。而且，2004年5月28日国家劳动和社会保障部办公厅对重庆市劳动和社会保障局关于当事人对工伤认定不服申请行政复议问题的复函中明确，按照工伤保险条例第五十三条之规定，申请工伤认定的职工或者直系亲属、该职工所在单位对工伤认定结论不服的，应该首先申请行政复议，对行政复议决定不服的，再依法提起行政诉讼。在适用工伤