国外城市公共交通发展启示多.doc

城市公共交通发展启示多波哥大BRT车辆。波哥大BRT站台。为学习借鉴南美城市公共交通发展经验，2012年6月27日至7月6日，交通运输部科学研究院城市公共交通考察团赴哥伦比亚和巴西，对两国的城市公共交通发展情况进行了为期10天的考察。通过此次考察，对哥伦比亚和巴西城市公共交通规划、投资、建设、运营及管理体制等方面有了比较深入的了解。现摘编考察团部分考察见闻与广大读者分享。哥伦比亚：探索城市公交发展新模式哥伦比亚人口为4209万，其中75%居住在城市地区。在城市各种交通方式中，大多数市民使用公共交通出行。例如在首都波哥大，83%的机动出行都由公共交通完成。政府引导公交服务哥伦比亚的公共交通主要由私营部门运营。针对公交服务存在的运行速度慢、交通事故频发、车况整体较差等问题，哥伦比亚由国家规划局牵头，制定了国家城市交通计划（NUTP）。主要内容为：一是中央政府投资并给予技术援助，用于支持人口规模超过60万的大都市区实施一体化大运量公交系统（IMTS）建设；二是通过中央政府与参与城市签订共同筹资协议，开展项目建设。在国家层面，国家发展规划引导IMTS规划，同时交通部内部成立协调小组监督项目的发展和运作。其委员会由国家及地方代表组成。协调小组是一个由公务员和专业承包商组成的跨领域团队，在交通部一位副部长的领导下，提供包括土建工程、运营、融资、信托、法律、环境、社会、采购、通信等方面的技术援助。多方提供资金支持中央政府与参与城市签订的共同筹资协议，明确了国家及地方政府的角色、责任、资金比例等。哥伦比亚政府负责向符合条件的项目提供40%70%的资金，用于支付大部分的基础设施建设费用。地方城市政府也投入一部分资金，其主要来源为汽油税和房产税，其次为私人银团贷款。私营部门也参与项目投资，主要投向车辆购置与运营支出。通过这一投资模式，哥伦比亚政府实现了以下目标：一是通过明确国家及城市政府预算支持，为城市政府执行计划建立了一个可持续的财政激励机制，降低国家或城市政府由于项目融资政策变化而可能导致的风险；二是通过将国家相关项目的开发与执行转移下放至参与城市管理，强化了参与城市自我发展的能力；三是激励城市政府关注可靠、长期的公交政策及基础设施投资。快速公交“波哥大模式”哥伦比亚快速公共交通主要由国家投资兴建，中央政府起主导作用，包括对基础设施建设的规划、建设等。波哥大是哥伦比亚的首都和经济中心，2001年成功建立了一套具有特色的快速公交系统，树立了城市快速公交的“波哥大模式”。波哥大的快速公交系统全部由波哥大新世纪快速公交管理公司管理和运营。该公司代表政府负责快速公交系统的规划、管理及监控，并决定快速公交的票价标准；该公司通过招标，选择线路运营公司和公交票务系统运营公司，中标的运营公司与新世纪快速公交管理公司签订为期十年的合同，享有快速公交系统及公交票务系统运营权。这种模式既有助于形成以政府为主导的系统规划和设计合理、高效的快速公交线路网络，又使专门负责具体运营工作的运营公司，以运营车公里为依据获得运营成本补偿，从而将主要精力投入到提高系统运行效率和服务水平工作中。同时，公交票务系统运营公司专门负责票款收入，票款收入存放在一家信托公司，收入分配全过程由第三方资金监管机构监管，保证了收入分配的公开透明。目前，波哥大市正在编制方案，将全市的公共系统整合到它的旗下，全面提升公交服务水平。同时，该市也在积极研究交通拥堵收费方案，将拥堵收费收入用于补贴公共交通运营，为公交系统可持续发展提供稳定的资金保障。启示借公交都市发展规划理念库里蒂巴市将城市建设紧密围绕公共交通运输轴线展开，发挥公共交通引领城市发展的作用等经验，值得我们学习借鉴。目前，我国许多城市正在开展旧城改造和新区建设，建议将库里蒂巴市有关经验予以吸纳、推广，特别是利用“公交都市”这个载体，选择几个有特点的城市，予以引导，形成好的样板，切实推广这个理念。加大快速公交系统推广力度快速公交系统具有投资小、见效快、运量大、易实施、效果好的特点，对于我国部分城市在短期内改变城市公交发展滞后的局面，非常适合，应当大力推广。波哥大、里约热内卢及我国济南、常州、乌鲁木齐等地BRT建设经验也充分印证了这一点。济南快速公交系统以3.6%的运力承担了10%的公交客运量，常州快速公交系统客运量占全市公交总客运量的比重达30%以上。建议加大快速公交系统推广工作力度：一是制定印发发展城市快速公交系统的指导意见，为促进我国城市快速公交系统发展提供战略性、纲领性指导；二是制定城市快速公交系统规划编制指南，规范和指导快速公交系统规划编制工作；三是制定城市快速公交系统运营评价指标体系与评价方法，促进快速公交系统服务水平的不断提升；四是举办BRT快速公交研讨会，促进城市相互交流。探索新型城市公交运营模式从波哥大和库里蒂巴城市公交运营模式看，核心是城市政府委托城市公交管理公司进行公交规划与管理，通过招标选择运营公司负责运营，选择票务公司负责票款收取与分配，形成比较合理的城市公交运营模式，有利于降低运营成本，提高服务质量。目前，我国部分城市进行了公交运营模式的探索，如深圳的成本规制、佛山的公交共同体等。建议鼓励各城市进行公交运营模式探索，同时建立城市交流平台，相互交流借鉴，促进各城市公交运营模式的探索。做好公交票价政策的研究公交票价问题已经成为制约我国城市公交发展的主要瓶颈之一。因此，应当抓紧开展有关研究工作，做好政策储备。建议从以下几个方面进行研究：一是城市公交运营成本测算标准及方法，为以成本为依据核定票价提供支持；二是研究不同类型人群对票价承受能力的分析，包括出行支出占收入比例及对票价的敏感程度等；三是研究对低收入群体的上下班通勤费用支出，国家、城市政府补贴的策略，以及用工单位对员工上下班通勤费用支出的补贴政策等。巴西：运管分离适度竞争库里蒂巴是巴西第三大城市，也是巴西私家车人均拥有量第二的城市，但其私人汽车的使用率却很低。库里蒂巴市75的人口使用公共汽车通勤出行。库里蒂巴市共有340条公共汽车线路，1570多辆公共汽车，分8种车型以6种方式运营，包括在主干道上运营的红色直达巴士，在主干道和主要街道上运营的银色快捷巴士，在大容量干道上运营的双铰接快速巴士，在城市中央商业中心区周围干道运营的绿色市区巴士，在城市街道与地区终点站之间运营的黄色转运巴士，为弱势群体服务的白色特别线巴士。管理与运营权责明确库里蒂巴市公共交通管理机构主要有两个：市交通委员会和城市公共交通公司。巴西库里蒂巴市公共交通客运服务条例授权市交通委员会审议、讨论有关公共交通发展事项，并提出改进公共交通建议等权力。同时，授予城市公共交通公司（URBS）实施公共交通的经营、管理、制定运营规划和监督库里蒂巴市公共交通客运的职责。城市公共交通公司主要职责为：一是对全市公共交通系统进行组织、规划和监督；二是规划行车路线和站点，并确定线路的首末车时间、发车频率、车辆标准等；三是负责全市公共交通系统预算和收支管理，包括收取票款、核定运营公司运营成本等；招标确定线路运营公司并与之签署运营合同。库里蒂巴市采取运营与管理相分离、运营实施适度竞争的模式。城市公共交通公司受政府委托对整个城市的公共交通线路、场站、车辆和道路交通（包括交通信号控制）等进行管理。私营企业通过线路招投标的方式，从城市公共交通公司获得运营许可，拥有自己的车队，负责具体运营。政企双赢全力提升服务库里蒂巴市对公交票款采取集中收取、统一分配的方式，运营企业的收益统一上交到城市公共交通公司的专门账户。城市公共交通公司留存4的票款收入作为管理费，将7%的票款作为投资回报返还给投资方，其他部分用于支付运营企业运营成本。企业按合同规定完成运输任务后，如果收益达不到约定的标准，由政府进行补贴，反之政府将收益纳入城市公共交通发展资金。运营过程中，运营企业必须按指定路线和要求提供服务，城市公共交通公司有权根据乘客和运营的需要，制定和调整计划，并合理安排运力。运营企业获得的报酬与补贴与其提供的服务质量挂钩。在车辆管理方面，运营企业必须按照城市公共交通公司规定的数量要求备足车辆，并对老旧车辆进行及时更新。运营企业必须严格遵守人员雇佣的相关规定，只能任用在城市公共交通公司备案登记的人员，并监督运营人员认真执行城市公共交通公司制定的运营准则。雇主为公共交通买单库里蒂巴市制定了多种优惠乘车政策，鼓励市民在出行时选乘公共交通。巴西法律规定，交通花费不得超过其公民个人收入的20，雇员所应支付的公共交通费用不得超过其收入的6，超过6而低于20的部分由雇主承担。库里蒂巴市雇主主要是以向雇员发放公共交通券的形式发放交通补贴，雇员在每月领取工资时也会同时领取到公共交通券。年满65岁以上的老人和5岁以下的小孩可以免费乘坐公共交通；贫民区的贫困人群还可以使用清扫卫生收集的垃圾换取公共汽车票。库里蒂巴市的这些公共交通优惠政策，在很大程度上减轻了市民乘坐公共交通的经济负担，提升了市民对公共交通的认可度。交通运输部科学研究院城市公共交通考察团实行“公交优先”就是让“百姓优先”，推进城市公共交通优先发展，就是优先满足人民群众“行有所乘”的交通运输基本公共服务需求，让人民群众“出行更便捷、乘坐更舒适、换乘更方便”，要切实细化实化落实实施城市公交优先发展战略。交通运输部副部长冯正霖、广东省副省长刘志庚等出席会议。杨传堂指出，优先发展公共交通，倡导人本、集约、绿色、高效的交通运输发展模式，用有限的资源来满足人民群众不断增长的交通运输需求，有利于从根本上推动交通运输发展方式的转变。各地应从引领城市发展的高度，重新认识和定位公共交通，把优先发展、科学发展的理念贯彻落实到城市公共交通发展的全过程，切实加大组织推进力度，科学规划、完善政策，统筹兼顾、突出重点，加快建立安全便捷、经济高效、低碳绿色发展的城市公共交通体系，全面提高城市公共交通的服务能力和水平。一是坚持规划先行。要科学谋划城市公交发展与城市功能布局，推动建立以公共交通为导向的城市发展模式，实现以快速、大容量的公共交通走廊引领城市的发展。要将城市公共交通规划纳入城市总体规划，并与城市综合交通规划、土地利用总体规划等相衔接，确保规划落实到位，促进城市科学发展、有序发展。二是加大扶持力度。对“公交都市”创建城市，交通运输部将从公交基础设施建设等方面加大资金补助力度，并在政策、技术等方面给予支持和指导。各有关省份交通运输主管部门要加强指导，加大资金和政策支持力度。各地交通运输主管部门要积极争取政府财政支持，使各项政策落到实处。要建立健全城市公共交通补贴补偿机制，从设施建设、市场融资、税费扶持等方面加大对公交企业的支持力度，加快推进城市公共交通优先发展。三是促进安全发展。要建立城市人民政府负总责，公安、交通、安全监管、建设、质检等部门明确职责、各司其职、配合主动、齐抓共管的城市公共交通安全监管体系。四是加强队伍建设。各级交通运输主管部门要积极争取当地政府支持，会同有关部门建立完善公共交通企业职工权益保障制度，研究制定公共交通职工收入管理规定，规范驾驶员、乘务员作息时间，维护职工合法权益，让公交职工体面工