我国森林资源资产评估发展历程.docx

我国森林资源资产评估发展历程、问题及对策研究摘要：本文系统总结我国森林资源资产评估发展历程以及当前存在的问题，提出促进我国森林资源资产评估健康发展的对策。关键词：中国；森林资源资产评估；发展历程；问题；对策 中图分类号： 文献识别码： 文章编号：A Study on Development Courses and Problems and Strategy Countermeasure of Forest Resources Asset Evaluation in ChinaGuo Bao-xiangPlanning and Design Academy of Forest Products Industry, SFA, Beijing 100010Abstract: This paper systematically summarized the development resources and the current problems on forest resources asset evaluation in China, proposed strategy countermeasure. Key words: China; Forest Resources Asset Evaluation ；Development Course，Problems；Strategy Countermeasure2010年中央一号文件中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度 进一步夯实农业农村发展基础的若干意见（2009年12月31日）（中发20101号）明确提出：完善林权抵押贷款办法，建立森林资源资产评估制度和评估师制度。这既是对资产评估行业的要求，也是对林业部门的要求，对于加强森林资源科学管理与保护，保障国家及其他所有者的合法权益，促进森林资源配置和林业经济的持续发展具有重要的现实意义。1我国森林资源资产评估的发展历程我国的森林资源资产评估（简称为森林资产评估）是随着社会主义市场经济发展和林业体制改革的深入、林业资源资产化管理的需要而逐步建立发展起来的，始于20世纪80年代中期，正式启动于90年代中期。森林资源和森林资源资产的区别就在于，森林资源更多的表明自然界中客观存在的某些物质与能量，森林资源资产是那些通过法律程序，明确其为某一经济主体拥有并有效控制的能作为生产要素投入经营活动的森林资源。1.1认知阶段（20世纪80年代90年中期），期间大约10年时间1991年国务院颁布实施的国有资产评估管理办法是我国资产评估业开始走上规范化、法制化的轨道的标志性文件，1992年国有资产管理局制定颁布了国有资产评估管理办法施行细则，这两个文件为全国全面开展资产评估提供了基础。而之前，从80年代中期开始以福建林学院陈平留、陈伯贤和国家林业局中南林业调查规划设计院王永安等一批学者对南方森林资源资产评估进行研究和探索，1996年陈平留教授出版了国内第一本森林资源资产评估专著森林资产评估，这些研究为开展森林资源资产评估提供了认识和理论准备。1.2探索和试点阶段（20世纪90年代中期到2009年），期间大约15年时间从20世纪90年代中期开始，作为一项新兴资产评估行业，各地开展了森林资源资产评估工作，评估单位有会计事务所、林业调查勘查单位以及其他评估机构，由于单位性质以及评估目的不同、方法不同而造成的结果不同，出现了一定得混乱现象。1995年林业部国有资产管理工作领导小组组织有关专家学者、管理人员、基层工作者20多人，开始对全国范围内的森林资源资产交易状况进行调查研究，依据我国资产评估的基本理论和国有资产评估管理办法、国有资产评估管理办法施行细则等规定的要求，结合森林资源资产的特点，起草了我国森林资源资产评估的相关技术文本。为了进一步规范森林资源资产评估操作行为，提高评估工作质量，加强森林资源资产评估管理，保护森林资源资产所有者、经营者和使用者的合法权益，1995年由林业部和国家国有资产管理局联合制定颁布了关于森林资源资产产权变动有关问题的规范意见（试行）的通知，1996年颁布了森林资源资产评估技术规范（试行），1997年颁布了加强森林资源资产评估管理工作若干问题的通知，这三个文件对森林资源资产产权变动和森林资源资产评估的内容和方法做出了原则性的规定，为我国开展森林资源资产评估工作提供了政策依据和理论指导，客观上推动了我国森林资源资产评估和林业经济的发展。2003年，中共中央、国务院做出关于加快林业发展的决定，要求加快推进森林、林木和林地使用权的合理流转，以调动经营者投资开发的积极性。2004年，财政部印发了资产评估基本准则（以下简称准则），包括资产评估基本准则、资产评估具体准则、资产评估指南和资产评估指导意见，成为注册资产评估师执行各种资产类型、各种评估目的资产评估业务的基本规范。2004年7月国家林业局印发森林资源资产抵押登记办法。2006年，为加强森林资源资产评估管理工作，规范森林资源资产评估行为，财政部、国家林业局联合制定了森林资源资产评估管理暂行规定，此后一些省、市、县也相应制定了森林资源资产评估管理暂行办法，福建省制定了地方标准森林资源资产评估技术规范（DB35/T6422005）、湖北省物价局关于确定森林资源资产评估收费标准的复函明确了森林资源资产评估机构的服务范围、内容和收费标准等，这些都有效地推进了全国森林资源资产评估的开展。2008年中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见（中发200810号）明确要求“加强森林资源资产评估管理，加快建立森林资源资产评估师制度和评估制度，规范评估行为，维护交易各方合法权益”。2009年11月23日经国务院同意，在国家林业局、北京市人民政府支持下建立的中国林业产权交易所在北京正式揭牌，交易所是一个全国性林权及森林资源市场交易平台，也是经国家工商行政管理总局批准的国内首家许可经营森林碳汇的交易所。1.3发展阶段（2010年）2010年中央一号文件明确提出：完善林权抵押贷款办法，建立森林资源资产评估制度和评估师制度。集体林权制度改革后，广大林农作为森林所有者、经营者对林木资产评估备加关注，加快了森林资源资产评估机制的建立，很多林业政策的实施需要通过评估来制衡，这些都将推动建立森林资源资产评估制度和评估师制度。2当前森林资源资产评估中存在的几个问题1.1森林资源资产化管理工作进展缓慢我国林业的改革与开放与其他行业相比相对滞后，林业市场发育表现为不充分、市场规模小、区域性强的特点，市场交易案例的价格因受各种非市场因素的影响，不具备可比性和参照性，同时评估方法不够完善，评估机构运作艰难，森林资源资产化管理工作进展缓慢，影响着森林资源资产评估业的发展。1.2森林资源资产评估法规和相应管理办法不健全近年来，我国出台了一些森林资源资产评估和管理的一些规范规定，但这些法规和管理办法尚不健全，有些条款不符合生产实际而难以操作执行，大部分条款是粗线条的原则规定，对具体的评估操作缺乏指导。森林资源资产评估成果不仅对森林资源资产评估业务有关当事人的利益具有直接影响，在一定的情形下对其他第三者的利益也会产生重大影响，资产评估机构和评估人员对评估报告的结论负有严格的责任。中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见中明确要求加强森林资源资产评估管理，加快建立森林资源评估师制度和评估制度，规范评估行为，维护交易各方合法权益。1.3森林资源资产评估专业性强，森林资源调查难度大，资料残缺第一，森林资源资产评估不同于其它资产的评估，其立地条件不同，森林类型多样，面积大，森林资源核查必须由专业人员完成。第二，森林资源由于其生长的动态性、结构的复杂性和管理的艰巨性，使森林资源调查困难，要达到较高的总体调查精度在实际操作中是很难做到的。第三，林业经营单位历史资料往往不够齐全，并且受资源清查期限时间的限制，必须对资源状况进行补查或抽查，但常用的评估参数体系没有建立，这些都将严重影响评估质量与评估工作的开展。1.4森林资源资产评估机构间恶意竞争、机构内部管理松散部分评估机构在利益驱动下，有意低估或高估森林资源资产的价值等手段进行恶性竞争，有的评估机构尚未建立严格的森林资源资产评估质量监督、控制制度，人员少，操作随意，对报告书缺乏严格的审查。1.5评估标准、评估方法使用的随意性森林资源资产评估是对森林资源资产进行的市场价值判断，其评估结果是根据有关资料的可靠性，对森林资源资产价值做出的一种模拟价格。在某种意义上，森林资源资产评估的结论，通常是建立在外部环境按技术上的可能性、经济上的合理性而进行充分分析的基础之上的一种判断性意见，它会随各种因素的变化而变化。同样的森林资源资产因评估的目的不同，所采用的评估标准和评估方法就可能不同，所得的结果也就不同，这构成了森林资源资产评估的特殊性质。要尽快完善和修改森林资源资产评估技术标准，决不能再出现一个项目评估目的一致，多家评估而出现结果很大的问题。1.6森林资源资产的评估的资格及林业调查规划设计单位资格认证问题森林资源资产评估管理暂行规定第十三条规定：非国有森林资源资产的评估，按照抵押贷款的有关规定，凡金额在100万元以上的银行抵押贷款项目，应委托财政部门颁发资产评估资格的机构进行评估；金额在100万元以下的银行抵押贷款项目，可委托财政部门颁发资产评估资格的机构评估或由林业部门管理的具有丙级以上（含丙级）资质的森林资源调查规划设计、林业科研教学等单位提供评估咨询服务，出具评估咨询报告。在具体实施过程中，对委托财政部门颁发资产评估资格的机构进行评估金额在100万元以上的银行抵押贷款项目，有资质的评估单位往往缺少或没有林业方面的知识和林业专家。国家林业局森林资源规划设计调查主要技术规定第六条明确规定，调查承担单位资质，森林资源规划设计调查必须由具有林业调查规划设计资格证书的单位承担。对非持证单位完成的调查成果，森林资源管理部门不予承认。按照原林业部颁发的林业调查规划设计单位资格认证管理暂行办法（林资字1989327号）的规定，甲级林业调查规划设计单位证书，由国家林业局认定核发，我国获得甲A级林业调查规划设计资格证书的单位都是2001年1月1日由国家林业局核发的，根据2003年2月27日国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定（国发20035号），国家林业局已停止办理林业调查规划设计单位资质认证工作。而森林资源规划设计调查是一项全面掌握本地森林资源、编制森林经营方案、制定林业发展总体规划、测算森林覆盖率和林木覆盖率的林业基础性工作，需要投入大量的人力、物力和财力，并且有很强的连续性和专业性，这是其他部门难以完成的，也是我们林业部门的职能所在，国家林业局是主管林业工作的国务院直属机构，因此主管林业调查规划设计单位资格认证应该为基本职能。3森林资源资产评估应该遵循的几个原则森林资源资产评估原则是指森林资源资产评估时必须遵循的准则，是调节资产占用单位、评估主体及资产业务有关权益各方的相互关系，规范资产评估行为和评估业务的准则。森林资源资产评估技术规范（试行）规定：森林资源资产评估必须遵循以下原则：（一）基本原则：森林资源资产评估必须遵循公平性原则、科学性原则、客观性原则、独立性原则、可行性原则等基本原则。（二）前提性原则。（三）操作性原则：森林资源资产评估要遵循资产持续经营原则、替代性原则和公开市场等操作性原则。鉴于各地在森林资源资产评估中出现的问题，当前应该十分重视以下原则：（一）以法律为依据的原则。森林资源资产的界定是一种法律行为。无论是森林资源资产物质内涵的界定，还是森林资源资产所有权的界定，都必须要有法律依据。资产评估是按公允法定的准则和规程进行的，具有公允的行为规范和业务规范，为公正性奠定了技术基础。（二）公平、公正和可核查的原则。公正、公平是森林资源资产评估工作的生命线，也是森林资源资产评估健康发展的基础。森林资源资产评估机构根据委托，应当按照委托方提交的资产报告书，提供公正、优质的服务。公平性就是要求评估结果的全过程都要按照一定的规范进行，比如评估的组织管理、原则、程序、方法以至评估报告书的内容都有具体的要求，必须严格按照规定的要求进行。公正性就是要求资产评估是按公允法定的准则和规程进行的，具有公允的行为规范和业务规范，为公正性奠定了技术基础，评估人员应当是与资产业务没有直接的经济利害关系的第三者。内部评估形式（如清产核资）不能在资产业务中取代第三者评估即外部评估的作用。国家林业局关于切实加强集体林权流转管理工作的意见明确指出：流转森林资源资产的评估应当以具有相应资质的森林资源调查机构核查的森林资源实物量为基础，进行价值评估。可核查就是出具的报告的资源状况必须得到林业调查规划设计单位认可，如果双方对资源状况有异议，可以委托其他有法定资质的林业调查规划设计单位测量和资源评估。（三）维护林权交易各方合法权益的原则。建立森林资源资产评估制度，必须规范评估行为，维护林权交易各方合法权益，保障公平交易。一要加强集体林权流转管理，维护农民及相关林权权利人的合法权益，培育健康有序的林权交易市场，促进林业生产力发展。二要搭建集信息发布、市场交易、林权登记、中介服务、法律政策咨询于一体的林权服务平台，进一步规范林地林木的流转程序，规范林地林木的各种管理。三要加强森林资源资产评估管理工作，规范森林资源资产评估行为，维护国家利益和公众利益的各类价格评估和当事人的合法权益，促进森林资源资产评估工作健康开展。4对策4.1做好行业行政管理工作，进一步支持和推进森林资源资产评估工作近年来，随着林权制度改革的逐步深入，森林资源资产价格评估工作受到了挑战，为了推进这一工作，建议国家林业局与财政部等有关部门沟通协调，确定森林资源资产价格评估机构的准入制度，将森林资源资产评估工作，纳入国家资产评估工作体系。林业特点决定了森林资源资产评估相对复杂，技术性强，经营成本高，因此需要工作中要逐步摸索和积累经验，逐步建立森林资源资产评估指标体系和指标库，丰富森林资源资产评估案例，为全国森林资源资产评估的开展奠定一定得基础。4.2积极推进森林资源资产评估制度体制建设到目前为止，我国没有全国人大及其常委会通过的资产评估的法规，现有的资产评估管理法规体系主要是由中央政府颁布的行政法规国有资产评估管理办法和中央政府颁布的部门规章、地方政府颁布的地方性规章以及个别省份的人大颁布的一些地方性法规构成。现已颁布的森林资源资产评估法规较少，主要有森林资源资产评估管理暂行规定、森林资源资产评估技术规范（试行），这些还不能满足当前业务开展的需要，应加快制定有关森林资源资产评估办法、实施细则及森林资源资产评估管理的实施办法。而1997年颁布的森林资源资产评估技术规范（试行）线条过粗，许多问题尚未解决，要进一步加强森林资源资产评估的技术方法研究。需要林业及相关部门有关单位和部门应加紧编制一系列可靠、系统的森林经营数表，以建立森林资源资产评估参数体系。要严格执行国务院对却需保留的行政审批项目设定行政许可的决定(国务院令2004第412号)，建议财政部、国家林业局尽快制定和出台森林资源资产价格评估机构管理办法和修订完善森林资源资产评估管理办法，建立健全评估体系，确认从事森林资源资产价格评估的合法性和有效性，为森林资源流转提供规范性的制度平台。4.3规范森林资源资产评估机构制定和出台森林资源资产评估机构准入条件和相关管理办法。资产评估机构成立的基本条件，是必须有国家注册资产评估师，就像注册会计师一样，注册资产评估师必须经过全国统一考试合格，取得资产评估师执业资格证书，并经注册登记。我国房地产评估行业管理的一大特点是房地产评估体系、土地评估体系和注册资产评估体系三大体系并存，三个体系的管理机制类同，但资格认证相互独立，管理机构不同，所能从事的房地产评估业务类型也有差异。由于林业资产的特殊性，可以学习这一制度，实行注册资产评估师和森林资源评估专家相结合的制度。对森林资源资产的评估按财政部、国家林业局森林资源资产评估管理暂行规定执行，森林资源资产评估收费标准按照有关规定执行。4.4加强森林资源资产队伍建设启动森林资源资产评专家的认定工作，制定和出台相关办法。由于森林资源资产评估的从业者不仅要掌握一般资产评估的理论和技术，还要涉及林学、采运的专业知识，又要涉及经济学、法学、管理学、社会学等知识，要求多学科的协同工作，是一种动态的、市场化的社会经济活动，因此，各级林业主管部门和森林资源资产评估机构要对森林资源资产评估人员进行专业培训，不仅进行森林资源资产评估理论培训，还要进行职业道德和法制教育，并经过严格的理论考试和实践考核，培养一批能较好地掌握森林资源资产评估的有关专业知识，有较强动手操