中国行政规制改革的地方经验及其背景分析.doc

中国行政规制改革的地方经验及其背景分析中国行政规制改革的地方经验及其背景分析一、建设法治政府的时代任务呼唤行政规制改革与创新中国大陆实行改革开放30多年来，随着经济体制改革目标的确立和政治体制改革的推进，行政法制建设取得显著进步：各级政府机关注重加强行政立法和制度建设，规范行政管理和行政执法，强化行政执法监督，加大行政救济力度，依法行政的能力和水平逐渐提高，对经济、政治、文化和社会发展起到了特殊的推动和保障作用，走过了一条艰难前行、成果丰硕的行政法制建设道路。与改革开放前相比，经过起步发展、规范发展、全面发展这样三个发展时期的中国大陆的行政法制，逐渐发生了如下8个方面的重要变化：第一，法治观念逐步强化。改革开放以来在反思传统人治观念的基础上，中国大陆的行政法制建设逐步确立起依法行政观念，进入20世纪末期又把“依法治国”确立为基本治国方略并上升为宪法原则。第二，行政法制的权力结构从重权力、轻权利向权力和权利并重转变。行政诉讼法的颁布，使权力结构的重心开始发生移转，国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法、行政许可法的出台促进了这一转变，初步形成了权力和权利走向良性互动的局面。第三，政府职能从全能型政府向有限政府、从管制型政府向服务型政府转变。随着对政府与市场关系认识的不断深化，政府开始转变职能，将部分职能归还社会，发生了公共事务民营化的转变，同时也增加了一些新的职能，例如鼓励、支持非公有制经济发展的职能。第四，行政法治机制从单纯的制约机制转变为制约和激励的兼顾协调。第五，行政行为方式从纯粹的命令-服从模式发展成为强制与非强制手段并用的多样化局面。第六，在程序与实体的关系上，从重实体、轻程序，重结果、轻过程，发展到实体和程序并重，结果和过程并重。第七，在对行政的监督上，从单纯的权力监督、内部监督，发展到权利救济和权力监督并重、注重完善外部监督机制。第八，行政法制模式从单纯依靠政策行政到依法行政，再到建设法治政府、服务型政府。这些变化是广泛和深刻的，对于行政法制建设具有革命性的影响。20世纪80年代以来，在应对双重失灵危机(市场失灵与政府失灵)的过程中，在新公共管理、新行政法等理论思潮和制度探索的推动下，出现了重新审视政府角色及其职能、行为和法律关系的改革运动，其核心内容就是如何依法更积极、更民主地提供优质高效的行政管理和公共服务，实现政民互动、参与行政、合作行政。尤其是在全球面临严重的经济与社会问题乃至危机频仍的今天，各国政府都积极采取各种措施，各方联手、积极出手拯救企业、介入市场、干预社会生活，为市场主体和社会主体提供多方面的帮助，如经济扶持计划、社会福利改革计划、经济危机应对举措等等，这些都是政府服务职能的体现。换言之，无论是在常态还是在非常态下，政府都负有积极采用灵活、柔和、高效的行政方式服务于公民、企业和社会的责任，这是基于新的政府角色定位和职能转变所面临的新课题。当代行政管理模式的发展趋势是从消极行政到积极行政，从威权管理到良善治理，从管理行政到服务行政，从集权行政到民主行政，从刚性管理方式到刚柔相济且以柔性管理方式为主，人们应当正确认知、积极顺应这一发展趋势。当代行政管理方式可分为两大基本类型：一类是传统的刚性管理方式，可谓之“存量的行政方式”，如行政命令、行政征收、行政征用、行政许可、行政确认、行政检查、行政处罚、行政强制等，此类刚性管理方式好似重拳出击，可以立马见效、立显权威，但也易于激化矛盾、小事变大(而这原本都是人民内部矛盾)，强化行政机关与行政相对人之间的对立和冲突，恶化政民关系、损害政府形象、影响社会和谐，因而此类刚性管理方式亟需且正在进行适应当今行政民主化潮流的调整转变，也即进行民主化改造;另一类是当代的柔性管理方式，可谓之“增量的行政方式”，如行政指导、行政合同、行政规划(非羁束性的规划、计划)、行政服务、行政给付、行政资助、行政奖励、行政调解、提供信息等，具有民主品格的此类柔性管理方式作为创新成果，与刚性管理方式相对应、相配合，体现了广泛参与、两造互动、平等协商、自由选择等行政民主性的基本要求，在行政实务中被自觉或不自觉地广泛运用，发挥出特殊的行政管理功效。但是，与完善现代市场经济体制、发展现代民主政治、实施依法治国方略的客观要求相比，中国大陆的行政法制还存在不少缺陷和差距，面临很多矛盾和问题，亟需认真研究和妥善解决。30多年的改革实践证明，行政法制建设不能简单地把别人的东西照搬进来，必须注重与本土资源的结合改造。事实上，以往不少地方行政改革创新的本土经验，不仅有效地推动了地方经济与社会发展，而且对中央层面的立法建制和整个行政法制建设，都发挥了积极的示范和推动作用，促使行政管理和行政法制模式，在科学发展观和依法治国方略、依法行政理念的指引下，由过去的集权行政、粗放行政、人治行政、管制行政，逐步转向民主行政、科学行政、法治行政、服务行政，正稳健地走向法治政府和服务型政府，其中的经验值得认真总结研究。行政法学界总结中国大陆改革开放30多年来行政法制的理论发展、观念演进和方法论改进，发现有5个突出特点，第一个就是从简单拿来主义，到选择他山之石与挖掘本土资源、创新中国经验相结合。例如，行政指导是行政机关在职责范围内实施的提醒、劝告、建议、指导等柔性管理方式，具有非强制性、示范引导性、广泛适用性、柔软灵活性、方法多样性、选择接受性、沟通协调性等诸多特点，近年来在中国大陆的行政实务中运用得越来越多、越来越广，它与行政契约、行政资助、行政奖励、行政救助等非强制手段一道，构成“增量的”柔性管理方式体系，它们与“存量的”刚性管理方式体系相对应、相配合，在转变经济发展方式过程中，特别是在经济与社会管理领域，发挥着特殊的积极行政、柔性管理的引导和推动作用。泉州、吉林、北京、沈阳、苏州、台州、永川、眉山等等地工商行政机关，近年来尝试运用行政指导，建设非强制行政管理机制，促成了行政机关与行政相对人的协调关系，取得了提高监管功效、构建和谐工商和服务型工商的积极效果。泉州工商局还于2008年度被评为全国十大法治人物并被国家人事部授予人民满意的公务员集体称号，于2011年1月15日获得首届“中国法治政府奖”，其经验已被国家工商总局转发全国工商机关推行。其他许多行政管理领域，如公安、城管、质监、税务、卫生、环保、旅游、教育等领域，近年来也广泛运用行政指导，取得了提高行政管理和行政服务水平的积极效果。再如，中国大陆改革开放以来在克服法律虚无主义之后，重实体法、轻程序法的问题逐渐显现出来，行政程序违法现象突出、影响恶劣、教训深刻。客观上就要求加强行政程序法制建设，要求行政机关及其工作人员增强程序法治意识，在行政管理过程中严格遵循法定的管理方式、步骤、顺序和期限。但由于种种原因，曾列入立法规划的行政程序法的制定工作近年来一致搁置起来。在此背景下，2008年湖南省在全国率先颁布施行了共10章178条的湖南省行政程序规定，犹如一石激起千层涟漪受到各方关注，投射出多方面的行政法制创新示范意义，体现了行政法制发展的新方向。现在，山东、重庆等一些地方也在积极推动当地的行政程序立法建制工作。此外，近年来引起全社会广泛关注的地方行政法制改革与创新举措，还有上海、沈阳、西安、北京、重庆等地的人本城管举措;广州、北京等地的公众参与举措等等。 4限于篇幅，此不赘述。上述地方行政法制改革与创新的做法，完全符合宪法原则和时代精神，有利于充分发挥出地方国家机关推动改革创新的主动性、积极性以及创造性。中华人民共和国宪法第3条第4款明确规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，要遵循在中央统一领导下、充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这是转型发展新时期行政管理和行政法制改革创新应予特别关注、着力解决、充分利用的制度潜力要素。30多年的改革开放实践证明，行政法制改革与创新的政治智慧和资源，主要是在地方、在基层、在民众之中。由地方局部试点积累经验加以完善再到全国范围予以推行，也即“地方包围中央”的立法模式，乃是行政法律制度创新的理性路径选择。然而，过去在行政管理和行政法制改革实践中，实际上对地方的积极性关注得很不够，特别是对于地方的主动性基本上不怎么讲。笔者认为，在各类社会矛盾突出、政治与行政革新举措不断推出并时常引发争议的社会转型期，更应遵循宪法原则，给予地方发挥主动性、积极性以及创造性的必要空间，地方政府应当据此积极行使职权、履行职责，主动推进改革创新，发挥出地方的主动性、积极性以及创造性;人们要以发展和法治的眼光来看待、冷静和宽容的态度来对待认真负责的地方推进改革者及其革新举措。要言之，关于对待地方行政法制改革创新的态度和方法，笔者认为要特别注意两点：一是善待改革者，要用发展和法治的眼光来看待、冷静和宽容的态度来对待行政法制革新，正确对待认真负责的地方推进改革者及其革新举措;二是善用立法权，改革主事者应更严谨、更审慎地对待改革创新工作，更充分、更细致地准备改革创新的总体方案和操作方案，力争做到动机与效果的统一。这种态度具有重大的改革方法论意义。在效率性、透明性、便民性、简便性、可行性、规范性、精巧性、创新性等方面富有特点的地方行政管理和行政法制改革创新举措，有助于建设高效政府、阳光政府、法治政府和服务型政府，其经验值得其他地方和部门学习借鉴。二、观察样本：若干地方政府的行政审批制度改革经验前已述及，我国改革开放30多年来，随着经济改革不断深入和政治改革稳步推进，行政管理体制改革逐步提上日程乃至优先推进，行政管理方式和行政法律制度开始了走向民主化、科学化、法治化的革新进程，政府角色由管制者、司令员、传统家长正逐渐转变为指导者、服务员、合作伙伴，政府职能正逐渐由简单片面(或全能无限)转变为适度有限，政府规模正逐渐由庞大(或极小)转变为适中，政企关系正逐渐由对立、疏远或者胶着转变为指导、服务与合作，行政方式正逐渐由单一、单向、强制转变为多样、互动、柔性，行政法制正逐渐由管制型、秩序型、命令型、一味赋权型或一味控权型，转变为服务型、给付型、指导型、权力与权利平衡兼顾型，行政法学也逐渐由机械行政法学、静态行政法学、单纯工具行政法学，转向能动行政法学、动态行政法学、综合功能行政法学。由于对政府角色调整、政府职能转变、政府管理方式创新，人们逐渐有了新的认识和日益迫切的革新愿望，许多地方、许多行政管理领域的同志结合实际大胆探索，取得积极成效和创新经验。过去很长时期里，中国大陆的行政规制领域存在着高权性、单方性、简单化、低效率、不透明、不规范、不便民等许多问题，诸多弊端一直为人诟病，上述问题在行政审批(许可)制度运行过程中表现得尤为突出，在某种程度上已成为深化经政改革、建设法治政府的突出障碍。这里谨以行政审批改革为例，来观察分析一些地方如何通过行政规制改革创新举措，富有成效地解决此难题。2004年国务院颁布的全面推进依法行政实施纲要专门就创新管理方式，方便人民群众，推进行政许可、政务公开方面的改革创新提出了具体要求(例如实施纲要第3条、第9条都作出了明确规定)，将其作为建设法治政府的关键举措。鉴于行政审批领域存在的审批流程复杂、审批手续繁琐、审批时限冗长、重审批轻服务等疑难问题，如何通过行政审批制度改革创新，进一步增加透明度、增强规范性、提高效率性、强化服务性，进一步完善投资软环境，就成为深化行政改革、转变政府职能的新课题，成为在妥善解决行政管理体制问题(例如大部门制改革)的同时还必须认真解决的行政管理机制和方式问题。在行政管理实践呼唤改革创新的大背景下，自2004年以来在中央一级取消和调整行政审批项目共4批、约2000项，大致砍掉原有审批项目的一半，这是切实贯彻行政许可法、依法继续推进行政审批(许可)制度改革的举措。同时，地方政府和行政机关也因地制宜积极推进行政审批(许可)制度改革和政务公开制度建设，采取相对集中行使行政许可权，加大政务公开的力度，建立电子网络服务平台，建设行政服务中心(或称为行政许可大厅、政府办事大厅、政务超市)等改革创新举措，取得了显著成效。到2010年，省级政府取消和调整行政审批项目22000多件，地方各级政府共建立综合性行政服务中心2000多个。许多地方在行政审批(许可)制度改革中，顺应潮流、切合实际、大胆创新，形成了一窗式、一站制、一门式、一表制、告知承诺制、联合会审制、全程代办制等模式，体现了行政审批(许可)制度改革的方向和水平。例如，天津市自2004年起逐步建立起市和区县两级行政审批管理办公室和行政许可服务中心，构建了行政审批、要素配置、社会服务和交通监察4个平台，形成了“四位一体”的行政审批管理服务模式和运行机制。他们坚持现代行政服务理念，“宁可自己麻烦百次，不让群众麻烦一次”，不断清理行政审批事项，简化办事程序，减少审批环节，规范审批行为。2007年6月，天津市行政许可服务中心对进入中心的许多审批事项实施再提速，在审批效率已经提高40%的基础上，平均压缩时间4.5天，最长的由过去的20天压缩到5天，平均办结时间由进入中心前的23.9天减少到10.8天。为方便群众和投资者，他们专门建立了“8890”(谐音“拨拨就灵”)服务电话和网络服务平台。为加强对行政审批的监督，市监察局在服务中心设立了监察室，对进驻部门及工作人员的行政效能进行综合考评，并由申请人对受理部门及其工作人员进行“一事一评议”。提速3年多，天津市行政许可服务中心累计办理审批和服务事项49万件，按承诺时限提前和按时办结率达99.15%，办事企业和公民的满意率保持在99.9%。笔者于2008年专程去天津进行此项专题调研时就深感，他们推出的“四位一体”行政审批管理服务模式和运行机制，体现了行政管理创新与社会管理创新协调推进的双重要求，大大方便了人民群众，有力地约束了行政机关，收到了良好的社会效果，对于推动管理型政府向服务型政府转变具有示范意义。再如，四川省成都市在深入推进行政审批(许可)制度改革，加大政务公开力度，加快规范化、服务型政府建设进程中走出了新路子，提供了新经验。该市在对国内外主要的行政许可制度模式加以分析研究的基础上，自2007年7月开始尝试推行并联为主的“一窗式”行政审批模式。他们确定了“许可预告、服务前移、一窗受理、内部运转、并行审批、限时办结、监控测评”的28字审批改革思路，以娱乐企业的市场准入审批作为改革突破口，以“有无法定因果关系”为标准来确定并联或者串联审批关系，利用高科技支撑的审批网络系统平台并通过坚强有力的行政协调，将过去需要向各审批部门重复提交的申请材料改为只需提交一次，由行政服务中心统一接受、核实、保管、扫描、传送有关许可事项申请材料原件及其电子版本，妥善解决了有关审批部门均须审核申请材料原件的长期疑难问题，收到了事半功倍的极大成效，成为近年来地方行政改革创新的一大亮点。据对20个审批项目的统计，实施并联为主的“一窗式”审批后的审批事项承诺办理时间比法定办理时间平均缩短了92个工作日，缩减率94%;比“一站式”审批的承诺办理时间平均缩短了20个工作日，缩减率77%。以相对简单一点的无前置审批企业市场准入为例：法定办理时限58个工作日(合464小时)，“一站式”审批方式承诺办理时限9个工作日(合72小时)，实施并联为主的“一窗式”审批的承诺办理时限2个工作日(合16小时)，2007年7月1日开始试运行三个月期间实际平均办理时间3小时22分钟，最短办理时间1小时8分钟。可以说，此项行政审批效率已达到世界领先水平。同时，审批效率提高也使行政审批的社会成本大大降低。仍以无前置审批的企业市场准入为例：实施“一窗式”审批后，每个新办企业的办事成本可降低75%(约1300元)，按2006年成都市新办企业数计算，实施“一窗式”审批全市减少企业办事成本约2300万元。可见这项改革的最大受益者是企业、民众，有助于实现成都作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的功能和任务。因此，该市此项改革举措于2009年获得了中国地方政府创新奖。地方尝试推行的这些规制改革举措，顺应时代潮流，学习他人长处，结合本地实际，探索创新特色，实际效果显著，值得充分肯定、高度重视：一是简化了申请手续，方便了群众办事。体现了以人为本、行政为民的理念，强化了服务意识，方便了群众办事。二是增加了行政透明度，规范了行政服务工作。通过实施许可预告、限时办结等措施，行政审批的各项要素均向社会公示，审批进程可随时、多路径查询，大大增加了行政审批的透明度，各部门有关的审批工作能够及时受到上级监督和社会监督;而且一般情况下审批部门不再与申请人见面接触，实现了规范、阳光操作，能够有效地防范和减少寻租腐败现象发生。三是体现了服务精神，符合建设服务型政府的改革方向。中国共产党第十七次代表大会政治报告提出要求：要加快行政管理体制改革，建设服务型政府，强化社会管理和公共服务，减少和规范行政审批;还要推行电子政务，完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力，让权力在阳光下运行，建立起完善的制约和监督机制。可见，旨在建设透明、规范、高效、廉洁的阳光政府、高效政府和服务型政府的地方规制改革创新经验，将在逐步深入展开的行政管理体制改革实践中发挥出宝贵的示范启迪作用，对于存在类似问题的其他国家也具有示范参考意义。三、中国行政规制改革与创新的社会背景与法治化路向(一)规制改革与创新的社会背景中国大陆的一些地方近年来推出了许多引发争论的行政规制改革举措，它们的出现具有特殊的社会背景。当下的行政规制改革是一个宏大的系统工程，在体制、机制、方法、立法等方面都发生着或快或慢、或深或浅的变化，这些变化的社会背景是什么?笔者把它概括为三条：改革深化，科技革命，观念更新。1.经政改革的深化。众所周知，中国大陆经过30多年的经济体制改革取得了巨大成就，可谓有目共睹、不能否认、需要深化、仍有缺陷，对此没有太多争议。同时，经济体制改革的深化已越来越难，须要有相配套的政治体制改革的深化，才能够相互促进、有效推进、继续深化，否则经济体制改革难以深入推进，难有较大发展。问题在于，现在我们提出政府改革居于当前改革的首位，那是否意味着现在就能够把政治体制改革全面推进呢?恐怕还不行，因为政治改革的某些部分比较敏感。但也有一些部分恰好敏感性不那么强，可以更多地选择时机陆续推出，那就是我们的行政管理(以及社会管理)的体制、机制、方法的改革创新，因此它就成为广义上的政治体制改革中比较活跃且比较稳健的部分，这是宏观的社会背景。可以说，这是近几年来中国大陆的社会生活中，与行政规制改革有关的革新举措较多地推出，因此较常发生争议并引起社会关注的一个原因。2.科技革命的影响。高新技术日益广泛运用，对社会生活带来巨大影响，还深刻地影响着行政管理和行政法制的发展。例如，几年前河南省把地级市的经济管理权限赋予给35个县(含县级市)，也就是由省直接管县。河南为什么能够进行这一改革呢?因为有一种思路是，行政管理体制上可以进行扁平化管理的改革探索。传统管理理论认为，一个上级管理6-8个下属是最佳的管理幅度，超过之后就会降低管理效率，不但管理者顾不过来，连纸质的各类统计报表都不便使用;但现在推行办公方式电子化、网络化，管理效率已前所未有地提高，有效的行政管理幅度可大大扩展，已有条件实行扁平化的管理组织体系。可见河南的这项革新举措是在网络化、电子化时代背景下借助了推行电子政务的成果。3.观念更新的推力。公务人员队伍是行政法制的重要主体，公务人员对行政法律原则和规则的理解和运用能力，面对社会管理事务能否依法办事的意识和能力，对于行政法制规范化运行起着重要作用。过去由于行政法文化长期滞后，一些行政公务人员的法治观念不强、法律素质不高，这是长期制约行政法制建设的重要因素。观念更新是制度创新、制度运行的向导和保障，没有适应于社会变化的法治理念，法律规则就不能很好地运行，这是因为：其一，没法制定出相应的法律规范;其二，制定出来也不能很好地实施。因此中国大陆改革开放30多年来，各级各类行政机关积极推动行政法文化革新，采取了许多教育培训措施，促使各类行政公务人员更新观念，逐步树立现代行政法治观念，包括宪法至上、尊重人权、行政权限、行政民主、行政服务、程序法治、政府诚信、接受监督、权利救济等观念，学会以新的眼光来观察社会和依法行政。特别是对于行政机关工作的领导同志来说，要求其适应新形势树立新的民意观、发展观、政绩观和治理观，这是提高依法行政能力、全面推进依法行政、建设法治政府的要义。(二)规制改革与创新的基本趋势当今世界，各国的经济、政治、社会和思想文化都在发生变革和调整，这是长期延续的发展变化进程，对行政法制建设也带来广泛、深刻和持久的影响。从世界范围看，已经出现并继续演进且将长期发生影响如下一系列发展变化，对行政法制建设的影响极为广泛和深刻，人们应当高度关注这种革命性的影响。现代政府不再是一个“守夜人”的简单、消极角色，它不仅有规制行政、秩序行政的消极职能，还要担负起给付行政、指导行政等多方面的积极职能。在规制行政领域，要求政府的公共行为应当消极地不侵害相对人的合法权益;而在给付行政领域，则要求政府积极地为公民和社会的各种进步提供支持帮助。特别是在需要通过政府的积极推动来促成经济、政治、文化和社会发展的当今中国，更加有赖于政府一系列指引、促进、规范行为的合法有效性。经过经济、政治、文化和社会的不断变迁，特别是市场经济体制和人权保障机制得到确立，中国大陆出现了利益多元化、主体多样化、表达多样化的趋势，不同的利益主体通过各种方式来主张利益，国家机关则通过制定规范、履行职能、承担职责来回应多元利益要求，这也是对服务型政府的角色要求。行政机关的服务能力的高低对于促进经济发展和社会进步具有重大影响。在过去30多年里，中国大陆的行政法制经过艰难发展，行政法律规范体系逐步建立，各级政府的依法行政能力逐步提高。随着经济、政治、文化、社会的深入改革和发展变迁，行政模式从管理行政到控权行政再到给付行政、指导行政、服务行政的转型发展，构成了行政法制进一步发展的现实条件和更高要求，应当结合这样的条件和要求来确立未来行政法制建设的方向和路径。简言之，中国大陆行政法制建设30多年，取得诸多方面的发展，带来许多经验和启示，从集权型、管理型、秩序型、封闭型、随意型的政府管理模式，转向民主型、指导型、服务型、开放型、责任型的政府管理模式，这是改革开放30多年来行政法制建设的基本经验和总体趋势。从当今一些重要法治国家的情况看，21世纪行政法制建设的总趋势是：因行政机关承担更多的职能，故依法赋予其更多的职权、职责特别是行政指导和公共服务的职能;因世界性民主潮流的深刻持续影响，而赋予行政相对人更多的自主参与行政过程的选择机会;同时采取科学合理的方法，包括多渠道监督和程序约束、公开透明的方法，增强对行政权力行使过程的监督约束效果和追究责任效果，以及对行政相对人的救济效果和信赖保护效果，从而逐步建立起民主法治政府，即体现出民主精神、科学精神和法治精神的现代行政法治系统。从而形成民主、高效和规范的行政法制，实现广义的行政法文化革新，这是建设法治国家、法治政府的基础条件。对于中国大陆的行政法制来说，行政法文化革新的基本追求就是上述民主精神、科学精神和法治精神的实现。这三种精神追求的具体表现，也就是行政法制改革创新的如下三个相互联系、相互影响的发展趋势：一是行政法制的民主化发展趋势。例如，行政主体的多元化、社会化发展，行政相对人得以主动地参与行政过程，在行政相对人的财产权利和人身权利受到制度保障的前提下，其政治权利和社会权利逐渐受到关注，依法保障公民参与、行政公开、采用非强制性的行政方式等各项行政民主制度逐步发展。二是行政法制的科学化发展趋势。例如，在行政法制实践中注重现代科学技术的运用和行政管理理念与方法创新，特别是推行电子政务、采用电子手段、建设电子政府、接受网络监督，注重权利与义务、权力与责任、规范与效果、成本与效益的协调和平衡，行政法制运行模式符合本国实际和世界潮流。三是行政法制的法治化发展趋势。例如，在“人权入宪”的背景下，行政机关的管理行为走向规范化、制度化、可预期，具有“双刃剑”特性的行政权力被纳入行政法治的原则和规则约束下运作，行政责任追究机制逐步建立，人权保障开始受到关注和依法推进，对行政相对人权利的救济机制逐渐完善。(三)规制改革与创新的法治化路向在前述社会背景因素作用下，行政规制改革与创新的大方向如何?笔者认为：在行政民主化、科学化、法治化的世界潮流影响下，在以人为本的价值目标引导下，中国大陆的行政法制实践正走向柔性管理和高效管理，着力于管理机制和方式方法创新，这是成本低、风险低、效率高、成效稳健、易成共识的一种选择，其稳健取得成功的革新经验正逐渐显现出行政规制改革创新的示范参考意义。那么，其具体的发展方向和路径是什么?笔者认为需要把握如下三个要点：1.柔性管理。这是“以人为本、行政民主”的内在要求。首先，要实行柔性管理。并非所有的行政管理行为都需要采取强制的方式，如果那样做，易于造成行政机关与行政相对人之间的冲突对立，不利于建设和谐社会。其次，要注重行政谦抑。传统的行政管理是强权行政、高权行政，行政机关高高在上，现在则要自我约束。再次，要实行民主行政。公民和社会组织更多、更积极地参与到行政管理和行政法制实务中来，开始成为普遍共识、基本要求和行为模式。第四，要追求政民互动、和谐。这是一个趋势，现在很多行政改革创新都在体现这样的要求构建和谐社会、改善政府形象的内在要求。现在不少学者开始注重研究体现人性化、柔性化的行政方式，也即“增量的柔性行政管理方式”，如行政指导、行政合同、行政资助、行政奖励、行政救助、指导性的行政计划和规划等。这些情况给予人们一个重要启示，就是现在行政管理和行政法制正发生很大变化，人们的思想观念必须跟上这一变化过程。从世界政治与法律制度史的角度看，民主的发展脉络是从直接民主到间接民主，再到直接民主与间接民主的结合形态也即综合民主。对于行政管理、行政法制实践来说，作为行政机关正当性基础的代议制民主是间接民主，行政相对人主体性地直接参加到行政活动中来是直接民主，当下行政管理实践中越来越多地增加了直接民主的成分，二者不可偏废，相互密切联系、相互发生作用，出现新的民主形态综合民主，它促使当代行政管理和行政法制的主体理论、行为理论、监督救济理论都发生了很大变化。这就是注重人本身、强调新民主，对我们整个的行政管理或行政法制发展带来的一种影响或发展趋势。换句话说，真正做到行政相对人更多地、主体性地参加到行政管理、行政法制工作中来，这是特别应予关注的行政规制改革创新路向，也是新行政法形成的重要过程。2.高效管理。这是采用高新科技带来巨大冲击和深刻影响。高新科学技术的采用对于行政管理和行政法制实务带来的冲击和影响，常常让人们大跌眼镜，人们对它的认识还远不充分。原先认为不可能实现的事，往往因为高新科技的积极采用而变得可以做到了。例如，“电子眼”、行政相对人信用档案库、对于行政行为的定量评估、电算化的裁量基准、电子政务信息平台等等，这样一些高新科技的采用及其形成的人机系统，能够给行政相对人、给行政管理机关带来诸多便利，也提出了更高要求。不仅在行政法制领域，在立法、检察、审判等法制领域，采用高新科技也都带来很大冲击和影响。例如网上投票、网上追逃、网上公布判决书等等。对于高新科技，既不要刻意躲避它，也不要过分苛求它，需要充分认识和积极采用。要兼顾平衡公平与效率、私益与公益、人权与秩序，这些都是需要深刻反思、重新考量的。3.方法创新。这是行政规制改革创新的突破口和稳健路径。地方可以侧重进行经济与社会管理方面的改革创新，它们有这样的法定职权。因为这不涉及犯罪和刑罚、剥夺政治权利、限制人身自由和司法制度等严格的法律保留事项。相对而言，其中的方法创新成本更低一点、风险更小一点、更稳健一点、更灵活一点、更易于操作一点，应当作为当下行政规制改革创新的突破口。当然，体制、机制、立法等比较宏观的改革创新也很重要，但难度更大，更需要稳健推进。基于这样的认识，笔者一直关注那些新型的行政方式方法的采用，深感行政管理方式方法的创新可以在行政机关的权限范围内积极尝试、广泛推行。2004年国务院颁布的全面推进依法行政实施纲要有这样一层意思：能够推进的，稳健一点的，难度小一点的，要更加积极地推进。其中第九条规定：推进依法行政过程中“要改革行政管理方式充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用”。在此基础上，2010年颁布的国务院关于加强法治政府建设的意见第14条提出，要“推进政府职能转变和管理方式创新”;第15条提出，要“改进和创新执法方式”。这些关于改革、创新的诸多规定，为行政管理创新提供了更明确的依据，有助于实现推进依法行政、建设法治政府的目标。所以笔者认为，积极采用行政规划(计划)、行政指导、行政合同、行政资助、行政奖励、行政救助等非强制性的新型行政方式，也应当作为行政规制改革创新的重点或突破口。(四)规制改革与创新的基本界限行政机关推进规制改革创新的时候，应否有一个界限?如何确定其界限?有没有一些原则予以约束?答案是肯定的，那就是行政机关在推进规制改革创新的时候，应当划出一定的界限，应当有一些原则来约束其行为。在行政管理和行政法制领域采用新方法、创立新制度，必然涉及一些规则或者界限问题，总体上可概括为四句话：(1)对于公民来说属于选择性、赋权(权利)性、授益性的规范出台和制度建设可以宽松一点;(2)对于公民来说属于禁止性、限权(权利)性、损益性的规范出台和制度建设应非常谨慎和严格对待之;(3)改革创新举措的出发点、目的性必须正当，必须坚持以人为本，有助于私益与公益、公平与效率、自由与秩序的兼顾平衡;(4)改革创新举措不能是政府机关的自我冲动、自我满足、自以为是、自我表现、自我欣赏，其社会效果要有助于贴近其出发点和归宿点。按照这几条原则，行政规制改革创新举措与之符合者就应容许试验、坚持实行、比较观察，予以认同、容忍和支持，不符合者就应改正或摒弃。否则，就会像当下一些典型案例所显示那样，改革创新变了味，偏离了正确方向，民众反映强烈，政府形象受损。简言之，必须坚持以人为本，坚持行政民主观和现代行政法治主义精神，积极采用高新科技，注重探索方法创新，做到柔性管理、民主管理，并且做到科学管理、高效管理，这是行政规制改革创新的基本方向。凡是不符合这个方向的改革举措，严重影响到民众利益和政府形象，最终会被实践否定;如果某些新举措符合这个方向，尽管也可能存在不足和争论，仍然可以努力推行并不断加以完善。四、首届中国法治政府奖获奖项目带给人们的重要启示于2011年1月15日最终评选公布的首届“中国法治政府奖”，是中国大陆由学术组织(由中国政法大学法治政府研究院牵头)发起设立，专家团队和社会公众依据科学的评审程序和评价标准，对政府机关依法行政、建设法治政府的制度和措施进行评选的奖励项目。这个由民间评价政府的重要奖项，旨在总结各级政府及其职能部门推进依法行政、建设法治政府的有益经验，客观公正地评价、推广在建设法治政府方面取得的重要成果。在全国范围公开申报的基础上，经过初步评选、网上公示、实地核查，最后经由权威专家学者构成的全国评选委员会评议打分，从中评选出8个“中国法治政府奖”和 7个“中国法治政府奖提名奖”(有关的3个名单附于文末供参阅)。在15个获奖项目中，大多数项目都直接或间接地涉及规制改革，有些项目就是规制改革与创新的最新成果，例如证券期货市场“查审分离”执法体制、福建泉州工商行政指导实践经验、沈阳市城市行政管理执法勤务区工作模式、招投标法律制度建设、城市管理标准化执法、创立行政罚款自由裁量阶次制度等等。其中有一些项目，笔者直接或间接地参与其间提供了指导帮助，对其获奖深感欣慰。从这些获奖将目可以看出近年来中国大陆的行政改革创新的大致走向和重点领域，也不难看出既往行政规制改革的缺陷和不足。行政法制建设是宏大的社会系统工程，万众瞩目、任重道远、千头万绪，笔者认为，对于正在深入转型发展、转变经济发展方式的当下中国大陆来说，缓和行政规制、改进规制方式、加强某些特殊领域(如资源环境保护、知识产权保护、食品安全保障、交通安全保障)的行政规制，仍然是新形势下中国大陆行政法制建设特别是规制改革的重要任务，期待各级政府机关和各类社会主体去积极探索。从上述获奖项目提供的观察窗口可以看到，中国行政法制获得的新近重要发展和面临的重大现实课题，从总体上反映了行政法文化革新、行政法制转型发展的成果和方向，适应了市场经济、民主政治和精神文明发展的客观要求，体现了行政法制追求民主化、科学化和法治化的趋势，也提出了中国行政法制获得更稳健发展的新任务。可以说，这对于完善中国行政法制的具体制度和学科体系，全面实施依法治国方略，促进宪政和行政法治目标的实现，从而推动社会经济、政治和文化的稳健发展，使中国行政法制能以良好的形象和基础，在21世纪第二个十年获得更快更健康的发展，具有重大的理论和实践意义。中国的改革开放是一场根本性的社会变革，学习他国经验，前提性的首要改革是经济体制改革，这是釜底抽薪举措。但是，中国的改革开放不仅是要改变落后的、不能促进生产力发展的经济体制、政治体制、科技体制、教育体制、管理体制等制度架构，也必然要求整个社会在价值观念、社会认知等文化心理层面的一系列回应、调整、变革。在中国，法律价值观的基本变化轨迹可以概括为：封建主义传统下的法律价值观念是君权至上、家族本位、家长主义、等级主义;计划经济体制下的法律价值观念是平均主义、集体主义、秩序为本、政治优先;市场经济体制下的法律价值观念是鼓励竞争、尊重个性、尊重人权、注重效率。应当正确认知和秉持符合中国国情和普世精神的法律价值观，并从观念上、体制上、规范上和具体制度及方法技术上进行深入研究与思考，作出正确选择。回应上述法律价值观变化的中国行政法制革新已有很多、很大的发展，例如：回应法律价值观变化的行政法主体制度发展，表现为被授权组织、受委托组织、特邀监察员等主体要素增多;回应法律价值观变化的行政法行为制度发展，表现为行政指导、行政合同、行政资助、行政奖励等柔性管理方式更多、更广泛的运用;回应法律价值观变化的行政法程序制度发展，表现为告知、听证、证据、信息公开、公众参与等程序制度发展;回应法律价值观变化的行政法监督救济制度发展，表现为代表评议、行政调解、行政复议、行政诉讼、行政赔偿、行政补偿、行政道歉等监督责任救济制度发展。回应上述法律价值观变化，树立与法律价值观相适应的现代法治观念，在当下中国特别具有重大的现实意义。人们的观念就是人们的眼镜。戴什么眼镜就看到什么世界。具有不同的法制观念，对于客观事物会有不同的认识，会有不同的法制实践效果。在推动行政法制改革创新的新形势下、新进程中，应当根据变化了的法律价值观，树立与之相适应的下述现代法治观念，否则会在行动上发生重大偏差，这是摆在行政公务人员和社会组织工作人员面前的一个重大课题。(1)要树立以人为本、保障人权、尊重人格的观念无论在何地，也无论人们如何争论，“人权”都无疑具有一定程度的自然性权利的内涵，如果在宪法和法律中加以确立，都具有相当的先进性。经过艰难曲折的漫长发展过程，2004年3月中国宪法第4次修改，将“国家尊重和保障人权”载入宪法，突出地强调了保障公民权利、规范国家权力(重点是规范行政权力)这一现代宪法的核心价值理念，突出地宣示了我国宪法的人权关怀。这就要求各级各类公务人员增强人权观念，慎用手中权力，在行政管理和社会管理过程中自觉尊重和依法保护公民的基本权利，主要包括平等权利、政治权利、精神与文化活动的自由、人身自由与人格尊严、社会经济权利以及获得救济的权利。此前曾在安徽芜湖、湖南嘉禾、陕西延安等地曾出现的行政机关随意侵害公民平等权、财产权、人身权的典型案件，特别是发生在广东的孙志刚被收容后遭殴打致死案，发生在广西的谢洪武被莫须有地在看守所单独关押28年的超长期羁押案，都是严重侵犯人权的典型案件，其深刻教训值得人们深刻反思。(2)要树立宪法、法律至上，政府权力有限的观念宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力，一切机关、组织和个人都必须以宪法为根本的活动准则，负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责;在宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章等各种层次法律规范构成的我国现行法律体系中，宪法居于最高地位，下位的其他一切狭义或广义的法律规范都不得与宪法相抵触，抵触则无效。公务人员应做遵守宪法、维护宪法的模范。国家权力特别是行政权力是能够支配大量社会资源的公权力，具有无限扩张、易于滥用的特性。这就要求公务人员必须具备权力界限的意识，依法行使行政职权，注意上下左右不越界。(3)要树立行政民主、公众参与、共同治理的观念社会管理也是一项调整改善的政府职能，履行这一职能的过程需要顺应行政民主这一世界潮流。行政民主强调行政过程中的平等相处和选择自由，呼唤行政机关与行政相对人之间的良性互动，要求为行政相对人参与行政管理、更多自主管理提供更多选择机会。在中国行政管理和行政法制诸环节已出现了越来越多的行政民主的要求和规范，例如行政立法过程中的座谈会、论证会，行政执法过程中的听证会和当事人陈述事实、申辩理由，行政相对人评议行政机关与行政首长，采取具有协商性和可选择性的行政合同、行政指导、行政资助等柔软灵活的方式实施行政管理，越来越多的社区自治管理和服务等等。人们对此应当认识了解，并积极和正确推行。对于公众参与行政管理过程、成为行政助手的法治发展意义，现