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马克思主义与现 实 双月刊 2 0 0 8 年 第 6期 城市贫困治理研究 发展型社会政策的视角 摘 要 关键 词 杨 宇 我国城市贫困问题逐渐凸显 必须采取行之有效的措施加以遏制 传统的社会政策并不能提供 良好的治 理我国城市贫困的方略 发展型社会政策在理念 政策导向 治理措施的适宜性和前瞻性诸方面 均具有 标本兼治之功效 能够有效地遏制我国城市贫困 城市贫困发展型社会政策贫困治理 贫 困问 题 已被 联 合 国确 定 为 社 会 发 展 问 题 的三 大 主 题 之 首 为 了遏 制 贫 困的 扩 展 世 界 各 国政 府 和 国 际 社 会 曾 实 施 过 各 种 治 理 贫 困 的 措 施 但 贫 困 仍 然 成 为 困 扰 人 类 发 展 的 历 史 性 的 和 世 界 性 的 顽 疾 引发 经 常性 的经 济 和社 会 冲 突 灾难 和 不 幸 我 国正 处 于经 济 社 会 制 度 的转 型 期 城 市 化 发展 分 配 制 度 经 济 社 会 转 型 以及 社会 保 障 体 系 的 不 完 善 等 都 会 产 生 大 量 的贫 困 人 口 在 创 建 和 谐 社 会 的今 天 我 们 要 科 学 合 理 有 效 地 治理 城 市贫 困 遏 制 贫 困的 蔓 延 卓 有 成 效 地 改 善 城 市 贫 困群 体 的生 活 状 况 稳 步地 降 低 城 市 贫 困人 口的数 量 一 城市贫困治理基本政策回顾 近 年 来 城 市 贫 困 问题 并 没 有 因为 我 国经 济 的高速增长而有所减轻 城市人 口贫 困发生率 高 于农 村 同期 水 平 传 统 的 社 会 救 济 政 策 难 奏 其 效 部 分 城 市 尝 试 在 本 地 区 实 行 新 的 城 市 贫 困 救助 办 法 如 上 海 市 1 9 9 3年 率 先 推 出 城 市 居 民最 低 生 活保 障措 施 拉 开 了城 市 贫 困救 助 政 策 改 革 的 序 幕 我 国 城 市 最 低 生 活 保 障 政 策 的 变 化大致有 四个阶段 1 试 点 阶段 1 9 9 3 年 6月一 1 9 9 5年 5月 以 上海 市 拉 开 城 市 贫 困救 助 政 策 改 革 的 序 幕 为 起 点 1 9 9 4年 全 国 民政第 十次 会议 肯 定 了上海 市 的城 市 贫 困救 助 政 策 改 革 措 施 此 后 厦 门 青 岛 大 连 福 州 广 州 诸 城 市 相 继 出台 了城 市最 低 生 活 保 障 政 策 2 推 广 阶段 1 9 9 5年 5月 一 l 9 9 7年 8月 城 市最低生活保 障问题进入国家工作议 程 中华 人 民共 和 国 国 民经 济 和 社 会 发 展 九 五 计 划 和 2 0 1 0年远景 目标纲要 首次确定 逐步建立城市 居 民最 低 生 活保 障 制 度 帮 助 城 市 贫 困人 口解 决 生 活 困难 1 9 9 6年初 国家 民政 厅 局 长会 议决 定 加大推行城市最 低生 活保 障线措 施 的力度 到 1 9 9 7 年 5月 建 立 最 低 生 活 保 障 措 施 的 城 市 有 2 0 6个 3 普 及 阶 段 1 9 9 7年 8月一 l 9 9 9年 1 0月 1 9 9 7年 8月 国 务 院 关 于 在 各 地 建 立 城 市 居 民 最低 生 活保 障 制 度 的通 知 中明 确 指 出 妥 善 解 决 城 市 贫 困人 口的 生 活 困难 问 题 是 当前 我 国经 济 和社 会 发 展 中 的 一 个 重 要 任 务 并 于 党 的 十 五 大 前 夕 召开 全 国 电视 电话 会 议 要 求 全 国所 有 城 市 及 县 政 府所 在 地 的 镇 于 1 9 9 9年 底 前 落 实 最 低 生 活保 障 政 策 时 任 国 家 主 席 江 泽 民在 党 的 十五大报告中强调 要 实行保 障城镇 困难 居 民 基 本 生 活 的 政 策 至 此 城 市 最 低 生 活 保 障 政 策 在全 国铺 开 4 提 高 和 完 善 阶 段 1 9 9 9年 1 0月 至 今 1 9 9 9年 1 O月 1日 城 市居 民最低 生 活 保 障条 例 正式实施 此举标 志着我 国城市居 民最 低生 活保 障政策成 为 国家 的一 项法规 制度 应 保尽 保 政 策 逐 渐铺 开 和 推 进 一 l 7 9 马克思主义与现 实 双 月刊 2 0 0 8年第 6 期 二 我国城市贫困治理的难点 1 城 市 贫 困群 体 的基 本 状 况 目前 我 国一 般是 把 城 市 低 保 人 群 的 数 量 看 作 贫 困 人 口 的规 模 民政 部 各 年 民政 事 业 发 展 统 计 公 报 的 数 据 表 明 我 国城 市 贫 困群 体 的 规 模 基 本稳 定 在 2 3 0 0 万 与城 市 居 民人 均 可 支 配 收 入 逐 年 稳 步 上 升 相 比 城市贫 困群 体人 均收入 是升 中有 降 而城 市贫 困群 体 人 均 收 入 占城 市 居 民 人 均 可 支 配 收 入 的 比例则 是 逐 年 下 降 也 就 是 说 随 着 我 国城 市 居 民 收入 的逐 步 提 高 城 市 贫 困群 体 的 收 入 在 逐 步 降低 表 1 尽 管 各 级 财 政 为 保 障 城 市 贫 困群 体 的正 常生 活 发 放 的 城 市最 低 生 活 保 障 资 金 逐 年 以两 位 数 递 增 贫 困群 体 规 模 基 本 稳 定 但城市贫 困群体 的生活状 况却呈 相对 下 降之势 表 2 可 见 现 阶段 的城 市 贫 困 问题 不 是 经 济 不 发 展 引起 的贫 困 而 是 在 经 济 高 速 发 展 之 中产 生 的 贫 困 因此 仅 仅依 靠经 济增 长 单 纯靠 财 政补 题 改善城市贫 困群 体 的生 活境 况 是各级 政府 的天 职 但 相 对 于 农 村 的 扶 贫 开 发 治 理 城 市 贫 困 问题 有 其 特 有 的障 碍 第 一 城 市 贫 困居 民 没 有 土 地 等 生 产 资 料 无 增 收 与 减 负 的 可 能 第 二 城 市贫 困家 庭 的 劳动 力 很 少 有 向其 他 城 市 转 移 的机 会 和 能 力 难 以 承担 迁 移 的风 险 第 三 社 会 保 障 制 度 的 不 完 善 还 在 不 断 产 生 贫 困 人 口 更 严 重 的 是 冲 击 型 现 象 造 成 的贫 困 冲击 现 象 并 非 由常 规 的 经 济 周 期 产 业 结 构 变 化 和摩 擦 性 因素 造 成 而 是 指 改 革 由增 量 调 整 进 入 调 整 存 量 的 阶段 我 国经 济 从 短 缺 到 结 构 性 过 剩 的 历 史 性 变 化 而 引 发 的 对 产 业 结 构 进 行 激 进 的 调 整 等 处 于 市 场 体 系 发 育初 级 阶 段 的 劳 动力 市 场 难 以发 挥 其 重新 配 置 就业 和再 就 业 的 功 能 不 健 全 的 社会 保 障 体 系 难 以 保 证 人 人 受 益 或 者 得 到 补 偿 于是 就 出现 了 冲击 型 的城 市 贫 困现 象 三 发展型社会政策的基本观点 助 要 显 著地 改 善城 市 贫 困群 体 的生 活状 况 逐 步 发 展 型社 会 政 策 的形 成 经 过 了一 个 较 长 的 地减少城市贫 困群体 的数量 其难度之 大不难想 酝酿和发展过程 1 9 6 8年 联合 国第 一届 国际社 象 治 理 城市 贫 困 需 要 有 效 的 富 有 发 展 取 向 的 会 福 利部 长 会 议 提 出 发 展 型 社 会 福 利 的 观 点 社 会政 策 也 就是 本 文 主张 的 发展 型社 会 政 策 1 9 7 9 年 联合 国 经 济 及 社 会 理 事 会 通 过 加 强 发 2 治理 城市 贫 困的难点 解 决 城市 贫 困问 展性社会福利政 策活动方案 重 申 发展 型社会 表 1 我 国 城 市居 民人 均 可 支 配收 入 与城 市贫 困群 体 人 均 收 入 比较 单 位 元 居民人均可支配收入 增 长幅度 贫困群体人均收入 增长幅度 6 2 8 0 6 8 60 7 7 03 8 47 2 1 82 4 1 8 6 0 贫困群体人均收入 居民人均可支配收入 0 2 2 9 4 2 2 l1 2 1 8 2 4 1 9 0 1 9 1 O 4 93 l1 4 1 8 7 2 2 6 0 1 8 1 1 7 5 9 1 2 1 2 0 3 5 8 7 0 1 7 1 3 7 8 6 1 7 2 21 8 9 7 6 O 1 6 数据来源 国家统计局各年 国民经济和社会发展统计公 报 国家民政部 民政事业发展统计公报和统计报告 表 2各 级财 政 各 年发 放 城 市 最 低 生活 保 障资 金 及 保 障 人 口 单位 亿 元 万人 最低生活保障金 2 7 2 1 1 2 6 1 5 3 1 7 2 9 1 9 0 7 2 2 2 1 2 7 4 8 增长幅度 3 5 9 1 3 0 1 0 3 1 6 5 2 3 7 各年保障人口数4 0 2 6 1 1 7 0 7 2 0 5 3 6 2 2 3 5 2 2 0 0 8 2 2 3 2 8 2 2 4 0 9 2 2 7 0 9 增长幅度 8 8 1 6 1 5 0 4 1 3 数据来源 国家 民政部各年 民政事业发展 统计公报 一 l 8 0 治理与善治 城市贫困治理研究 发展型社会政策的视角 福 利 的 观 点 1 9 9 5年 联 合 国社 会 发 展 世 界 首 脑会 议 后 发 展 型 社 会 福 利 开 始 引 起 重 视 于 是 有 学 者 提 出政 府 与 市 场 共 同作 用 的新 型 的社 会 政 策 模 式 即如 何 将 社 会 发 展 与 社 会 福 利 集 合 为 一 体 代 表 性 的 有 梅 志 里 J a me s Mi d g l e y 提 出 的社 会 发 展 的 制 度 理 论 吉 登 斯 A n t h o n y G i d d e n s 倡 导 的 社会 投 资 型 国 家 理 念 阿 马 蒂 亚 森 A m a r t y a S e n 建 立 的 以 自 由为 核 心 的社 会 发 展 理 论 1 社 会 发 展 的 制 度 理 论 梅 志 里 主 张 社 会 投 资 导 向型 的 社 会 福 利 政 策 强 调 经 济 发 展 和社 会福 利 发 展 要 相 互 融 合 经 济 发 展 若 不 能 够 不 断地 提 升 全社 会 的福 利 使 其 成 果 惠 及 到 每 一 个 社会 成 员 使 所 有 社 会 成 员 都 受 益 则 不 仅 经 济 发展 的 速 度 将 放 缓 经 济 发 展 的 意 义 也 大 打 折 扣 需 要 有 积 极 的社 会 政 策 促 进 经 济 发 展 与 社 会 发展 的融合 即要有一 种社 会政 策 它支 持那 些 对 经 济 发 展 做 出 贡 献 的 社 会 福 利 计 划 社 会 福 利 和 社 会 政 策 应 重 点 关 注 人 力 资 本 和 社 会 资 本 的投 资 即 将社 会 政 策 资金 重 点 投 向诸 如 能 够 改善 人 力 资 本 和 社 会 资 本 状 况 促 进 就 业 提 高 劳动 者 技 能 的社 会 项 目上 重在 提 高社 会 群 体 参 与 经 济 竞 争 的能 力 致 力 于 消 除社 会 成 员 参 与 经 济 活 动 的 障碍 2 社 会 投 资 型 国家 理 念 吉 登 斯 倡 导 用 社 会投 资 型 国家理 念替 代 传 统 的福 利 国家概 念 社 会 投 资 型 国家 理 念 旨在 推 进 积 极 的福 利 政 策 强调 提 高人 力 资 本 投 资 对 于 国家 和 社 会 发 展 的 意 义 而 吉 登 斯 主 张 实 行 积 极 的 福 利 政 策 积 极 的 福 利 政 策 和传 统 的 福 利政 策 的 区别 在 于 从 政 策 的 实施 目标 来 看 前 者 致 力 于 增 强 人 的 自主 生存 能力 以人 的 发 展 为 导 向 而 后 者 是 维 持 人 的生 存 在 政 策 的 实施 手 段 上 前 者 重 在 为 培 育 人 力 资本 增 强人 的 能 动 性 和 战 胜 贫 困 的信 心 而 投 资 于教 育 和 培 训 后 者 则 是 给 付 实 物 或 现 金 在 政 策 作 用 的效 果 上 前 者 以 预 防 为 主 补 偿 为 辅 以防为补 重 在创造 有助 于贫 困群体 自我 发 展 自我 实 现 的 条 件 而 后 者 则 是 救 急 式 的事 后 补 偿 3 以 自 由为 核 心 的社 会 发 展 理 论 森 认 为 贫 困 意 味 着 贫 困 人 口缺 少 获 取 和 享 受 生 活 的 能 力 创 造 收 入 的 能 力 是 机 会 贫 困 人 力 资 本 不 足 社 会 歧 视 等 都 是 造 成 贫 困人 口丧失 能 力 的重 要 因素 在 森 看 来 福 利 的 基 础是 指 一 个 人 选 择 f t g 有 理 由珍 视 的 生 活 的实 质 性 自由 即 可 行 能力 一 个 人 的 可 行 能 力 指 这 个 人 有 可 能 实 现 的 各种可能的功能性 活动组合 可行能 力是一 种 自由 是 实 现 各 种 可 能 的 功 能性 活 动 组 合 的 实 质性 自由 森所 说 的功 能性 活动指 称值 得人 们 去追 求 的多 种 多 样 的 事 情 或 状 态 其 外 延 很 广 如 免 于 疾 病 侵 害 足够 的 营养 创业 机会 教 育 与 就 业 机 会 自我 实 现 等 四 我国城市贫困治理 政策导向创新 根 据 发 展 型 社 会 政 策 的 基本 观 点 城 市 贫 困 治理 的首要任务是进行社会政策的导向性创新 突 出社 会 政 策 推 动 贫 困群 体 发 展 的理 念 强 化 社 会 政 策 培 育 贫 困群 体 竞 争 能 力 的 功 能 注 重 社 会 性投资 创建多元化 的行动 主体协 同治理机制 1 发 展 型 社 会 政 策 重 在 培 育 和 优 化 社 会 经 济发展环境 发展 型社会政策 主张 社 会政策是 一 种 配 置社 会 资 源 的手 段 社 会 政 策 既 提 升 社 会 公 平 又 促 进 经 济 发 展 提 高经 济 效 率 首 先 发 展 型 社会 政 策 创 造稳 定 的有 利 于 社 会经济发展 的环境 市场经 济在 创造 财富 的 同 时 也 在 产 生 出社 会 不 公 正 和 贫 困 导 致 社 会 阶 层 分 化 生 发 社 会 矛 盾 因 此 发 展 型 社 会 政 策 注重 创 造 各 种 条 件 帮助 城 市 贫 困群 体 增 强 战 胜 贫 困 的信 心 提 高 他 她 们 的 发 展 能 力 和 参 与社 会竞争 的能力 降低 和消 除他 她们 的不满情绪 为社 会 经 济 发 展 创 造 稳 定 的环 境 其 次 发展 型社 会 政 策 突 出社 会 性 投 资 的 战 略地位 社会性 投资主要 指对教育资 源 人力资 本 和 社 会 资 本 的投 资 现代 社 会 诸 如 受 教 育 程 度 知 识 性 能 力 竞 争 性 技 能 以 及 良好 的 身 体 素 质 已经是劳动者参与社会和市场竞争 赢得竞争 的重 要 资 本 更 是 劳 动 者 成 功 地 阻 断 贫 困 的强 有 力的精神 支柱 发展 型社会 政 策最根 本 的立场 就 是投 资 现 在 和 未来 的 劳 动人 群 第 三 不 断 完 善 培 训 环 境 健 全 就 业 机 制 拓 马克思主义与现 实 双 月刊 2 0 0 8年第 6 期 宽 就业 渠 道 随着 我 国经 济 的快 速 发 展 城 市 就 业者收入水 平势 必不 断提高 各 级政 府若 不投 入 更 多 的保 障资 金 城 市 贫 困 群体 必将 处 于 不 断 恶化 的相 对 贫 困状 态 世 界 各 国 治 理 城 市 贫 困 的实 践 表 明 以 提 供 生 活 保 障 为 重 点 的 社 会 政 策 对 于 增 强 城 市 贫 困群 体 阻 断 贫 困 的 信 心 提 高他 她 们 参 与 社 会 和 市 场 竞 争 的 能 力 尤 其 是 杜绝 贫 困 的代 际转 移 其 作 用 并 不 显 著 福 利 国 家 已经 将 社 会 政 策 的 工 作 重 心 转 向帮 助 贫 困 群 体尽快获得工作 诸如 良好的培训环 境 多样 化 适 宜 而 有 前 瞻性 的培 训 课 程 多层 次 的就 业 渠 道 和健 全 的就 业 机 制 都 成 为 发展 型社 会 政 策 极 力 倡 导 的工 作 内容 2 发展 型 社 会 政 策 主 张 培 育 多 元 化 的行 动 主体 发 展 型 社 会 政 策 强 调 政 府 应 建 立 科 学 的 机 制 培 育 多 元 化 的 行 动 主 体 共 同 治 理 城 市 贫 困 阻 断 贫 困 的 蔓 延 比如采 取 各 种 激 励 措 施 调 动 贫 困者 个 人 及 其 家 庭 寻 求 就 业 机 会 自我脱 贫 的积 极 性 鼓 励 和 组 织 志 愿 者 为 城 市 贫 困群 体 开 办 各 类 培 训 讲 座 和 提 供 就 业 指 导 等 实 践 证 明 多 元 化 的行 动 主 体 阵 营 可 成 功 地 扼 制 贫 困 之 兽 的肆 虐 五 我国城市贫困治理 政策措施创新 发 展 型社 会 政 策 主 张多 主体 多 渠 道 地 治 理 或者遏 制贫 困 首先是 增强 城市 贫 困群体 自我 脱 贫 的 信 心 与 能力 这 应 该 是 脱 贫 的首 选 措 施 如 激 励 贫 困 群 体 积 极 参 加 各 类 免 费 的 短 期 实 用 容 易 入 门和 上 手 的 培训 项 目 使 他 她 们 学 有 所 用 掌握 一 种 或 多 种 技 能 具 备 参 与 经 济 活 动 的基 本 能 力 有 些 地 方 兴 起 的 一 站 式 服 务 汇 集 职 业 介 绍 职业 指 导 职 业 培训 失 业 保 险 和 劳 动 保 障 事 务 于 一 体 是 一 种 能 够 有 效 地 提 高城 市 贫 困群 体 自我 脱 贫 的 信 心 与 能力 的模 式 其次是为民间资本进入城市贫 困治理创造 条件 各 级 政 府 和 民 政 部 门 可 考 虑 采 取 有 针 对 性 的 激 励 措 施 如 提 供 优 惠 的税 收 信 贷 市 场 准 入等各种 可行 的办 法 引导 民间资本进入城市贫 困治 理 如 此 既 可 广 开 治 理 城 市 贫 困 的 资 源 又 可 以培 育 多 元 化 的治 理 贫 困 的行 动 主 体 创 造 全 社 会 共 同治 理 贫 困 的和谐 氛 围 有 利 于 降低 和 消 除贫 困群 体 的不 满 情 绪 最 后 是 广 开 就 业 渠 道 一 是 开 发 城 市 公 共 部 门的就业 岗位 如城市环卫 道路养 护 城市绿 化 等 二 是 开 发 社 区 的 就 业 岗位 如 修 补 家 政 服 务 儿 童照 顾 养 老