全球金融改革视角下的单一监管者模式一.doc

全球金融改革视角下的单一监管者模式一约瑟夫 J. 诺顿(著);廖凡(译)一、简介目前，在发达国家和发展中国家存在一个全球性的趋势，即采纳或考虑采纳以英国晚近经验为基础的统一(单一)金融监管架构。本文的主要目的即是试图从政策和事后回顾的角度，对英国的单一金融监管机构金融服务局(Financial Services Authority, FSA)的效率、功效和适用性进行重新评估，评价其作为全球金融改革中金融监管备选模式的可行性。与此同时，本文还将考察英国模式的“完善性”(或者准确的说是“不完善性”)， 以及与此相应的两个重要的附带问题：(1)单一监管与功能性监管之争;(2)单一监管模式与对现代存款保险/赔偿机制的需求间的对接，后者的设计意图不仅限于保护存款人，还包括保持金融稳定。作者的基本观点是，从全球金融改革的目的出发，对英国-FSA模式的理解和借鉴必须置于英国金融历史的背景之中，并在很大程度上受限于其种种特殊性。这种模式尽管有其不可否认的优点，但不应(在任何整体移植的意义上)被不加批判的看作未来全球金融改革的国际标准。就单一监管与功能性监管之争而言，似乎并无结论性的答案或方式，而是有诸多不同的可能方式。而就存款保险而言，作者提倡一种有别于英国模式的、单独和独立的“现代”机制，但发展中国家、新兴市场国家和转型国家应当以一种循序渐进的态度看待这个问题。本文的预期读者是发达和发展中国家中与金融产业部门相关的立法者、政策制定者和产业参与者，他们可能正在考虑或者将来会开始考虑采用英国-FSA式的单一监管框架。作者希望本文能够为这些政府机构和产业参与者在考虑单一监管模式的利弊时提供有益的背景和政策信息。作为背景，本文第二部分对一般性监管政策问题、第三部分对FSA的法律和组织性质进行了选择性的介绍和评论。在第四部分中，作者集中讨论英国-FSA的实践经验并作出评估。第五部分简单讨论上面提到的两个附带监管问题。作为结论，第六部分对英国模式总体上以及就上述两个附带问题而言的经验教训进行了总结。二、背景(一)概况晚近以来，设立统一的金融监管机构的作法在很多国家日渐普遍。这种激进的“监管飞跃”在大多数情况下是对当地重要的金融和政治因素的回应，这些因素包括金融市场的整合以及在近来的金融危机中暴露出的传统监管体系的缺陷。这种创设单一金融监管机构的趋势始于20世纪80年代斯堪的纳维亚国家，当时的目标有限且特定化，即让存款保险人保持独立。但是，这种近年来流行的结构性改革的真正催化剂和焦点是1997年英国-FSA的建立。如下文所述，英国在此实践之前并未对如下问题进行全面的政策研究或辩论：如此激进的监管冒险行为的效率、功效和成本-收益比较，以及这样一个方案同主要的监管关注领域如存款保险人的角色、功能性模式与单一机构模式对于金融监管的相关性之间的关系。(二)发展中国家应该铭记于心的是，英国-FSA模式从未意欲成为或被设计为一个国际模式。尽管如此，为一个高度发达和集中的金融体系而设计的英国-FSA模式却正在被很多发展中国家的政府机构和政府间国际组织视为适当、可行的监管模式。事实上，1997年后统一监管改革浪潮的主体是发展中、新兴市场或转型国家。这些国家中大多数(与英国迥异)在金融部门发展及/或应对近来出现的金融市场/部门危机及/或政治危机方面几乎是“零起点”，然而在作为起点的模式选择上却考虑采用英国-FSA模式。根据笔者自1997年以来在多个发展中、新兴或转型国家的金融法律改革经验，英国模式之所以引起这些国家的高度兴趣，在很大程度上是因为该模式是一个晚近(尽管与亚洲金融危机并无联系，但在时间上却是紧接这场危机)和整合的模式，有着统一的监管规则手册。这种手册至少在表面上暗示着一定程度的可管理性，如果不是简易性的话。同时，对这一模式感兴趣的不只是发展中国家，还包括国际金融组织和地区金融组织的专家;他们在某种形式的“条件性”、“欧盟收购”安排或相互同意的合作安排下为这些国家提供技术援助。实质上，从一个官僚性的立场看，英国模式在改革进程的初始阶段易于操作，因为它以“事先打包”的方式呈现。例如，尽管国际金融组织和地区金融组织从未公开要求采用某种特定模式，但由于英国单一监管者模式对于这些专家来说在技术层面更易操作，因此外部专家经常会“引导”受援助国进入这个“公共酒吧”。对FSA模式的采用既可以整体进行，也可以在经过修改或高度个体化的基础上进行。例如，爱沙尼亚这个寻求进入欧盟的转型小国，选择采用类似FSA的模式，但将其保留在中央银行框架内，尽管在银行倒闭时最终付款人将是爱沙尼亚纳税人而非中央银行。爱沙尼亚的金融市场小而稚嫩，中央银行汇集了该国数量有限的熟练官僚人员。尽管将新的监管框架置于中央银行的总体结构之中，爱沙尼亚仍尽力将新监管机构通过“防火墙”机制与中央银行相隔离。实践中，在发展中国家，中央银行正在扮演着的关键的结构性角色常常是最为明智的替代选择;然而必须牢记于心的是，英国FSA模式的一个主要目标就是使银行和金融监管职能同中央银行脱钩。关于单一监管者模式或者说FSA模式是否适合新兴市场国家的问题，本文第五(一)3部分将专门分析。(三)工业化国家很多工业化国家同样选择了某种形式的英国-FSA模式。例如，日本近来采纳了经过修正的FSA模式，但在存款保险人方面采用了同英国截然不同的计划。此外，在欧盟和欧洲中央银行体系要求其改革银行监管框架和将其中央银行的功能进一步限制在货币政策领域的压力下，德国近来采取了明显的“学步”方法(“follow-the-leader” approach)，设立了一个全面性远逊于英国、在监管上也不那么强势的单一监管机构，并完整保留了其先前的赔偿计划。另外，美国(有着全球最发达和最复杂的金融体系)在20世纪90年代中后期经历了一场关于监管改革的大辩论后，明确拒绝了监管合并，而是采取了彼此分离但是相互协调的“功能性监管”(functional regulation)(即配合特定金融活动，如银行、保险或证券而进行的监管，常常是由单独的专门监管机构进行)，并保留了强大、全面和独立的存款保险人。还有，澳大利亚创设了其自己的很有意思的监管改革模式“双峰”模式(“Twin Peaks” variant)，这种模式是建立在基于目标的监管这一概念之上(即配合特定的政府目标，如金融稳定、消费者保护或市场诚信而进行的监管)。(四)一般政策原理无论如何，从一开始就必须清楚记得的是，在决定选择单一或是多重、功能性监管(或者所谓的“伞形监管”，在其下进行各种功能性监管)方面，目前并不存在理论上绝对的或者是清晰且必须遵守的标准。在所能找到的支持单一监管者的所有主要的政策、制度和操作方面的论据中，都能发现该模式一系列相应的、抵销性的缺点。此外，每个国家都有其独特的国情，在决定监管模式时必须考虑本国的历史、社会、政治、经济、金融市场和监管方面的因素与条件。尽管每个国家都有其不同于其他国家的建立或是不建立统一监管机构的特殊理由，但似乎存在这样一种流行的肤浅看法，即统一监管机构将使得一国更好的将金融监管合理化，并更好的保持金融稳定。对于新兴市场国家而言，它们还希望这种感觉到的效果能吸引更多的外国投资。然而，赞成或反对建立单一监管机构的论证是错综复杂和个体化的。而且，正如本文通篇将要说明的那样，英国本国对于FSA的实际经验并未为其他国家进行如此重大的监管合并提供具有强大说服力的先例。然而，是否应有一个针对所有金融部门的单一监管者这一问题仅仅是一个入门问题，它将引向为数众多的附带的政策问题。例如，对单一监管架构的选择并不必然确定：(1)在单一监管伞下，监管权是应该在单一基础上还是在对应不同金融部门的功能性基础上行使;(2)所有金融部门是否都应遵循统一的规则;(3)单一结构是否应该包容和决定相关的存款保险计划的性质和结构(换句话说，是否应该有针对所有金融部门的共同赔偿计划)。在分析任何特定体制及国内配套安排的效率或功效时，为了形成有意义的最终结论，对上述选项必须分别加以考虑。本文第五部分的第(一)至(三)点将讨论问题(1)和问题(2)，第(四)点将讨论问题(3)。这些附带问题中每个都包含有截然不同的政策和实践考虑。一般来说，在评价单一或多头监管方案哪个更为合适时，有许多政策、制度和操作方面的因素可资比较。在看到政策整合、一致性、简单性、易于审查和政策发展弹性等优势的同时，也必须考虑不同部门各自的风险要求、可能的最后贷款人和道德风险混淆、缺乏声誉激励、失去专业服务提供者和对专注利益团体的额外保护需要等问题。在制度方面，行政控制的改进、接触和交流的增加、资源配置和运用的优化、培训的改进、内部和外部负责性的加强等优点也必须同行政管理可能的过度庞大和复杂、潜在的利益和监管文化冲突、权利滥用、额外和专门的培训需求以及责任承担方面的混淆或减少等弊端相权衡。至于如何对待存款保险人这一附带问题，一国必须在一开始就确定，其对于存款保险人有何期待，并应当对建立现代存款保险制度这一主流国际趋势有所考虑。在操作和实施方面，效率提高(包括范围和规模经济、运营和管理结构的简化以及专门知识和经验的改进)、回应性增强、灵活性、成本降低和消除跨部门竞争等因素也必须同内在的低效率、决策和回应过程缓慢、回应的过分标准化危险、特定领域的成本增加、总体上失去监管竞争以及相应的激励与内部负责性、监管的高度集中等因素相权衡。对于整合最后贷款人和金融监管者而言，支持和反对的理由都可以找到。反对货币和监管政策分家的理由包括：需要在最后贷款人功能和监管政策之间保持实质联系、提供支付系统支持的中央银行通常也对支付系统的稳定负责、两个领域都需要基本政策的连贯等。反对货币和监管政策合一的理由包括：潜在的利益或政策目标冲突、将维持价格稳定作为中央银行核心目标所带来的可信度问题、产品或服务开发方面的功能差异等。(五)对法律移植的简评在将外国的新监管架构和规则引入国内金融领域时面临的多重困境常常被漠然置之。人们似乎认为现代金融部门改革是国内制度此前从未涉足过的主题，因此是一片“真空地带”，新的监管规则和模式可以用“自上而下”的“批发”方式灌注其中。然而，政策制定者和立法者看上去忘记了的是，这些改革需要同本国既有的监管、经济、社会和文化环境相啮合。例如，这种灌注式的改革方式实际上是预设本国存在类似的发达金融法律基础设施，包括达到时下标准的稳健监管实践和经验、公正透明的行政程序、健全的执法制度以及受过良好训练的发达的司法系统等。因此，现代金融部门改革不应仅仅因为推动者感觉到存在某种形式的可以容纳新架构的“白板”或“真空”就以整体移植的方式进行。需要后退一步，认识到单一监管模式是预设存在一个高度发达的金融部门和成熟的法律、行政和司法环境。而且，即使假定存在这些前提条件，一国也并不就必然能良好接受FSA模式。外国法律元素的“接受”(reception)问题是一个由来已久的争论。本文想要强调的是，对“可接受性”(receptability)的分析是在考虑FSA模式或者任何其他基于外国(包括国际)模式和标准的重要金融改革时都不可忽视的，因为本地环境至低限度也将决定接受的最终程度，以及所引入的改革及其实际推行的最终形态。三、英国FSA监管架构概览(一)FSA的历史/政策背景在1979年银行法以前，英国银行业没有正式授权的法定监管体制，而是依赖英格兰银行的“道德劝诫”和承兑公司委员会、伦敦贴现市场协会等自律组织的自律监管。为了应对1972-1973年间的“二级银行业危机”(secondary banking crisis)以及欧共体1977年第1号银行业指令所提出的建立正式监管体制的要求，英国制定了1979年银行法。但是，1979年银行法试图保持中央银行同银行业的关系，同时吸纳对二级银行业的授权和监管。因此，1979年银行法保留了“认可银行”(recognized banks，主要部门)和“许可储蓄机构”(licensed deposit takers，二级部门)的区分。1979年银行法后来被1987年银行法取代，先前的双重方法适用于认可银行时的无效之处也被废止。 尽管上述法律赋予英格兰银行范围广泛的新权力，但英格兰银行在履行其法定职责方面似乎并非一帆风顺。高尔(Gower)教授对投资者保护所作的单独研究也促使英国政府对证券领域的自律体制进行改革。政府出台了一个法案，即后来的1986年金融服务法，以取代高尔教授所提出的一些更为激进的建议。1986年金融服务法授权新成立的证券与投资委员会(SIB)监督大量自律监管组织(SRO)的认可和运作，这些自律监管组织各自负责监管英国证券市场的特定方面。在欧共体根据其“单一市场计划”所颁发的后续指令下，英国银行监管的条文色彩日益浓厚，而证券监管者则根据1986年金融服务法的授权，制订日趋复杂的“规则手册”，用以规范证券公司的活动。在1997年5月的大选之后，即将掌权的工党政府旋即宣布对英国金融监管进行最具根本性的改革。新财政大臣戈登布朗在1997年5月20日致下议院的声明中称：“不同类型金融机构银行、证券公司和保险公司之间的界限正变得日益模糊。” 这一基于所感受到的现代金融市场整合趋势而总结出的一般原理，将被用于证明政府在1997年夏天推出的创设单一监管机构这一令人始料未及的激进改革的正当性。但是，在这个理由背后则是政府对英格兰银行在应对先前的约翰逊马斯银行、BCCI和巴林银行危机中所起作用的不满。尽管工党的竞选声明承诺改革和加强金融监管，并简化金融系统的结构和性质，但并未说明如何达成上述目标。英国传统的(但很大程度上是不透明并以自由裁量为基础的)金融监管架构已经缓慢和小心的发展了很长一段时间，与之相伴的是日益增多的批评。上述政府声明是在给予英格兰银行完全的货币政策独立性的决定之后另行发布的，其特殊的重要意义在于废弃了古老的“伦敦城”传统，代之以以立法为基础的全面监管体制。方案的激进之处还在于，在确立英格兰银行中央银行独立性的同时，剥离了其监管职能，希望以此使英格兰银行的货币政策决定与任何进一步的金融危机或丑闻绝缘。背景性因素还包括打击金融犯罪在这方面此前没有充分的权力及使监管环境对所有参与者和受影响者更为透明的需要。因此，英国金融改革最初的推动因素正是将银行监管职能从中央银行剥离的政策决定，因为它产生了一个亟待填补的监管架构真空。事后看来，FSA建立之前的金融监管架构在很多方面存在严重缺陷。这一体制各自为政，存在监管不连贯和随意性的风险，无法应对发展迅猛、产业/产品界限日渐消逝的金融服务市场。职责的边界不清造成管辖权方面的问题，并且不同监管机构之间缺乏合作。另一方面，在英格兰银行尚作为银行业监管者的时候，其行使最后贷款人职能可能更为有效，因为这可能使其在流动性支持方面进行决策