城市土地开发中引进交通影响分析的探讨.doc

城市土地开发中引进交通影响分析的探讨【作 者】邓毛颖/谢理/林晓华 【作者简介】邓毛颖，广州市交通规划研究所，广东广州510030；谢理、林晓华，中山大学地球与环境科技应用研究中心，广东广州510275邓毛颖（1973），男，广东徐闻人，助理工程师，学士，主要从事交通规划、城市规划研究。 【内容提要】随着城市土地市场的开放，新区建设和旧城更新活动日益活跃，土地功能置换加快势必产生和吸引新的交通量，给原有的交通供应设施造成巨大的压力，交通设施建设模式和土地开发方式形成了新型的关系。要保障城市可持续发展，把土地开发强度控制在路网所能接受的水平，促进交通设施资金的多源化，需在城市土地开发中引进交通影响分析制度，并在城市规划建设管理中给予支持和保障。文章对交通影响分析的内涵、实施之意义、可行性进行了探讨，并对交通影响分析的方法提出了初步见解。 【关 键 词】城市/交通影响分析/土地开发/交通影响费中图分类号：F293.2；F512.3文献标识码：A 1引言土地开发对交通的影响是指某个新的土地利用项目建成后，势必产生和吸引新的交通量，给附近已有道路设施的交通运行及周围环境造成影响，有的不但影响周围局部地区，甚至会波及全市。一个城市的可持续发展，有赖于现代化的城市交通来支持，有道是城市为船，交通为水，水可载舟，亦可覆舟。要保证城市交通在经济持续高速增长和土地高强度的开发下能够保持有机的运作，最有效的方法就是结合交通设施来对土地开发强度加以控制，把交通需求控制在路网可接受的水平，同时，明确发展商需承担的交通责任负责新增加的交通设施费用，以减少政府的开支，协调好土地开发与交通建设的关系。能做到这点，宜借鉴国外一些发达的国家和地区的经验，即在某些影响较大的项目实施之前，先进行交通影响分析，并作为规划建设审批中的一个重要环节来加以保证。 2交通影响分析的内涵交通影响分析（Traffic Impact Analysis）， 或称交通影响评估（Traffic Impact Evaluation）， 就是在开发项目立项之前或交通管理措施实施之前，分析评估该项目建成或措施实施后对交通服务水平带来的影响范围和程度，以保持交通服务水平不下降为依据，确定其可行性，或寻求解决措施。形象地说，城市土地利用是产生交通的“源”，所产生或吸引的交通量则是“流”，交通影响分析就是对“源”产生的“流”进行估计，并寻求最佳的疏导方法，使“流”畅通。就交通影响分析的对象来说，应该是可能对周围交通设施产生较大影响的土地开发建设项目和交通管理措施。即包括大型的建筑物建设、区域性土地利用开发、物业扩建、改变土地利用性质和交通走廊等。就广州来说，地铁上盖物业开发、地铁走廊、以及珠江新城和白云新城等居住区开发的影响，都将带来土地的增值和人口就业的重新分布，也必然引起交通流的重新分布，这些都是须在开发之前进行交通影响分析点、线、面的典型。另外，除土地开发外，重要的交通管理措施实施之前，亦应该有专业部门进行必要的交通分析，把有可能产生的负面影响减少到最小。就交通影响分析的目的来讲，主要应包括以下几方面内容：（1 ）预测项目开发完成后，应了解交通量产生、吸引和分布，及周边道路的交通负荷，以确定规划近期、远期需要采取的交通组织调整和改造措施，并提出改造的次序和预测改善后的效果；（2 ）计算开发项目需要配备的停车场规模和停车位数；（3）进行人流组织规划；（4）进行公交车流分析和调整；（5）计算交通影响费用。 最终目的是根据上述内容的分析，判断开发项目的可行性，提出合理的开发强度和开发规模，以及明确开发者需要承担的交通责任，即需负担一定的交通设施费用，为规划建设审批提供科学的定性和定量的依据，使新的土地开发和基础设施建设同步进行，推进开发地区周围形成理想的交通网络。 3交通影响分析的意义和作用 3.1市场调节本身无法保障交通设施建设由于市场经济本身的特性，其不能解决外部效应问题，个体经济行为经常给他人带来影响。因此，这种影响如果不经过科学分析，自己或他人都无法作出判定。即使开发者可以作出判定，由于受价值规律的影响，往往从获取最大的利益出发，无限制地增加开发强度，无疑给城市交通等基础设施带来巨大压力，引发路网容量、交通组织和停车设施等方面的问题。而且，道路交通设施建设往往没有直接的经济效益或经济效益很低，难以从经济角度激发市场、吸引投资，但维护城市正常的机能又至关重要，问题的解决只有依赖代表社会整体利益的城市规划管理来进行，交通影响分析就是城市规划管理的科学依据之一。 3.2当前城市土地开发形势的需要从计划经济进入市场经济后，城市土地使用机制从国家机构按计划拨地转变为房地产开发和经营土地，并且土地具有兼容性，即在一定的条件下改变地块的用地性质，这为土地利用空间留下了余地，给开发者提供了选择的机会，但土地的开发强度无限度的增加和用地性质迅速地改变，给原来就不完善的交通设施造成巨大的压力。所以，土地变更用途应该是带有条件的，不得对周围道路服务水平造成不良影响就是条件之一，具体尺度应经过交通影响分析来确定。 3.3是现行一些规划模式的有效补充我国交通规划起步较晚，与土地利用规划及详细规划联系不足，常产生一些问题，需要在项目审批时通过进行交通影响分析来弥补不足。其一，通常的规划模式是“先用地规划，后交通规划”，这样交通规划往往因从属和被动地位，只能分析现状交通问题和提出近期或局部的交通设施调整改善规划，难以对土地利用规划进行及时的比较论证和信息反馈。随着土地制度改革和土地市场的开放，城市新开发的土地占相当的比重，土地功能置换速度也加快，城市用地中面临着多种选择。因此，交通影响分析在方案优选中将起到越来越重要的作用；其二，长期的土地划分制度，形成了单位办社会的大院式用地布局模式，或者是在一些居住区和综合开发区的规划设计中，由于缺乏科学的城市规划和建设理论，把道路交通与用地开发建设割裂开来。这些用地内部道路网络规划建设要点往往是单纯以防止用地的穿越交通为出发点，常常根据传统思想标新立异地采用各种变形路网的“大手笔”，忽视城市总体路网布局的需要，使居住区道路系统孤立于城市道路系统之外，很难在大范围内进行合理的交通组织，难以顾及城市整体交通流的均衡分布。正是因为这些封闭式的规划建设方式，使各种交通流只能集中在少数的城市道路上，很多的道路难以为社会所利用，很大程度上影响了城市道路系统的整体效能。交通影响分析本质就是交通规划具体化、细化和局部的工作，是土地利用与交通系统二者的辨证关系应用于实践的体现，通过交通影响分析这个重要环节引进到规划管理当中，充分体现了微观土地利用与交通相互协调的原则。 3.4促进交通设施建设资金多源化计划经济模式下，国家是交通设施主要的甚至是唯一的投资主体，渠道单一，而我国是发展中国家，尚无力拿出足够的资金进行交通设施建设。然而，交通设施的建设可促进土地的开发，给土地带来增值，开发商在交通设施完善地区开发，获取了巨额的经济效益，当中的很大部分是由公共投资产生的，这部分利益理所当然应该归还给社会。另一方面，开发商的开发，势必吸引和产生新的交通流，这些新增的交通需求加重了周围路网的负荷，降低了交通设施的服务水平。本着谁使用谁出钱的公平原则，保护社会资源分配的公平性，开发者也理所当然应该负担解决新增的交通负荷，保持交通服务水平不低于规定水平。交通影响分析是定性和定量地确定开发商所应负的交通责任的方法。4交通影响分析的方法交通影响分析在美国、加拿大、日本等国家和地区已经应用十分广泛，国内北京、广州等一些大城市也进行了一些尝试，由于国内尚在发展初期，在技术方法方面仍需积累和完善。笔者曾参加广州市试行的几个土地开发项目的交通影响分析工作，积累一些经验，现以区域性发展用地为例，试述进行交通影响分析的方法和步骤。区域性发展用地，一般交通需求较大，影响范围较广。因此，必须辅以现代交通模型来进行系统分析，这要求交通模型具有一定的精度，还需具有较高的快速反应能力，方能适应土地高速开发的要求。工作流程见图1。 4.1交通需求预测主要是收集开发用地的区位、性质、规模、功能等现状和规划的土地利用特征参数，并根据周围地区的路网、行人组织、公交停靠、交通组织及项目开发次序阶段，利用城市现代交通模型，计算出出行分布，做出出行矩阵，进行交通分配，预测相应各方案各时期的出行产生量、吸引量、过境交通量及交通方式分担率等，以及周边地区路网的交通流量和负荷度。交通产生包括开发设施本身的交通产生和开发设施以外的交通产生（即背景交通），其中背景交通量（background traffic）可以从综合交通规划模型中获得，关键是该模型可信和适用性强。而在考虑开发本身的交通产生时必须注意到单位建筑面积的出行强度、停车需求和交通方式选择的决定条件，即开发土地的内部条件（类型和规模）及外部条件（地理位置）。一般称由土地开发内部因素决定的交通生成为绝对交通量，通常娱乐、商服用地的绝对交通量较工业用地大，开发强度越大，绝对交通量也越大。由外部因素决定的交通生成一般称级差交通量，级差交通量受可达性和聚集经济影响，土地可达性越好，产生的交通吸引也就越多；聚集程度越高，根据克里斯泰勒的中心地学说，中心地级别越高，为低级中心提供的商品和服务也就越多，其吸引的交通量也越多。土地开发设施本身的交通生成可通过校核当地具有可比性开发设施的出行产生数据，或通过调查各种类型在当地已经建成的开发项目中的交通出行数据，用类比的方法确定交通出行参数，进行分析预测。须注意的是，混合土地利用类型本身存在较高比例的内部出行，应在进行其出行产生率时加以扣除；同时，还应注意到开发设施吸引顺路出行本身就是背景交通量的一部分，也应在开发设施出行总量中加以扣减。附图图1交通影响分析工作流程图Fig.1 The framework for traffic impact analysis 4.2交通分析4.2.1容量分析：通过交通模型对各规划方案的测评， 计算出各时期周边地区道路和交叉口的负荷度和剩余容量，并进行交通增长敏感性分析，得出开发项目各时期对周围交通的影响程度，重点解决周围的路网如不加以解决可维持多久，以及在保证周围路网的服务水平的原则下，通过改善，土地开发可以接受什么程度的开发强度，以及各项改善措施的实施次序如何。在城市范围内不同的地区，使用道路服务水平的等级依据可相应改变。4.2.2 停车需求分析：以交通需求计算停车场规模和停车位数量，用以检验规划配置的功能需求的停车位数，按交通需求停车位数和功能需求停车位数两者之间的大者配置停车场的车位。停车位的配置必须具有超前意识，充分估计到我国将来小汽车进入家庭的需求，否则，将要付出侵占其它用地的代价。4.2.3交通组织分析：交通组织分析， 须依照容量分析和物业出入口的布置，对周围路网进行交通组织分析，对于区域性开发项目，还需对其内部路网的交通组织进行考虑。一般应遵循以下原则：（1 ）人车分流原则，特别应注意到行人动线不能与车辆动线交错，并以此为原则处理好道路和停车场入口通路之间的相互关系。（2 ）过境交通与内部交通分离，即尽量避免内部交通和过境交通的横向交叉，既要保证城市主干道的通行能力，也要避免过境交通对区域活动造成的干扰。 （3）避免为解决交叉口问题而造成车辆过多在居住区内绕行。（4 ）以人为主体，为人服务，并给予老弱者交通出行的方便，而不是只顾及汽车使用者的方便和舒适。4.2.4公交系统分析：就目前情况来看， 对于区域性的土地开发，尽管实施了一些改善措施，其周围道路网远期高峰小时交通量及负荷估计仍会偏高，这与国内很多大城市的交通形势是一致的，但仍应找到解决这些问题的根本出路发展公共交通。对于区域性的用地开发的交通分析，客运交通结构分析是关键所在，公共交通系统分析也就必不可少。除保证公交站场布置和公交流线组织外，甚至可考虑建筑担当出行的中间点，作为公交的枢纽站，把中外部交通引入建筑，使城市交通与建筑的空间界限趋于融合，增强了土地的复合利用功能。 4.3计算交通影响费用交通影响费用（Traffic Impact Fee）是指为保证特定区域维持必需的交通服务水平，而向开发商征收的交通基础设施建设费用。交通影响分析的一个重要的目的就是为确定交通影响费用提供量的依据。费用的支付途径有两种：即由开发商承担部分交通设施建设，或缴纳相应的交通影响费。交通影响费的计算方法有多种，美国佛罗里达洲的做法是：交通影响费（新增交通需求量费用用户税收增加）分配比例。新增交通需求量日出行发生量新增出行比例出行长度（每条车道容量2）。费用：指满足开发产生的新增交通量所需的车道公里而需要的建设费用，以元车道公里为单位。用户税收增加：指车辆用户为开发引起的交通系统改变而负担的部分，如汽油税、盈利税等。为避免这部分的重复计算到交通影响费中让开发商承担，必须减去。分配比例：指当地政府制定的开发商所承担的费用比例。出行长度：指在新开发的干线道路上产生应付费的新增出行量的出行距离。建立标准的出行长度测定程序，以及各种不同性质土地利用所产生的交通特性，是建立公平合理的交通影响费征收的必要条件。另外，还应注意避免费用的重复计算。 4.4问题和建议根据对开发用地规划不同时期交通状况的测评，应得出结论：该开发项目是否可行？如果不可行，则建议规划管理部门对该申请开发项目不予批准。如果可行，则应重点解决如下问题：该用地开发规模和强度需要控制在何种程度上；需要采用何种措施改善所带来的交通问题；改善的次序如何；不同时期采用何种交通组织形式；以及开发商所应当承担的交通责任，即承担由其发展所造成的交通不便而增设的立交、隧道、人行天桥等设施，还有其带来交通增长而造成的道路扩建费用等。 5交通影响分析中的几个问题由上所述，交通影响分析必须尽快引进城市规划管理程序，但交通影响在国内开展尚未普及，方法手段也未成熟，尚需在实践工作中去摸索和积累。第一，何种程度的开发项目需要进行交通影响分析，对于“对开发项目周围区域产生较大影响”是一个什么样的尺度，需要作出一个可操作的标准，供城市规划管理把握。目前，很多项目的交通影响分析均是讨论和协商进行的，没有具体的规定，一般来说，开发商都是不愿意的，对另外一些开发商来说也是不公平的，但是，如果不分巨细，对任何新开发项目都进行交通影响分析也是不可能的，除对交通规划者是一个沉重的负担外，也不利于规划管理。第二，如果仅仅按照每个交通影响分析的结果去作出改进，这在实际中往往存在问题，因为新开发的设施不会全部使用完所有改进后新增的通行能力，如果根据这种改进所需的费用向开发商征收交通影响费，可能是不公平的。第三，就目前国内的情况来看，其出行方式决定了土