第09章 税制优化理论 第04节 导读公共收入的形式与原则.doc

公共经济（财政）学：原理与模型第9章 税制优化理论第04节 导读：公共收入的形式与原则91l 公共收入形式 公共收入(public revenue)，即指政府为履行其职能而筹措的一切资金的总和。西方经济学家将政府如何提供公共品或劳务的成本费用分配给社会成员，视为公共收入的基本同题。为此，公共收入大体可以区分为税收、公债和其他收入三大类。1税收 税收是政府为履行职能凭借其政治权力，按照特定标准、强制、无偿地取得公共收入的一种形式。2公债 公债是政府依据信用原则，自愿、灵活地取得公共收入的一种有偿形式。3其他收入形式规费、使用费、捐赠等(1)规费。规费是政府部门为公民提供某种特定服务或实施行政管理所收取的手续费和上本费。通常包括两类：一是行政规费，诸如外事规费(如护照费)、内务规费(如户籍规费)、经济规费(如商标登记费、商品检验费、度量衡鉴定费)、教育规费(如毕业证书费)以及其他行政规费(如会计师、律师、医师等执照费)；二是司法规费，又可分为诉讼规费(如民事诉讼费、刑事诉讼费)和非诉讼规费(如出生登记费、财产转让登记费、遗产管理登记费、继承登记费、结婚登记费等)。(2)使用费。使用费是接受益原则对享受政府所提供的特定公共品或劳务相应地支付的一部分费用。它也是公共收入的一个来源。对政府所提供的诸如公路、桥梁和娱乐设施等收取使用费是与受益原则相一致的。收费标准是通过特定的政治程序制定的，通常低于该种物品或劳务的平均成本，平均成本与使用费之间的差额则是以税收形式为收入来源的财政补贴。很显然政府对诸如公共住宅、公共交通、教育设施、公共娱乐设施、下水道、供水，以及公共保健等收取的使用费，通常只相当于为提供该种物品或劳务所花费的成本费用的一部分。一般说来，政府收取使用费的作用主要是：一方面有利于促进政府所提供的公共设施的使用效率；另一方面有助于避免经常发生在政府所提供的公共设施上的拥挤(congestion)问题王传纶，高培勇当代西方财政经济理论商务印书馆，1995：l 71178。 总之，无论规费还是使用费，一个共同特性是，收费是以政府提供某种产品和服务为前提的，根据受益大小和服务成本来收费，“谁受益谁负担”。因此收费的项目同家庭、企业的日常生活密切相连，并具有一种直接的服务报偿关系。此外，各国规费和使用费系列的政府收入，不仅纳入政府预算管理和监督，而且建立了严格的收费征收、管理、使用、检查的综合管理制度。(3)对政府的捐赠。这里指在政府为某些特定支出项目融资的情况下，政府得到的来自国内外个人或组织的捐赠(donations)。如政府得到的专门用于向遭受自然灾害地区的灾民或其他生活陷入困难之中的人们提供救济的特别基金的捐赠，战争期间政府得到的来自国内外组织或个人的物力、人力的支持，以及和平时期政府鼓励厂商、个人对应由政府提供的公共设施的捐助等。(4)政府引致的通货膨胀。政府引致的通货膨胀(government- induced inflation)是指为弥补政府提供的物品或劳务费用而扩大货币供给，从而造成物价的普遍上涨。为弥补政府支出，政府既可以开动印刷机印制钞票，也可以采用扩大货币供给的手段，造成物价的普遍上涨，降低人们手中持有的货币购买力，从而增加政府所能支配的资源，从而增加政府的公共收入。这一行为本质上是一种社会资源的再分配，与向全体国民征税无异，被人们喻为“通货膨胀税”。912 税收原则 税收是政府实现资源配置效率，调节收入分配以及经济稳定与发展的重要手段。然而，并不是任意设计的税收都与这些目标相一致，能够实现这些目标的税收必须符合某些基本的要求，这些基本要求就是税收所应遵循的原则。 古典经济学创始人亚当斯密在他著名的国民财富的性质和原因的研究一书中提出了税收四原则，即平等、确实、便利与最少征收费原则。19世纪下半叶，对财政理论有重大影响的经济学家瓦格纳将税收的原则分为四项：第一，财政收入原则，即税收应能取得充分收入，且有弹性；第二，国民经济原则，即选择适当的税源与税种；第三，社会公正原则，即税收应普遍、平等；第四，税务行政原则，即税收要确实，征收费用最少，且便利纳税人。 从现代经济学理论来看，税收原则可以归纳为三个主要方面。一一是效率原则，税收应能促进资源的有效配置；二是公平原则，税收应由所有社会成员共同承担并有助于缩小贫富差距；三是经济稳定和增长的原则，即税收应能促进生产水平、价格水平的稳定以及生产力的发展 蒋洪等，财政学教程，上海三联书店，1996：262270。1效率原则 一个社会的资源配置是否达到最优状况，取决于耗费既定数量的生产资源所能提供的社会福利是否达到最大化。税收作为政府调节经济的有力工具之一，应有助于效率状态的实现，这就是税收的效率原则。为实现这一目标，税收应满足下述要求。 (1)充分且有弹性。充分是指税收应能为政府活动提供充裕的资金，保证政府实现其职能的需要。如果某种税收政策不能为政府实现其职能提供必需的资金，那么政府的作用就得不到充分发挥。当然，充分原则不能理解为税收所提供的收入越多越好，而应以整个社会的利益为准，对充分原则的理解，血从政府部门、公共企业部门和私人部门的整体角度来做出判断，税收要为政府提供公共品而筹集资金。税收的充分与否取决了它是否能满足提供适当规模的公共品的需要，换言之，取决于它是否能最大限度地改进公共品与私人品之间的配置效率。 私人产品图9-1 “充分”的税收公共产品在图9l中，为生产可能性曲线，它表明在资源和技术给定的条件下所能生产的公共品与私人品的各种组合。是社会的无差异曲线，其中是与生产可能性曲线相切的一条无差异曲线，切点为，它表明在现有的生产条件下可能实现的最高社会效用，在无税收的条件下，由于市场不能或只能少量地生产并提供公共品，两种产品的组合可能在点附近，所能实现的社会效用远低于点所示的水平。如果通过税收，将一部分资源从私人品的生产和消费转移到公共品的生产和消费上，两种产品的组合比例将会发生变化，变化的幅度取决于税收量的大小。如果征收数量的税收，两种产品的组合将达到点，它优于点，但它仍位于低于点所示的效用水平，也就是说，数量为的税收不足以实现两种产品的最优组合。从这一意义上讲，税收是不充分的。再如征收数量为的税收，两种产品的组合位于点，这一组合所能实现的社会效用仍低于点所示的水平。惟有课征数量为的税收，这时税收才满足了充分原则。有弹性是指税收应能使税收收入随国民经济的增长而增长，以满足长期的公共品与私人品组合效率的要求。在给定的资源和技术条件下，公共品与私人品两种产品之间总有一个适当的比例满足产品组含效率。从短期看，现有的资源和技术状况是给定的，但从长期看，随着生产的发展，可使用的资源和技术水平都将发生变化，从而使生产可能性曲线向右上方移动，适当的公共品提供规模也会随之发生变化。私人产品图9-2 “有弹性”的税收有弹性的税收 无弹性或弹性不足公共产品 图92中为第一时期的生产可能性曲线，分别为第二、三时期的生产可能性曲线。由于生产的发展，各期可使用的资源数量和技术水平都较前一时期有所增加。因此下一时期生产可能性曲线总处于前一时期生产可能性曲线的右上方。如果以上三条牛产可能性曲线与无差异曲线的切点分别为，将这些切点连接起来，形成一条逐步向上的曲线，这一曲线表明，随着生产的发展，社会所需要的公共品将逐步增加，能满足这一要求的税收是有弹性的税收。与此相对的是无弹性的或弹性不足的税收，在图9-2中表示为曲线，这种税收不能随生产的发展而满足公共品与私人品之间有效率配置的要求。 税收的弹性原则不仅仅要满足财政支出增长的要求，而且还可以在宏观经济中起到促进经济稳定的作用。就是说，税收的弹性原则主要是指税收收入能根据经济周期政策的需要而变动，起到自动稳定器功能。即在经济扩张时期，税收收入因课税对象的增加而自动增加，从而抑制总需求扩张和通货膨胀；在经济收缩时期，税收收入因课税对象的减少而自动下降，从而扩大总需求使经济收缩得到抑制。即使在经济扩张或紧缩时期税率不变，税款收入的自动增减在某种程度上使经济自动趋于缓和，避免了过量需求造成的通货膨胀和生产萎缩造成的资源闲置，有利于宏观经济的稳定。(2)节约与便利。税收是通过强制性手段将一部分资源从私人部门转移到政府部门。这种转移不可避免地会造成资源的耗费。因课征而造成的资源耗费主要包括两个方而。从政府方而说，税收的课征需设立一定的机构，需要耗费一定的人力、物力和财力，这部分资源耗费称为征管成本(administrative cost)。所谓“节约”就是要求税收尽可能地减少征管成本。从纳税人方面看，为履行其纳税义务，需要保持一定的簿记记录，需要进行法律和税务方面的咨询，需花费一定的精力并按时足额交税。这部分资源耗费称为缴纳成本(compliance cost)。“便利”即使要求税收制度能方便纳税人，尽可能地减少缴纳成本。作为税收效率原则中的一项要求，节约与便利要以社会的福利为准则，并与其他各项原则相权衡。如少征税，可以节约税收的征管成本，也可以减少纳税人的缴纳成本，但与税收的充分原则相矛盾，这时就要进行权衡。图9-3 “节约便利”与“充分”的权衡私人产品公共产品如在图93中为公共品与私人品的税前生产可能性边界。由于征税要耗费一定的社会资源，而且征税量越大，耗费的资源也就越大，因而税后实际可行的生产可能性曲线为。如果少征税，使税后的产品组合为，那么从节约与便利的原则来看，它较点能减少征管与缴纳的成本，但从社会的满意程度来看，它低于点。类似地，节约与便利原则也会与下面所说的中性与校正性原则相矛盾。在实践中需要将各种因素综合考虑做出选择。 (3)中性与校正性。税收的中性是指对不同的产品或服务，不同的生产要素收入，不同性质的生产者课征应采取不偏不倚、不抑不扬的税收政策，使不同产品、服务、生产要素的相对价格能反映其相对成本，保持市场自发调节所能达到的资源配置效率状态。 税收若改变相对价格，就会在取得财政收入的同时，改变消费者和生产者的选择，使已经处在效率状态的资源配置变得无效率。若税收能保持中性，不改变各种产品或要素的相对价格，那么税收仅仅为政府筹集收入，不会使产品与要素因税收而处在相对有利或不利的境况，使产品或要素的均衡组合因税收而发生变化。 私人品在市场上能实现资源有效配置的先决条件是这些产品不具有外部效应，消费者的偏好是正确的，生产者之间能相互竞争。倘若有些产品不满足这些条件，那么市场的自发结果就会不符合效率原则，这就需要通过税收对这些产品的资源配置进行校正，税收对某些私人品进行特别的课征，以校正市场缺陷即为税收的校正性。 与中性税收一视同仁的要求相反，税收的校正性要求区别对待，例如对有外部成本的产品课征额外的税收，使外部成本内部化，或对具有外部效益的产品给予税收优惠或补贴，使外部效益内部化。总之，要使税收有助于实现效率目标，关键在于合理地划定中性原则与校正性原则的适当范围，保证市场对资源的配置效率。2公平原则 税收公平包括横向公平和纵向公平。所谓横向公平(horizontal equity)是指税收应使相同境遇的人承担相同的税负。所谓纵向公平(vertical equity)是指税收应使境遇不同的人承担不同的税负。为此，公平原则也可具体称为受益原则和能力原则。 (1)受益原则。受益原则(benefitreceived principle)认为个人所承担的税负应与他从政府公共服务活动中获得的利益相一致。根据受益原则，横向公平可解释为从政府公共服务活动中获益相同的人应承担相同的税负，纵向公平可解释为受益多的人应承担较多的税负，每个社会成员所承担的税负应与他从政府活动中获得的利益相等。 显然，受益原则是指政府所提供的物品或劳务成本费用的分配，应与社会成员享有政府所提供的物品或劳务的效益相联系。从这一原则出发，规费和使用费成为公共收入的一种形式，可以较好地满足将社会成员的缴纳与享有政府提供的物品或劳务效益挂钩的要求。然而，对于政府提供的大部分的具有联合消费或受益性质的物品或劳务，就很难确定简单的受益对等关系。于是，必须强调支付能力原则。 (2)能力原则。能力原则(ability-to-pay principle)就是根据个人的纳税能力的大小来确定个人应承担的税收。根据能力原则，横向公平可解释为具有相同纳税能力的人应承担同等的税负，纵向公平可解释为具有不同纳税能力的人应承担不同的税负，能力大的人多纳税。 或者说，支付能力原则强调政府所提供的物品或劳务成本费用的分配，与社会成员获得的效益无关，而只能依据社会成员的支付能力征收，对社会成员实行有差别的税收征收制度，收入能力强的社会成员，比收入能力弱的社会成员负担更多的税收。*课堂讨论 税收的监督问题监督博弈 监督博弈是猜谜博弈的变种，它概括了诸如税收检查、质量检查，惩治犯罪、雇主监督雇员等情况。这里，我们讨论的是税收监督检查问题。这个博弈的参与人包括税收机关和纳税人。税收机关的纯战略选择是检查和不检查，纳税人的纯战略选择是逃税或不逃税。右侧的支付矩阵概括了双方对应的不同纯战略组合。这里是应纳税款是检查成本，是罚款。我们假定。在这个假设下。不存在纯战略纳什均衡。让我们来求解混合战略纳什均衡。检查税收机关不检查纳税人逃税 不逃税 我们用代表税收机关检查的概率，代表纳税人逃税的概率。给定，税收机关选择检查()和不检查()的期望收益分别为： 解，得：。即：如果纳税人逃税的概率小于，税收机关的最优选择是不检查；如果纳税人逃税的概率大于，税收机关的最优选择是检查；如果纳税人逃税的概率等于，税收机关随机地检查或不检查。 给定，纳税人选择逃税和不逃税的期望收益分别为： 解，得：。即：如果税收机关检查的概率小于，纳税人星优选择是逃税；如果税收机关检查的概率大于，纳税人的最优选择是不逃税；如果税收机关检查