财政学讲义第二章.doc

第二章 财 政 职 能本章分四节讲授，其中，第一节只在课堂上简略讲授。全章主要教学内容如下：l 关于财政职能的基本认识u 财政职能及其与政府职能的关系u 我国理论界对不同体制下财政职能的基本阐述l 市场经济下的财政职能：资源配置u 资源配置及其机制选择u 财政发挥资源配置职能的必然性u 财政实现资源配置职能的基本机制l 市场经济下的财政职能：收入分配u 市场经济下收入分配的准则u 财政履行收入分配职能的必要性u 财政实现收入分配职能的基本机制l 市场经济下的财政职能：经济稳定与增长u 经济稳定与增长职能的含义及其必要性u 财政实现经济稳定与增长职能的基本机制本章教学要求： 理解财政职能的含义及其与政府职能的关系 了解我国理论界有关财政职能认识的变化 系统地掌握社会主义市场经济体制下的财政职能及其实现机制第二章 财 政 职 能第一节 关于财政职能的基本认识 一、财政职能及其与政府职能的关系 （一）财政职能的含义所谓财政职能（fiscal function），就是财政作为一个经济范畴所具有的内在功能。财政职能是对财政在社会经济中的地位与作用的理论概括。财政职能具有以下三个属性：u 固有性只要存在财政，财政作为一个经济范畴所具有的特定功能就不会消失。u 历史性在不同的历史阶段和政治经济条件下，财政在国民经济中的地位与作用并不完全相同。u 特殊性财政作为一个经济范畴在国民经济中的地位与作用不同于其他经济范畴。（二）财政职能与政府职能的关系政府职能（function of government）是指政府（广义）作为一种特殊的行为主体所履行的职责和功能。显然，政府职能也具有固有性、历史性和特殊性。尽管政府职能因社会经济发展的历史阶段及经济体制不同而有差异，但社会主义国家乃至所有现代国家的政府一般都具有如下两大类职能：u 政治职能。其主要内容包括维护阶级统治，防止外敌侵略（对外），保障社会安全有序（对内）。u 经济职能。其主要内容包括组织和调控国民经济运行，规范和协调社会经济关系等。应注意的是，除了上述政治、经济职能之外，现代社会中的政府还具有诸如环境保护、发展文化教育事业等社会管理职能。财政职能与政府职能之间存在以下辨证关系： 财政职能服从和服务于政府职能，财政职能随着政府职能的转变而转变。政府职能对财政职能的这种决定性有大量表现（举例）。政府职能之所以决定着财政职能，根本原因在于财政活动的主体是政府，财政就是为了满足政府的存在和履行其职能的需要而存在的。 财政职能对政府职能具有反作用。财政职能对政府职能的反作用的表现也随处可见（举例）。之所以如此，乃因为财政实际上是政府实现其职能的物质基础或经济条件。二、我国理论界对不同体制下财政职能的基本阐述我们已知，财政职能与政府职能都具有固有性、历史性和特殊性，而且财政职能要服从和服务于政府职能。由此可以推论，随着经济、社会、政治条件以及经济体制的变化，政府职能从而财政职能必然发生变化。这种变化也会在理论上反映出来。正因如此，自从1950年代后期我国建立社会主义计划经济体制并在1970年代末对其进行渐进式改革以来，理论界对财政职能的概括也发生了一些变化： 在1950年代末，我国财政学界普遍认为，财政具有分配、监督两种职能其中，分配职能是财政的基本职能，而监督职能则是作为财政的派生职能而延伸出来的。这种认识反映了当时高度集中的计划体经济制对财政的客观要求。 在1970年代末和1980年代，我国财政学者大多认为，财政具有分配、调节、监督三大职能。这也反映了当时集中统一的计划经济体制渐被打破，政府需要运用包括财政在内的多种手段对经济实行间接调控的客观要求。当然，这一时期，有的学者还将财政的分配职能进一步分解为筹集财政资金和供应（运用）财政资金职能，从而有“四职能说”。 在1990年代后，随着我国经济体制改革目标的明确以及市场化改革进程的加快，如何转变政府职能、理顺政府与市场的关系，成为重大而紧迫的现实课题，重新探讨财政职能也就势所难免。从现有的探讨看，越来越多的人认为，在社会主义市场经济体制下，财政具有配置、分配、稳定三项职能，但是，也有人认为还应在此基础上加上监督职能。第二节 市场经济下的财政职能：资源配置一、资源配置及其机制选择萨穆尔逊认为，资源的“稀缺性”和资源配置的“效率”是经济学的双重主题，经济学就是研究如何提高稀缺资源的配置效率的一门学问。当然，也有人不同意这种观点，参见韩德强：经济学是什么？载读书2001年第2期，对此我们不拟展开讨论。那么，何谓“资源配置”？资源配置的“效率”如何衡量？通过什么样的机制实现资源的有效配置？（一）资源配置及其效率的含义在经济学中，资源（resources）是指用来生产商品或劳务的各种投入物（inputs），也就是劳动、资本、土地、技术等各种生产要素（production factors）。而所谓“资源配置”（resource allocation）则是指运用有限的劳动、土地、资本和技术等各种生产要素以形成某种资产结构、产品结构、产业结构和地区结构等的动态过程。显然，由于在任何时期各种生产要素相对于人的需要都具有稀缺性，因而必须提高资源配置的效率。在经济学中，所谓“效率”（efficiency）是指资源配置达到了这样一种状态，即在不损害其他人福利的条件下，已不可能通过改变资源配置来增进另一个人的福利。通俗地说，“效率”是指资源配置的状态已达到了对此进行任何改变都不可能出现“利己不损人”的结果。这也就是经济学中所说的“帕累托最优”（Pareto Optimun）。当然，若通过改变资源配置可以得到有人受益而无人受损的结果，则这种改变称为“帕累托改进”（Pareto improvement）。（二）资源配置的机制选择从一般意义上讲，由于资源具有稀缺性，客观上要求人们以可行的方式和合理的比例将各种有限的资源配置到相互竞争的用途上去。对于资源有效配置的方式与比例，马克思主义经典作家和西方经济学家都进行了研究，并形成了不完全相同的认识：u 马克思认为，按照（简单或扩大的）社会再生产原理，应根据社会需要将资源在不同生产领域（如生产资料与生活资料两大部类）之间按比例分配；他甚至进一步指出，资本主义社会发生经济危机就是强制性地实现这种按比例配置的一种方式。u 恩格斯认为，当生产资料由全社会共同占有时，将由一个社会中心按照社会对每一种产品需要的劳动时间直接安排生产计划（但这一设想在社会主义计划经济实践中碰到了困难，其原因之一就是政府这一“社会中心”并非万能，也就是存在所谓的“政府失灵”）。u 波兰经济学家兰格在1920年代的计划与市场论战中，提出可以通过“试错法”以计划模拟市场价格来配置资源。u 许多西方经济学家认为，只有依靠（充分竞争的）市场，通过价格供求机制，才能促进资源配置实现“帕累托改进”或者达到“帕累托最优”状态。实践经验似乎已经表明，市场是迄今为止人们所知的最能促进资源有效配置的机制。这也是过去二十年来原来实行计划经济的一些国家开始向市场经济转轨的重要原因之一。然而，理论与实践也表明，市场只是促进资源有效配置的基础性机制，而非唯一的机制，也就是说，在发挥市场在资源配置中的基础作用的同时，还要发挥财政的资源配置职能。二、财政发挥资源配置职能的必要性财政的资源配置职能是指财政通过其收支活动以及相应的财税政策制定、调整和实施，可以对人力、物力、财力等社会资源配置结构进行调整和引导，从而提高全社会资源配置效率的功能。在市场对资源配置起基础性调节作用的同时，为什么在客观上还必须发挥财政的资源配置职能呢？对这个问题可以从以下两个层面回答：u 对于满足社会共同需要的资源配置问题，依靠市场机制是几乎不能得到解决的。所谓“社会共同需要”是指为了保证社会经济生活的正常进行，由政府通过集中性地提供相应的产品与服务，并由各个社会成员以免费或低费方式无差别地共同享用的各种需要。社会公共需要的范围广，并可以区分为不同层次，其中，有些属于典型的社会共同需要，如国防、社会治安、基础设施和市政工程、生态平衡与环境保护等；有些则介于社会共同需要与私人个别需要之间可称为准社会共同需要，如大学教育、医疗等。由于用来满足社会共同需要的公共产品与服务（如国防、社会治安等）具有非排他性、非竞争性等特点，因此，社会共同需要就不能或很难依靠市场机制来解决相应的资源配置问题。当然，在一定时期内，用于满足社会共同需要的资源也是有限的，因而财政收支活动本身也面临着如何有效地配置财政资源的问题。u 对于满足其他社会需要的资源配置问题，市场也并不总是可以有效地加以解决。其主要原因是自然垄断、信息不灵、偏好不合理、市场不完全等。另外，市场配置资源过程中的滞后性、盲目性、趋利性及波动性，也会导致资源配置的失误和低效。 那么，财政如何实现资源配置职能呢？ 三、财政实现资源配置职能的基本机制以上关于财政资源配置职能的客观必要性分析也说明，财政在市场经济下的资源配置职能具有特殊地位，即：财政不仅是用来满足社会共同需要的资源配置者，而且是全部社会资源配置（包括市场机制作用下的资源配置）的调节者。换言之，财政的资源配置职能包括对用来满足社会共同需要的资源的直接配置以及对全社会资源配置的宏观调节两个方面。财政实现上述两个方面的资源配置职能时，其基本机制如下：u 通过有关手段的运用，调节社会资源在政府部门与非政府部门之间的合理配置在这里，“政府部门”（government sector）也就是导论中所说的“公共部门”，即从事社会公共事务、以满足社会共同需要为使命的所有政府机构、企事业单位和社会团体的总称。而“非政府部门”（nongovernment sector）也就是“私人部门”，即以自身利益最大化作为行为目标的企业、家庭等各种微观经济主体的总称。要注意的是，除了公共部门与私人部门，现代社会中还有所谓的“第三部门”（the third sector），也就是慈善总会、红十字会、绿十字会、动物保护协会等各种所谓的非政府组织（nongovernment organization，NGO）。全社会资源在两大部门间的配置通常用财政收入（或支出）占GDP（或其它类似指标）的比重来描述。那么，全社会资源在政府与非政府部门之间的配置达到什么状态才算合理？财政又如何调节全社会资源在两大部门之间的配置呢？从理论上讲，当社会总资源配置到政府部门的那一部分的边际收益递减至等于因社会总资源（一部分）由非政府部门转移至政府部门引起的边际负效用（假设可以用价格衡量）时，就可以认为社会总资源在两大部门间的配置达到了合理（有效）状态（对此可以用边际分析法说明，见图一）。 边际 收益 财政支出边际收益 + O 财政收支规模税收的边际负效用 图一 社会经济资源在公共与私人部门之间的合理配置对于社会经济资源在两大部门之间的合理配置，也可以用社会生产可能性曲线（P，social production possibility curve）与社会无差异曲线（S1，S2，S3,social indifference curves）来从理论上加以说明（见图二）。公共 产 品 私人产品图二 社会经济资源在公共与私人部门之间的合理配置从实践上看，实现社会总资源在两大部门间合理配置的途径，则在于建立健全有关财政收支的民主决策制度。而财政调节社会总资源在两大部门间的配置的手段主要有：税收、公债、收费等。对于其中的基本机制，可略加说明。u 通过有关手段的运用，调节政府部门内部的资源配置在上述第一个问题解决后，还应合理配置由政府部门支配的那部分社会资源，以便更好地满足社会共同需要。财政对由政府部门支配的这部分社会资源的配置，主要表现为财政资源的分配与使用结构。如：财政支出中购买性支出与转移性支出的比例、生产性支出与消费性支出的比例、各个地区之间的财政支出比例等。财政调节政府部门内部资源配置的主要手段包括：政府预算、财政投资、财政体制等，其基本机制如下： 通过财政支出预算的编制和实施，优化财政支出结构，进而促进财政资源的有效利用 通过合理选择政府投资的范围、规模、结构与项目，合理安排政府投资并提高投资效率 通过改进财政资金的使用管理（如政府采购、项目管理等），提高财政支出本身的效率 通过合理设计和调整政府间财政体制，促进财政资源在各地区间的有效配置u 通过运用有关政策，对非政府部门的资源配置行为进行引导和调节财政的这种资源配置职能，实际上是政府通过对财政手段与财政政策工具的合理运用，对市场配置资源的过程发挥引导和调节作用，从而试图使市场配置资源的结果尽可能合理。财政对非政府部门的资源配置行为进行调节的手段主要有：税收（如加成或减免）、财政补贴等。对这些手段的具体运用的举例（高新技术企业减免税、技改贷款贴息等）。第三节 市场经济下的财政职能：收入分配一、市场经济下收入分配的准则（一）收入分配的含义及其层次社会再生产是由生产、交换、分配和消费构成的有机整体。对于已经创造并实现的社会总产品价值CVM（或国民收入NIVM，或GDP），只有将其在各个经济主体之间进行分割，才能为满足各个主体的即期和远期消费提供必要的前提。而社会总产品价值在各个主体间的分割，实际上就是所谓的“收入分配”（income distribution）。那么，如何进行这种收入分配呢？在市场经济条件下，社会总产品价值在不同主体间的分割，尽管具体形式多样，但一般可以归纳为两个层次，而且由不同的机制支配：u 初次分配。该层次的分配在通过各种微观经济主体之间的（直接）交换来完成。这一层次的分配是按照各个主体提供给生产经营者的生产要素的数量多少与贡献大小，确定各个主体所获得的收入份额。在市场经济下，这种“功能性分配”由生产要素的市场价格机制支配。u 再分配。该层次的分配是在初次分配的基础上，在全社会范围内以非交换的方式完成。这一层次的分配是依据社会的某种需要（或者理念），对初次分配进行的补充与调整。显然，再分配主要由非市场价格机制支配。（二）收入分配的基本准则：效率与公平所谓效率准则是指收入分配应有利于资源配置效率的提高。这里的效率可以从宏、微观层次上衡量，前者是指帕累托最优或帕累托改进，后者则是指投入产出比高。而所谓公平准则是指收入分配应符合公正、合理的要求。在经济学中，通常用“基尼系数”和洛伦兹曲线来衡量公平的程度（见图三）。在这里，所谓“公平”包括经济公平与社会公平。 收某种不平等的洛伦兹曲线 入 份 额极端不平等洛伦兹曲线 O 人口百分比 图三 收入分配的公平程度：洛伦兹曲线在收入分配的两个层次中都应贯彻效率与公平准则，但是各有侧重： 初次分配更强调效率准则。即在机会平等的前提下，根据社会成员所提供的生产要素的数量、贡献大小进行分配，允许存在收入水平差距，并期望借此促进效率的提高。 再分配更侧重公平准则。即在不显著损害效率的条件下，运用非市场手段，对初次收入分配的结果予以调整，避免社会成员间收入水平悬殊，以实现社会公平。关于效率与公平之间的复杂关系，有兴趣者可参阅阿瑟奥肯所著平等与效率（华夏出版社），这是仅指出两点：其一，公平与效率存在统一性。这是因为，一方面，公平（特别是经济公平）乃提高效率的必然要求，另一方面，效率是实现公平（尤其是社会公平）的基础。其二，公平与效率存在矛盾对立性。理由在于效率要以足够的收入差异来刺激，差异过大就会有违（社会）公平；而公平特别是社会公平要以控制收入差异来实现，差异过小则会抑制效率（1980年代末我国曾出现“一不做、二不休”对联即说明了这一点）。二、财政履行收入分配职能的必要性财政的收入分配职能是指财政所具有的影响和改变社会成员之间收入分配状态的功能。在市场经济下，收入分配主要借助要素的市场价格机制来完成。我国现阶段实行的也是以按劳分配为主、其它分配方式并存的收入分配制度，并贯彻效率优先、兼顾公平的原则。然而，在市场机制作用下，按要素价格进行的收入分配并非完全公平合理，甚至不利于提高效率，主要表现有三：u 社会成员参与市场竞争的客观条件有别。如身体素质、原有财富的积累等存在差异。u 社会成员参加市场竞争的外部环境不同。如就业或从事生产经营的地域或地段、土地肥力、矿产丰贫程度等不同，此外，还有种族、性别等歧视也影响人们之间所获得的收入。u 由某些原因引起的收入差距可能损害效率。如接受大宗遗产或捐赠的部分社会成员可能不积极从事劳动，开发高品位矿产的经营者可能不努力改进生产技术与经营管理。正因如此，财政必须介入收入分配领域。实际上，由于财政收支涉及面广，加之政府作为财政分配活动的主体具有强制性，财政也可以发挥收入分配职能。那么，财政的这一职能是如何实现的呢？三、财政实现收入分配职能的基本机制财政的收入分配职能主要通过合理运用以下手段实现：（一）税收（tax）这是财政实现收入分配职能的主要手段。实际上，个人所得税、公司所得税、财产税、遗产和赠与税、资源税（土地使用税、矿产资源税等）、消费税都可在一定程度上调节个人收入或企业利润水平。（二）转移支付（transfer payment）转移支付的含义及其两种类别： 政府对个人的转移支付。包括养老保险支出、失业救济支出、生活困难补助等。这些转移支付的调节收入分配作用很明显。 政府间转移支付。其调节收入分配的作用较间接，如1999年我国提高公务员、事业单位职工工资以及近年实施城镇居民最低生活保障制度时，中央财政对财政比较困难的省区给予专项补助。（三）购买性支出（exhaustive expenditures）购买性支出的含义及其两大类别： 用于购买物品的费用支出。这类支出既影响企业利润，也影响个人收入水平。 用于支付政府雇员的工资、津贴。这类主要影响个人收入水平。（四）收入政策（income policy）所谓收入政策是指能影响居民收入分配的各种政策，其中主要是指工资政策。具体包括有关的工资制度和税法中对有关工薪收入扣除项目的规定。此外，也包括对主要由低收入阶层购买的消费品给予的财政补贴等。应说明的是，财政在发挥这一职能时，往往将多种手段同时并用。如：税收转移支付、对主要由高收入者购买的商品课以重税对主要由低收入者消费的商品给予财政补贴等。我国1999年将开征的储蓄存款利息所得税的收入用作城镇居民“三条保障线”的资金来源即属此例。第四节 市场经济下的财政职能：经济稳定与增长一、经济稳定与增长职能的含义及其必要性财政的经济稳定与增长职能是指政府通过其财政收支制度安排和政策调整所发挥的促进经济稳定与增长的功能。所谓经济稳定（economic stability）是指物价稳定、充分就业与国际收支平衡。应注意，这里所说的物价稳定、充分就业乃至国际收支平衡都不能作绝对化理解。所谓经济增长（economic growth）一般是指一国（或地区）人均GDP的增加。应注意经济增长与经济发展（economic development）的联系与区别。在自由放任的市场机制作用下，一国经济难免出现经济波动和经济停滞。在经济学说史上，有关市场经济波动有多种不同的理论解释，其中主要有英国学者杰文斯的太阳黑子理论、美国学者熊比特的技术创新理论等，目前较有说服力的则是由美国经济学家汉森和萨穆尔逊共同完成的“乘数与加速交互作用原理”。汉森和萨穆尔逊认为，从长期观察结果看，消费与国民收入之间的关系大致是稳定的，但投资与国民收入之间的关系却具有不稳定的性质。他们用投资乘数理论来说明投资的变动所引起的国民收入若干倍的变动，用加速原理来说明国民收入的变动所引起的投资若干倍的变动。正是投资与国民收入之间这种不稳定的关系，以及乘数和加速数交互发生作用，就使得经济发生周期性波动（有关数理经济分析，请参见微观经济学教材或者朱柏铭编著的公共经济学第3536页）。显然，当一国经济经常、大幅度波动或出现经济增长停滞时，会产生一系列社会经济问题既不利于提高资源配置效率，也会对收入分配产生消极影响（对此可以提问）： 稳定与效率和公平之间存在密切的关系。从稳定与效率的关系来看，非自愿性失业会使产出减少，表明资源没有得到充分利用；严重的通货膨胀会使价格受到扭曲，从而可能导致资源配置失误。就稳定与公平的关系而言，高失业率使低收入大量增加，贫富分化日趋严重；高通货膨胀率则会导致收入和财富的再分配，而这种再分配往往是不公平的。 增长与效率和公平同样存在密切的关系。从增长与效率的关系来看，为了实现经济增长，需要以最小的投入获得最大的产出，这里就包含着效率的因素；获得产出之后，还需要将现期的国民收入分成现期消费和现期储蓄两部分，以期在未来获得更