我国森林生态效益补偿法律制度存在的问题分析.doc

我国森林生态效益补偿法律制度存在的问题分析减小字体 增大字体 作者：佚名来源：本站整理发布时间：2011-07-17 08:09:31我国森林生态效益补偿法律制度存在的问题分析虽然我国初步建立并实施了森林生态效益补偿法律制度，但在实践中实施效果若不是很理想，仍存在着一系列的问题。1林权制度滞后1.1补偿与产权的关系补偿实质上是不同产权主体之间利益的让渡问题，产权明确是补偿发生的前提和基础，补偿应在明确的产权主体之间发生。如果双方责权不明确，谁应该补偿谁我们 很难加以判断;相反，如果双方责权非常明晰，那么当一方主体超出其权利边界而对另一方造成损害时，另一方就有权利要求其给予赔偿或者补偿。我们认为只有这 样的补偿才是正确、有益和公平的。森林生态效益补偿实际上是森林生态服务在不同产权主体之间的让渡问题，据此，我们认为产权主体和产权主体之间权利义务的明确界定应作为实现森林生态效益补 偿的基础和前提。补偿的本质要求就是通过主体为其超越其权利边界的行为付出一定的成本从而实现森林外部效益的内部化。产权的重要功能是确保主体超出其义务 边界的成本得到补偿。产权既界定了人们如何受益，也界定了人们如何受损，因此，他对人们的行为起到了一个修正的作用。补偿实际上是对产权的尊重和保护。1.2我国林权制度的现状和存在问题的分析我们认为，作为一项完备的产权应具备占有、使用、收益和处分四项权能。但是，就我国目前而言，对林业产权却做出了诸多限制，从而造成了我国“产权残缺”的局面，不利于森林生态效益补偿的实现。我国物权法规定森林、山岭、草原属于国家所有，但也可以由法律规定为集体所有。森林法也规定森林、林木以及林地可由国家和集体所有，对于个人所有 的林木和使用的林地，应由政府进行登记造册并发放权利证书。据此，笔者认为所谓林权就是指所有者和使用者对我国的森林、林木以及林地的所有权和使用权。森林是我国重要的自然资源，它是我国陆地生态系统的主体，具有极重要的经济价值和生态价值。森林生态效益具有公共物品的特性，具有显然的正外部性，所以它 的价值的实现并不能通过排他胜的使用而得以实现，因此，“搭便车”的现象便应运而生。依据我国法律的规定，我国的林地所有权分为国有林地所有权和集体林地 所有权，但是林地所有权的使用和处分都会受到国家土地用途管制制度的限制。法律虽然规定国家、集体、个人、其他社会组织都可拥有林木所有权，但是林木所有权的实现在收益、处分中会受到国家行政权的限制，难以实现林权人的自主决 策。具体来讲，一方面，在所有权与经营权相分离的国有林业企业来中，虽然企业拥有林业经营权，但是，国家往往基于国家生态建设方面的需要，对林业企业经营 权作出限伐、天然林保护等严格的限制，从而造成企业经营权的残缺;另一方面，在我国集体林中，林农往往拥有集体林的经营权，在合同期内，林地的经营权归林 农享有，并依法享有获取由此产生收益的权利，同时也存在多种经营形式的集体和个体林业企业。但是，国家基于公共利益的需要，很多的集体林甚至一些林农个人投资营造的商品林都被纳入了公益林的范围，从而使他们遭到了巨大的经济损失，从而造成了集体 或私人企业、林农的“产权残缺”，并进而造成许多林业经营者“守着绿色银行要饭吃”的尴尬局面。可见，森林、林木、林地的生态价值不但没给林权人带来权利 和利益，反为他们增加了法定的义务，从而使林权人的权能受到极大限制，林权人利益得不到根本的保障，这也是造成林业投入不足，建设资金短缺的根本原因。因此，笔者认为，要解决我国森林生态效益外部不经济型问题，必须加大林业产权改革的力度，一方面要明确产权，另一方面要搞活经营权，同时要依法保护林农的合法权益。2森林生态效益补偿主体范围过窄，补偿对象不明确首先，我国森林生态效益补偿主体范围过窄，依据我国森林法、中央财政森林生态效益补偿基金管理办法等的相关规定，补偿主体主要是政府。但是，根据 我国森林法的“谁受益，谁补偿”的原则，森林生态效益的受益者就是指享受到森林生态效益的主体，他们理所当然的应成为森林生态效益的补偿主体，但是， 依据我国法律的相关规定，对于那些森林生态效益收益明确，却没有付出相应对价的部门，法律并没有明确纳入到补偿主体的范围内。其次，森林生态效益补偿对象不明确。根据我国森林法的相关规定，所有权主体应包括三类，即国家、集体和个人，而经营者中又包括集体和个人，据此，所有者以及经营者二者均可能成为补偿的对象，但是，在实践中要明确谁为补偿的对象存在一定的困难。3森林生态效益补偿方式单一、补偿程序缺乏保障我国的中央财政森林生态效益补偿基金管理办法规定:“财政部建立中央森林生态效益补偿基金”，“森林生态效益补偿基金用于公益林的营造、抚育、保护和 管理”。据此，我们可以发现，政府是我国补偿的单一主体财政拨款是补偿资金的几乎全部来势补偿来源渠道比较单一，依靠政府、社会、市场等多元化筹资机制还 没有真正的建立，难以满足我国生态林建设的实际需要。同时，我国补偿金并没有真正体现奖惩的原则，资金使用不合理现象严重，效率不高，“谁受益、谁补偿” 和“谁破坏、谁补偿”的原则在现实中并没有得到体现，从长久来看它不利于预防生态破坏，也不利于我国生态林的建设。就我国目前而言，补偿金的发放一般先要由林业部门对各地公益林面积进行核查确认，然后再由财政部门把资金层层下发到各地，而后由各地方政府依据公益林管护 合同再把补偿金具体分发到所有者和经营者的手中。由于在这一补偿程序过程中，中间环节复杂，造成补偿金到位率低的严重后果，同时，受偿者对涉及自身权益的 问题并没有相应的权利保障机制，再加上监督体制不健全，公益林的所有者或经营者的利益根本无法保障。4森林生态效益补偿中政府补偿占主体，缺乏市场机制就我国目前而言，政府是我国森林生态补偿的主体，生态补偿的首要手段主要体现为政府转移支付、财政补贴、管制，虽然政府补偿对我国森林生态环境的保护起到 了十分重要的作用，但是笔者认为，政府补偿的效率形式也是存在一定缺陷的，不适当的价格补贴，激励机制的欠缺可能更会导致我国森林生态环境的破坏，在当前 市场经济条件下，更需进一步强化生态补偿的市场机制。我国森林资源的分布是不均匀的，林区的经济条件大多落后，国家财政的补偿