计划和总结列入法定文种刍议.doc

计划和总结列入法定文种刍议秘书苑的好帮手您案界网站档档案管理 1/2011 总第188期 75计划和总结列入法定文种刍议郑彦离摘 要：现行党委、人大、政府、军队的公文管理规定，均未将计划和总结列入法定文种范围，而计划和总结实际是前四类机关工作使用的主要和重要文种，具备入选法定文种的条件。两文种的未入选，使公文管理规定与实际存在一定不符，它虽未对两文种的使用产生大碍，但不合逻辑，且影响多数人对两文种重要性的认识，所以，应修订现有公文管理规定，将两文种列入法定文种范围。关键词：计划；总结；法定文种计划和总结是各类机关通用的主要和重要公文类型，但是，在我国目前的党委、人大、政府和军队四大系统的各自公文处理方面的规定中，均未将它们列入规定的公文种类范围（习惯称为“法定文种范围”）。这种规定现状，既与计划和总结在各类机关公务办理中使用的实际不符，也与以这两个文种名义所发布的公文在公务活动中产生的作用和所处的地位不符，因此，宜将其列入法定文种范围。1 党政等四系统的公文规定均未将计划和总结列入法定文种范围党的机关使用的公文主要类型，在1996年5月3日中共中央办公厅发布的中国共产党机关公文处理条例中规定为14种，即决议、决定、指示、意见、通知、通报、公报、报告、请示、批复、条例、规定、函、会议纪要，没有计划和总结。人大机关使用的公文主要类型，1998年2月6日，全国人大常委会办公厅发布的人大机关公文处理办法（试行）规定为18种，即公告、决议、决定、法、条例、规则、实施办法、议案、意见、批评、建议、请示、批复、报告、通知、通报、函、会议纪要。和党的机关公文规定相比，少了指示、公报、规定，多了公告、法、规则、实施办法、议案、批评、建议。与党的机关公文规定一样，人大机关公文规定也未将计划和总结列入。行政机关使用的公文主要类型，2000年8月24日，国务院发布的国家行政机关公文处理办法规定为13种，即命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要。除命令（令）、通告外，公告和议案与人大机关公文规定所共有，其他为与党、人大机关公文规定三者共有。和前面两个规定相同，行政机关的公文规定也未将计划和总结列入。军队机关使用的主要公文类型，中央军委2005年10月8日发布的中国人民解放军机关公文处理条例规定为12种，即命令、通令、决定、指示、通知、通报、报告、请示、批复、函、通告、会议纪要。除通令外，命令、通告为与行政机关公文规定所共有，指示为与党的机关公文规定所共有，其他为与前述三个公文规定所共有。和前述三个公文规定一样，这个规定中，也未列入计划和总结。2 计划和总结未列入法定文种原因探讨是何原因，计划与总结未列入上述四大权威系统各自规定的公文种类范围，笔者未见有正式的资料来作解释和说明。是它们比已规定的公文种类不重要吗？计划用于对将开展的工作进行筹划和安排，以保证将开展的工作能按预想的目标有条不紊地进行，并最终实现预想目标。俗语说“凡事预则立，不预则废”。“计划”就是事前的“预”，可见，表达这种“预”的计划是一种重要的公文类型。总结用于对已开展的工作进行检查和评价，以揭示经验教训和工作规律，使以后的工作少走弯路，发展更快。列宁曾说：“历史是一面镜子。”秘书苑档案管理 1/2011 总第188期76毛泽东也说过：“人类总是不断地总结经验，有所发现，有所创造。”已过去的工作就是一种历史，勤于总结和善于总结是人成熟和快速成长的一种标志与手段。所以，“总结”也是一种重要的公文类型。从各单位的工作过程来说，任何工作都要有开始前的计划和结束时的总结。比较重要的工作，要形成专门的计划和总结文件，以计划来安排工作，以总结评估工作效果，为以后的工作提供借鉴。二者都对工作本身有重要作用和影响，因此，它们的重要程度或者说价值丝毫不比已规定的公文种类低。也许有人会说，上述党委、人大、政府的公文规定中的公文种类是用“主要有”来表达，意谓“实际使用的不只是文件所列”。军队机关的公文规定，涉及公文种类时，虽未用“主要有”字样，但意义同此。这好像是一种合理解释。但为何说规定所列的文种是“主要的”，计划和总结不是“主要的”呢？我们知道，“主要”有两个含义，其一，是程度“重要”，价值高；其二，就文种来说，是使用频率高。关于第一方面前文已述，计划与总结有列入“主要的”公文种类的资格。关于第二方面，虽然，不同单位的情况有所差别，但几乎所有的有一定规模的正规单位每年初必订计划，年末必写总结。比较重要的活动，活动前后也往往分别订计划、写总结，两个文种的使用频率不低于现公文规定中已列的不少文种。如不低于党的机关公文规定中的公报、指示、条例、规定，人大机关公文规定中的法、条例、规则，行政机关公文规定中的命令等。可能还有人会说，计划与总结主要使用于单位内部，所以，未列入法定文种范围。这种说法是站不住脚的。首先，计划与总结不仅使用于单位内部，也用于下级向上级呈报和上级向下级发送。其次，已列入法定文种范围的规定与条例，实际使用情况是单位内部多于向外发送。也许有人认为，计划与总结未列入法定文种范围，是由于二者的发布多不以“红头文件”形式。这种理由缺乏说服力。一是，一种文件的发布借助何种形式既决定于有关规定，也决定于历史的惯例；二是，已列入法定文种范围的通告、决议、公报、条例、规定、公告、法等，一般也不直接用“红头文件”形式发布。可能还有人认为，计划和总结各为一类文书的统称，如计划包括规划（时间跨度较长、轮廓大的计划）、方案（内容详细的计划）、要点（体现主要方面的计划）等，总结包括一些不用“总结”标志但实质为总结的文书，不像已列入法定文种范围的大部分文种使用时标写规范，所以不宜列入法定文种范围。这似乎是理由，但不是有力的理由。首先，计划和总结类文书行文时标写可以规范，如“十年规划”可以写成“十年计划”。其次，行政公文中的命令在行文时，不是有的标为“命令”，有的标为“令”吗？其实，何种文种列入现行的法定文种范围并没有统一的标准（笔者并非赞同这样，而是现实如此），而是决定于各文种在机关工作使用的情况，以及公文规定起草者及其领导对之的认识。一般说来，主要决定于一个文种在机关工作中使用的频度，同时，兼顾以一个文种名称发布的文件载述的大多事项的价值，即重要程度。但是，公文规定起草者及其领导对前述情况的认识也起重要作用。如规章类文种，根据“无规矩难以成方圆”的原理，各种类型的机关均需使用，且使用频率较高，价值也重。但党的机关公文规定列入了“条例”、“规定”作为法定文种，人大机关公文规定列入了“条例”、“规则”、“实施办法”作为法定文种，行政和军事机关公文规定却没有将之列入，这显然是这两类机关的公文规定起草者及其领导的认识与党和人大机关有差异导致的。特别是与党政机关相比，行政机关使用“规定”类文种的频率高于党的机关，但党的机关公文规定将“规定”列入法定文种，行政机关公文规定却使之位于法定文种之外，充分证明了公文制定者主观认识因素对法定文种选择的作用和影响。如前所述，计划和总结在上述四类机关中均使用频率较高，以该两文种名称发布的文件也具有重要价值，它们完全有资格列入法定文种范围。之所以未被列入，原因不在于这两文种在四类机关工作中使用情况的客观方面，而在于这四类机关公文规定制定者的认识主观方面。3 现行公文管理规定应修订将计划和总结列入法定文种范围实事求是地说，计划与总结未列入现行公文规定的法定文种范围，并未影响两文种在现实工作中的使用和发挥作用。但其在现实工作中的使用情况，证明其属于主要和重要的文种类型，符合入选法定文种的条件，甚至比已入选的个别文种条件更强，却未列入法定文种范围。这既在逻辑上说不太通，同时，也表明公文规定中所说的机关工作使用的“主要”文种，与机关工作实际所使用的主要文种情况存在一定成分的不符，进而，从衡量文件质量的角度表明公文规定文件内容与现实情况存在一定不符，这两方面都表明，现有公文规定有修订、完善的必要。另外，由于实际上不少人潜意识认为法定文种比其他