湖南 教育科学十五规划课题成果合集长沙理工大学 陈勃.doc

长沙理工大学 陈勃生高校集团构建问题研究独立学院及其拓展与延伸课题成果公报课题批准号：XJK01AG005学科分类：高等教育课题资助类别：重点资助课题负责人：陈勃生（研究员，长沙理工大学城南学院）课题单位：长沙理工大学主要研究成员： 刘清君（副教授）、钟武强（在读博士）、胡跃红（教授）、张利军（助理研究员）本课题经湖南省教育科学规划领导小组批准，列为湖南省教育科学“十五”规划重点资助项目。近三年半年的研究工作，已取得重要进展，有关成果公报如下：一、课题的研究对象本课题的研究对象是“高校集团”,界定为：若干高教机构围绕某一特定的普通高等学校、依协商确定的统一规则结合而成的大规模的教育共同体。作为中心的特定普通高校称为“核心高校”；围绕于其周围的其它高教机构，称为“集团二级教育机构”或“集团成员机构”。二、课题的研究重点本课题重点研究高校集团的“构建”问题，深入讨论“核心高校”与“二级教育机构”间的关系和政府的相关政策。日常的教育教学、学生管理和后勤服务等，不是本项目的主要研究内容。三、课题的基本构想与研究意义1、基本构想“独立学院，是专指由普通本科高校按新机制、新模式举办的本科层次的二级学院。”独立学院是实现民间资金与普通高等学校无形资产优势互补共同发展高等教育的有益的、双赢尝试。本课题循独立学院的举办思路进一步延伸：将一个普通高校设立一个独立学院拓展至在其周围组建若干个各自独立的民办二级教育机构。这个民办二级教育机构群与作为核心的普通高校（核心高校）共同构成功能强大的教育共同体高等院校集团。充分利用普通高校已经形成的教育品牌和社会信誉，同时以教育投资的方式吸纳民间资金投入高校硬件资源，构建具有共同的教育理念、质量标准、管理模式和校园文化的高等教育集团。保持教育理念、质量标准、管理模式和校园文化的高度一致性是高校集团成败的关键所在。核心高校对教育教学质量负全责。围绕于核心高校周围的若干二级教育机构，既可大至教学、科研、后勤服务等各项功能齐全的完整学校独立学院；也可小到是仅具有某种特定甚至单一教育功能的办学单元，如：工程学院、科学系、实验中心、训练基地。这样的设计，使利用民间资金发展高等教育的思路得以大大地开阔：大投资者可办独立的二级学院，小投资者可办专项实验室原处于分散、无序状态，甚至无法利用的教育资源，在编入高校集团后均被加以整合与优化配置，从而推动整个高等教育跃入更高的能级。2、课题研究的意义本课题的选题紧紧扣住“财政投入不足”这一制约当前我国高等教育发展的瓶颈因素，深入研究最大限度地促使社会资金转化为高等教育硬件设施，并与普通高校无形资产、智力资源和管理制度密切结合形成新的招生能力的问题。它使高等教育事业在民间资金的支撑下获得新的发展，人民对高等教育的需求得到尽可能的满足；教育质量能有切实的保证，全民族的科学文化素质迅速提高，全面建设小康社会的进程得以加速；内需得以积极拉动，教育投资者得到合理的回报。四、本研究课题的主要结论（一）独立学院乃至高校集团探索的是一条在经济欠发达国家实现高等教育跨越式发展的新路。优秀高校的无形资产是高等教育的重要资源，具有可重复利用性。单体高校向高校集团的转变，提供了最大限度地重复利用好这部分资源的平台，有利于充分调动各方面的积极性，多渠道、多形式地吸引社会资金投入，在不增加和占用国家教育拨款的情况下，更快更好地扩大本科层次高等教育可利用资源的总量，迅速复制出一批合格的本科院校。在我国当前的国情下，试办独立学院或高校集团，是高校办学机制创新与模式改革上的一项重大突破。并成为当前和今后一段时期推进我国高等教育健康发展的一个重要方面。（二）普通高校举办独立学院或高校集团的首要条件是非财政性资金的实质性足额进入。 独立学院乃至高校集团是通过体制创新和制度创新，促成一部分社会资源转化为高等教育物质性资源，并使之与已积淀多年、可重复利用的现有高校的无形资产相结合而创造出的奇迹。因此，有没有非财政性资金的投入，是独立学院乃至高校集团产生或存在的必要条件。换句话说，高等教育办学资源的总量是否真正有了较大的增加，是政府审批独立学院或高校集团设立时的首要指标。1、在当前审批或检查独立学院时，往往将有否“合作者”作为必要条件。而由于“合作者”与合作的形式或程度，都存在很多不易把握的变数。合作者参与举办独立学院或高校集团，可能有助于引入市场机制加快高等教育的发展并使之更加贴近经济建设实际；但同时，也隐含了产生由合作者直接操控学校资金的办学风险。因此，无须将有否合作者列为批办独立学院或高校集团的必要条件。2、科学认识教育部8号文件中关于“独立学院应具有独立的校园和基本办学设施”的本质含义。“独立校园”并非地理位置上的分离，而是产权方面的不同归属。独立学院的校园是否一定要在地理位置上独立于主办高校的主校区之外，并非问题的关键，最根本区别在于有没有足量的非国家财政资金民间教育投资的实质性注入。倘若主校区内尚有足够的土地，而国家却暂时拿不出资金进行基础设施建设。在这种情况下，民间资金投资于主校区内建设“独立学院”更有利于与主办高校实施“资源共享”，更有利于教育质量的提高。（三）允许普通高校以国有资产的余量或增量投入独立学院乃至高校集团。必须注意把握三个要点：第一，除无形资产外，应允许国办高校利用自身国有资产中尚未能形成招生能力的部分（即所谓“余量”或“增量”部分）投入独立学院或高校集团的运作。此时，非财政性资金的进入起到了盘活存量国有资产的作用，同样是增加了高等教育办学资源的总量，创造了新的教育机会。第二，必须避免的是当前办学实践中普遍存在的从已形成招生能力的国有资产中人为地切出一块，用以举办独立学院的做法。这种做法属于教育部明令禁止的“收费双轨制”，它侵害了受教育者的合法权益，有悖于教育的公平，也违反了中华人民共和国民办教育促进法及其实施条例的有关规定。第三，国办高校投入独立学院或高校集团国有资产究竟是“余量”、“增量”，还是“从已形成招生能力的国有资产中人为地切出的一块”？作为国办高校国有资产代表者的政府教育行政主管部门，负有重要的监管职责。（四）允许普通高校与本校校属企业合作举办独立学院或高校集团。只要普通高校的校属企业符合民办教育促进法和教育部的有关规定，就没有理由不允许其作为合作者投资独立学院或高校集团。关键问题在于：投资必须是真实和足额的。（五）普通高校以银行贷款方式筹措独立学院乃至高校集团的办学经费需慎重。申请举办独立学院或高校集团的普通高校完全以贷款方式筹措相关的办学资金，虽不属于财政性资金，但其财务风险却由国有资产承担。由此类贷款形成的物质性资源，其最终属性仍应为国有资产。（六）允许积极探索独立学院或高校集团的资金筹措方式在相关法律法规原则规定之内，应允许积极探索独立学院或高校集团的资金筹措的各种方法。本课题研究报告中提出的BOT模式、银行贷款、教职工持股信托投资和教育受益者直接持股投资等四种民间高等教育资金筹措模式即属于此类。此外，还应继续探索更多、更好的筹资方式。（七）办学成本测算与分析是独立学院或高校集团资金筹措的必要前期准备。现行高校会计制度不要求核算教育成本，教育成本的范围、内容、标准、计算方法与计算基础等问题，无论从理论上还是制度上，都没有很好解决，这给独立学院的财务管理与经济运作带来了现实障碍，使学校筹资、投资评估、效益估算、学费标准的确定等等问题缺乏依据。因此，有必要建立其办学成本的基本模型，分析影响办学成本主要因素。独立学院或高校集团所需的非财政性资金筹措是一种市场行为，必须考虑投入资金的回收问题。因此，对办学成本进行测算和分析是筹资决策的重要依据。作为高等学校的领导者，一方面应将学习市场经济方面的专门知识列入自己的时间表，更多地还应不断吸纳专业团队的意见或建议，充分利用外脑实施科学决策。事实上，考虑到新增办学资源的初期投入，独立学院乃至高校集团即使成功地举办，也不会产生暴利。其合理回报部分有可能在一定程度上弥补其主办高校教育经费的不足，但绝不可能成为后者主要的财务支撑或来源。参与举办独立学院或高校集团的普通高等学校，对回报一定要有一个合理而清晰的预期。（八）普通高校与其所举办的独立学院或高校集团间关系上的“三性”、“三关联”。独立学院乃至高校集团并非其主办高校在规模上的简单扩张。就经济关系而言，联系二者的是产权关系，具体表述为： “民办性”、 “独立性”、“依存性”和“责任关联”、“权益关联”、“资源关联”。1、民办性独立学院的基本属性之一民办性是从举办者的投资来源层面上描述独立学院的基本属性。按照民办教育促进法实施条例第二条、第六条的规定，独立学院属于普通高等学校（公办学校）参与举办的民办学校，而不再是公办学校。普通高等学校作为参与举办者，不得利用国家财政经费，不得影响公办学校正常的教育教学活动。因此，民办性是独立学院的最基本的属性。体现这一属性的首要标志，是办学资金的来源。克服“人民群众日益增长的高等教育需求”、“全面建设小康社会对高级专门人才的需求”与“我国高等教育资源严重不足”之间巨大的供求矛盾，是“独立学院”应运而生的基本客观条件。民间资金的实质性投入是独立学院赖以存在的最根本的基石，民办性自然也就成为独立学院的第一属性。2、独立性独立学院的基本属性之二独立性是从教育机构的法定主体地位层面上描述独立学院的基本属性。民办教育促进法实施条例第六条又规定：“公办学校参与举办的民办学校应当具有独立的法人资格，具有与公办学校相分离的校园和基本教育教学设施，实行独立的财务会计制度，独立招生，独立颁发学业证书。” 教育部8号文件中，这几项要求被称为“独立学院要一律采用”的“新的办学模式”。离开了独立性这一属性，独立学院就将重蹈高等教育收费“双轨制”的覆辙，有悖于教育公平原则；既在很大程度上侵害了受教育者的权益，也严重阻碍了独立设置的纯民办教育机构的发展。3、依存性独立学院的基本属性之三依存性是从与主办高校相互关系层面上描述独立学院的基本属性。将这一属性表述为“依存性”而不是“依附性”或“依托性”，是基于独立学院并非主办高校的一般内设或附属机构的考虑。主办高校参与举办了独立学院，独立学院又反过来支持和推动了主办高校的进一步发展。这种依存性是双向且互动的，具体体现在责任、权益和资源等三个方面的相互关联。责任关联要求作为参与举办独立学院的重要举办方，普通高等学校不仅仅要承担以无形资产或者有形资产中的闲置部分或者余量、增量部分作为投入独立学院的责任，还必须实实在在地对独立学院的教育教学状况履行举办者的义务，在师资队伍建设、教学管理制度和教育质量监控、评估等方面提出明确的要求，并给予切实、有力的支持。权益关联涉及允许参与举办民办学校的公办学校，依法享有从独立学院的办学结余中获得的合理回报，并按照财务管理的有关规定，用于自身的建设、发展的权利的问题。没有权益的关联，则会有相当多数量的普通高等学校失去参与举办独立学院的热情和积极性。需要指出，独立学院的确可以成为其举办者（公办学校）弥补教育经费不足的来源之一，但在客观上它绝不可能成为唯一的或主要的渠道，举办者在主观上也不应该试图期望它获取高额的回报。否则，势必导致其他方面产生新的不平衡。一定要兼顾受教育者、国家、主办高校和独立学院等各方利益。资源关联涉及独立学院或高校集团与主办高校间的资源共享。在上述“独立性”的严格规定之外，独立学院与其主办院校必然存在教育资源上的共用部分，校园文化、管理制度、社会影响和信誉等一系列无形资产和部分师资、图书资料、重要实验设备、后勤服务设施都宜“资源共享”。基于这一属性，独立学院在保证自身主体独立性符合有关法律、法规规定的前提下，本着“尽量共享、补充不足”和“互利互惠、共同发展”的原则，主动协调好与主办学校间的关系，最大限度地实现与主办学校在机构设置、人事调配、图书资料、仪器设备以及规章制度建设等方面的资源共享，最大可能地降低实际运行成本。既强调独立性，又要体现依存性，这些看似矛盾的东西的统一，恰恰催生出我国高等教育的新的发展机遇。民间资金兴办，民办机制运行，与主办高校互为依托、共同发展，这样构建的独立学院或高校集团才能真正和谐地融入我国高等教育的大系统，并与现存的公办高校和独立设置的纯民办高校协调发展，共同担负起最大限度地满足人民群众接受高等教育的强烈愿望和全面建设小康社会对各类高级专门人才的紧迫需求。与投资主体和产权多元化变革相适应，参照现代企业制度构建现代学校制度。作为举办者的一方，主办高校只能通过董事会实现对独立学院乃至高校集团的领导，不应以传统的方式实施上级对下级的直接行政管理。前者的职能部门对后者实施指导和监督，而不是下达指令或直接指挥。（九）必须依法办学，依法治校。教育领域的法律法规不是可以随意挤捏的软柿子，同样是必须严格遵守和执行的。无论学校还是政府教育行政部门，都要从依法办学的高度认识问题。培育新一代守法遵纪的学校，自身必须成为守法的典范。否则就是猥亵教育，失职、渎职乃至违法犯罪。（十）以市场经济眼光看待独立学院产生、发展和消亡。独立学院的存在与发展都将遵守市场规律，不能用计划经济的思维方式看待之。适者生存，适者发展，部分独立学院的成长、前进、壮大和另一部分独立学院的停滞、倒退乃至消亡，同样都是不以人们意志为转移的。举办独立学院或高校集团，并不一定就是一本万利的好事。打算举办或已经举办独立学院乃至高校集团的普通高校，都应客观、冷静地审视本校面临的内外部环境，从品牌、社会影响、专业设置、硬件设施条件、师资队伍结构、毕业生就业状况甚至学校所处地理位置等各方面认真地进行可行性分析，以科学的态度指导决策，避免失误。因为，举办独立学院或高校集团如同一把双刃剑，既可以为某些高校的发展开山凿路，也可能摧毁另一些高校的现有基础生源上一旦出现危机，先期的巨大投入就变成了也许将拖垮学校的沉重包袱。五、本课题主要的新贡献以科学的态度审视独立学院生存、建设、规范和发展方面存在的若干重要问题并作出明确的回答。由独立学院拓展、延伸而成的高校集团，构建了更加广泛地吸纳民间资金发展我国高等教育的新平台。1、明确提出了“优秀高校的无形资产作为高等教育的重要特殊资源，具有可重复利用性”的观点。2、明确提出了“构建高校集团从单体高校向高校集团转变”的理念。3、明确提出了“普通高校举办独立学院或高校集团的首要条件是非财政性资金的实质性足额进入”的观点，认为“有没有充裕的非财政性资金的投入，是独立学院乃至高校集团产生或存在的必要条件，是政府审批时的首要指标。”4、明确提出了“允许普通高校以国有资产的余量或增量投入独立学院乃至高校集团”的观点。5、明确提出了“普通高校与其所举办的独立学院或高校集团间关系上的“三性”、“三关联”的观点。6、提出了“独立学院的治理结构必须与投资结构相适应”的观点。设立理事会或董事会作为其决策机构，绝非形式上的应景，而恰是与多元化的投资结构和多元化的产权结构相适应的实质改变。7、明确提出了“以市场经济眼光看待独立学院产生、发展和消亡”的观点。8、明确提出了“独立学院或高校集团所需的