民营化的特征.doc

公共服务民营化是 20 世纪 90 年代以来西方国家行政改革的核心内容，这一有效的治理工具使公共服务的成本降低，效率和质量得到明显提高，顾客满意度增加。我国在由经济建设型政府向公共服务型政府的转变的过程中，不仅要转变政府的职能，更重要的是转变政府作用的方式，公共服务民营化对于我国完善公共服务职能具有重要意义。 服务型政府建设的过程中，政府公共服务职能的完善是政府改革的重点。政府面临采取什么样的治理工具或者政策工具来达成政府的目标或者政策的目标等问题。我国的政府改革不仅仅要转变政府的职能，更重要的是转变政府作用的方式，采取更为有效的治理工具达成治理的目标。公共服务民营化作为一种有效的治理工具，对于我国转变政府职能，完善公共服务职能具有重要意义。由于凯恩斯主义经济政策和“福利国家”政策的实施，西方国家政府职能急剧扩张，机构规模迅速膨胀，政府过度干预社会经济以及由政府垄断公共产品的弊端越来越明显。由政府垄断公共产品的供给虽然可以解决消费上的“搭便车”行为，却出现了新的“政府失败”问题。公共产品供给现实中的“政府失败”使人们逐步放弃了政府和市场绝对化的两分法视角。政府不再是市场失灵的唯一替代，公共服务的高度政府垄断会导致效率和公平的损失。人们对政府作为公共产品唯一供给者的合理性进行重新审视，探索政府以外更为有效的供给途径。研究表明，为社会发展和公众的共同需要提供公共产品使政府的核心职责之一，但是政府提供不等于政府应当提供所有的公共产品，政府提供也不等于政府直接生产，公共产品的生产者可以实现多元化，在一定条件下市场也可以有效地提供部分公共产品，并且比政府直接提供有更高的效率。二十世纪 70 年代开始，西方国家政府面对着财政压力、传统官僚体制的低效以及对公众的回应能力降低等一系列内部问题，同时也面对着全球化、知识经济的变革、公众需求的多样化等一系列外部环境的挑战，西方的理论界以公共选择理论和新制度经济学为基础，提出了新公共管理理论和公共服务理论公共服务方式创新是 20 世纪 90 年代以来发达国家行政改革的一项核心内容。公共服务回归市场、回归社会的改革成为各市场经济国家的政府改革关注的重点，并成为一种世界性改革潮流，其中民营化是一个核心要素。民营化对世界各国的行政改革产生了深远的影响。如社区拥有的政府、竞争性政府、受顾客驱使的政府、有事业心的政府、以市场为导向的政府等原则，都与民营化紧密相关。 民营化（Privatization），也常被译为私有化。民营化理论大师萨瓦斯从两个角度来界定民营化:“从广义上看,民营化是指更多依靠民间机构,更少依靠政府来满足公众的需求;从狭义上看,民营化是指一种政策,即引进市场激励以取代对经济主体的随意的政治干预,从而改进一个国家的国民经济。这意味着政府取消对无端耗费国家资源的不良企业的支持,从国企撤资、放松规制以及鼓励民营企业提供产品和服务,通过合同承包、特许经营、凭单等形式把责任委托给在竞争市场中运营的私人公司和个人”。民营化的一种更为专门的形式旨在改善政府作为公共服务提供者的绩效。 它是通过一系列化公为私、公私合作方式，将一部分公共物品和公共服务生产让渡给社会自主组织和民营组织承担，以其成本、技术和竞争等优势，为公众提供更有效率、品质更高的物品和服务，同时也降低了政府和公营部门的支出规模，节省了纳税人的金钱。这种制度设计最终形成了公民自主自我服务与民营、政府服务相结合的、多中心的公共事务管理体系，从而达到更好的社会治理效果。 由于服务提供和生产之间的区别，公共服务的提供有不同的制度安排。公共服务的民营化主要采取委托授权的方式，把实际生产活动委托给民营部门。主要形式有：（1）合同外包。政府将部分公共服务委托民间部门提供办理。私营企业的竞争获胜者与政府主管部门签订合约，前者完成任务并达到合约规定的标准，后者支付合约规定的报酬。政府职责是确定需要什么、签订合约并监督绩效，具体的服务则由缔约的另一方来提供。合同外包对政府起到了“卸载”作用，在西方得到普遍采用。（2）特许权。有政府提供给私营部门如水电、瓦斯及交通运输业者经营权，但政府保留价格之核准权，而由使用者付费。消费者在使用政府提供的服务时必须向政府支付赖以收回成本的费用。消费者的适量交费，能弱化公共服务的内在膨胀。（3）补助。指政府给予生产者补贴，从而降低特定物品的价格，此时生产者是民间组织，政府和消费者是共同的提供者，二者都向生产者支付费用。（4）凭单。凭单是围绕特定物品而对消费者实施的补贴。在食品、住房、医疗、保健等领域，公民持有政府发放的“凭单”到指定的各服务部门消费公共服务，政府则以现金兑换各部门收取的“凭单”，该制度的作用在于创建竞争性市场以打破垄断。从根本上来说，民营化所有形式的共同目标都是:让私人部门承担着重要的角色，少依赖政府来满足公众的需求。公共服务民营化是手段，而不是目的。其目的是在不扩大政府规模，不增加公共财政支出的情况下，改善公共服务的提供，提高行政效率，增强政府能力。可以说，市场化模式有效地弥补了政府垄断公共物品供给所造成的缺陷，扩大了政府供给公共物品的财源和技术力量，公共服务的成本降低，效率和质量得到明显提高，顾客满意度增加。 从根本上来说，民营化所有形式的共同目标都是:让私人部门承担着重要的角色，少依赖政府来满足公众的需求。公共服务民营化是手段，而不是目的。其目的是在不扩大政府规模，不增加公共财政支出的情况下，改善公共服务的提供，提高行政效率，增强政府能力。可以说，市场化模式有效地弥补了政府垄断公共物品供给所造成的缺陷，扩大了政府供给公共物品的财源和技术力量，公共服务的成本降低，效率和质量得到明显提高，顾客满意度增加。 存在的问题： 中国公共服务民营化存在的问题和强化政府责任：1、 中国公共服务民营化存在的问题用公共利益是否得到满足与实现来评审我国政府公共服务民营化改革，中国公共服务民营化存在的问题可归结为以下几个方面：（1）民营化的经济性损失。指的是民营化造成国有资产的损失，它既可以直接指政府财政的损失，也可以表现为国有企业的亏损。最终，它是公众利益的损失#也远离公共事务管理的公共性出发点。（2）民营化引发公平性问题 。公共服务具有非选择性，公共服务对公众是不可缺少，不可替代的，所以就要求公共服务供给做到公平与公正，体现公共性。（3）民营化带来公共责任缺失。许多地方政府在进行民营化改革过程中，直接考虑更多的是解决财政与投资问题以及减少政府管理职能，减少人员编制等。而对于民营化后可能存在的公共责任空白却估计不足，也或许主观上就希望能够减少政府责任，如此等等， 这都会引发公共部门的责任危机，最终损害公共利益。（4）民营化带来新的社会稳定问题。在我国一些地区、一些领域、公共服务在民营之后确实在效率上有所提高，但与此同时却带来新的问题#如突出表现为大量裁员、引起社会不稳定。2、强化政府责任公共服务民营化的关键发展公共服务事业是政府的责任，推进公共服务民营化改革，改变的不是企业和当地政府领导或被领导的关系，而是在公共服务事业中引进和实行了市场机制。这种机制下政府的责任是遵循和利用市场经济规律来发展公共服务事业。在把公共服务推向市场化的改革进程中，政府责任主要体现在：（1）政府必须以结果为导向对市场化公共服务实行有效监管；（2）在具体实施方案前应做好可行性论证工作，减少改革的盲目性。（3）在制度层面强化对政府相关人员的监督和制约，降低和消除廉政风险。（4）必须加强公共服务市场化的法制建设。（5）建立市政公用事业特许经营制度。（6）要在推进公共服务市场化中尽快实现政府职能的转变。公共服务民营化对于政府管理而言，是一个新的挑战。但是我们认为，只要各级政府官员强化责任意识，照市场经济规律，健全法制,依法治理，不断调整对公共服务事业的管理方式和管理方法，实现在全社会范围内优化资源配置的目的，就能够适应现阶段社会福利最大化的要求。3、 我国公共服务提供的现状长期以来，我国政府基本上集中了所有的公共资源，公共服务几乎全被政府所垄断。这种公共服务提供方式不仅导致政府机构庞杂，政府负担沉重，还造成严重的资源浪费，效率低下，服务成本日益提高，服务质量日趋下降，严重影响了公众对政府的信任。 我国自上世纪90年代初逐步推行公共服务领域的民营化改革。如通过放松规制，允许、鼓励、引导外资和民间投资，政府采购的推行等，在教育、卫生、环境保护等领域部分地引进市场机制等都是对民营化很好的尝试。在我国的民营化实践中，合同承包和特许经营是常用的两种形式。这些改革已经显露出新的治理方式的有效性。如公共服务生产与供给成本有所降低；公共服务质量有所提高，同时增加了消费者的选择机会；利用民间资本建设基础设施，解决了地方财政困难与城市发展的矛盾。这些改革较好地改善了公共服务，满足了公民的公共服务需求。但是，我国公共服务的提供还存在许多问题，完善的公共服务体系尚未建立起来。1、政府职能转变不到位。公共服务民营化对政府职能转变提出了新的要求,“掌舵而非划桨”是对政府职能的形象性表述。我国政府职能现状某种程度上限制了公共服务多元供给局面的形成。2、公共服务职能薄弱。政府在长期的经济建设过程中偏重于经济建设，过多地注重 GDP 的增长，忽视了政府的公共服务职能。使得政府的公共服务职能出现了缺位现象，政府提供的公共产品不能很好地满足经济社会发展的要求。3、公共服务提供的理念存在偏差。首先是公共服务供给还没有实现从政府本位、“官”本位向社会本位、“民”本位转变。公共服务的提供也是以政府为中心，而不是以满足公众的需要为出发点，政府与公众的关系没有突破治理者与被治理者的关系； 其次是没有树立公共服务的成本与效益理念。由于产出的非市场性，政府公共服务的提供极少会考虑成本，结果是消耗了过多的公共资源却不能有效地为公众提供优质满意的公共产品。这就损害了公共服务活动赖以产生和存在的基础。公共服务的提供要增强服务成本的意识，力求提高公共服务效能，这是公共服务一个重要的衡量标准。4、相关制度不健全。公共服务民营化的推进离不开良好的制度环境。当前，我国公共服务民营化改革方案缺乏有效的制度安排，主要是相关法制不健全。一方面民主监督制度尚不健全，对公共部门和行政官员缺乏有效的监督制约，另一方面尚未建立公开、公平、公正的招标、投标制度，也没有严格的审计制度，如果进行公共服务民营化改革，很难避免“暗箱操作”。如私人与政府代理人合谋压低公共物品转让提供权的价格，或者个人在获得公共物品供应的垄断权后，任意提高其消费价格；或政府主管人员被公共物品提供者收买，不能尽监督之责。民营化过程中防范非法竞争问题以及绩效评估、责任机制、监督机制等都依赖于法律加以规范。推进我国公共服务民营化的思考1、 扩大现有公共服务提供者的选择范围。2