土地新政与环境约束框架下的开发区转型.doc

土地新政与环境约束框架下的开发区转型土地新政与环境约束框架下的开发区转型 已阅读359次 分类： 区域经济 文章提交者： 陈秋玲 发表时间：2005-08-14 土地新政与环境约束框架下的开发区转型(一)发展原则：从“三为主、一致力”到“三为主、两致力、一促进”国家级经济技术开发区“三为主，一致力”的方针要赋予新的内涵。“三为主、一致力”是1989年在上海召开的开发区工作会议上提出的发展原则，即“以发展工业为主，以利用外资为主，以出口创汇为主，致力于发展高新技术”。在2004年12月的开发区工作会议上，开发区的指导方针转变成了“三为主、两致力、一促进”，即“以提高外资质量为主，以发展现代制造业为主，以优化出口结构为主，致力于发展高新技术产业，致力于发展高附加值服务业，促进国家级开发区向多功能综合性产业区发展。”(二)产业定位：从“单一”到“多元”国家商务部已经明确提出开发区要“努力实现从单纯发展现代制造业为主向发展现代制造业和承接国际服务外包并举的转变”，尤其是国家级开发区更要将产业多元化拓展和产业链延伸作为开发区未来发展的重要着力点。商务部将会选择有条件的国家级经济技术开发区作为试点，推进服务领域外资优先准入及简化审批程序的工作；并要求试点开发区抓住当前全球服务业外包转移的机遇，积极承接跨国公司的服务外包，逐渐形成服务外包基地。正是在这样的背景下,不少开发区逐渐从传统的位于产业链中游的加工制造业,向位于产业链上游的核心制造工序和研发以及位于产业链下游的商贸服务业等高端产业链延伸，形成产业集群化、簇团化发展格局，开始了开发区经济功能质的提升。(三)土地利用：从“集聚”到“集约”土地新政继续“从严从紧”。目前发展较好的国家级经济技术开发区在坚持土地集约利用的前提下，原有土地资源基本用尽，无法及时补充进一步发展所需的适量土地资源。开发区集约发展和结构调整所需的发展空间受到很大限制，势必影响到开发区未来的健康持续发展。对以有限的土地空间为基本载体进行建设的开发区，在现有条件下开发区应顺势而为，从规模型扩展向内涵型增长的发展方式转变，要提高单位土地利用率、调整产业结构、提高产品附加值，从“产业空间集聚”向“土地集约利用转变”。(四)区域互动：从“封闭”到“开放”一方面，开发区作为一种实行特殊政策的经济功能区的发展，在发展初期时是一种封闭式的“院墙经济”、“孤岛经济”，一般都是选址在离城市较远、易于封闭管理的远郊区，但经过20年的发展，开发区与周边地区的经济发展基本上是各自为政、各行其是的局面，双方的利益关系很难协调，无法形成互惠互利、共同发展的合作态势和机制，且与周边地区有较多的冲突，实践证明开发区不能继续成为城墙外的“城市”。另一方面,由于开发区的不断扩展，土地的制约日益显现，开发区飞地型扩张模式成为当前一些国家级开发区的首选。基于此，国家商务部提出要发挥国家级经济技术开发区的作用，探索通过兼并、甚至跨区域整合的方式，充分利用资源，让成功开发区有效带动发展不成熟的开发区，使国家级开发区将发挥更大的作用。(五)财税体制：从“旧的分税制财政”到“新的属地化征管”1994年开始实行市对区县分税制财政体制，按照“责权利结合，人财物相随”的原则，合理划分市与区县两级政府财政收支，把加快发展与财政增收紧密结合起来，调动各级政府增收节支的积极性，较好地解决了“总额分成”财政体制存在的问题，对促进革开放、经济建设和社会发展发挥了积极的作用。但随着开发区的加快发展，现行财政管理体制的弊端逐渐显现。为了进一步理顺市与区县财政分配关系，促进改革开放和经济发展，国家实行新的市对区县分税制财政管理体制，即“属地化征管”。实现税收属地化征管，一方面缘自中央的要求，另一方面，则是由于各个区县在新一轮发展中对财力下沉的需求不断增长。(六)管理模式：从“失序”到“规范”，从“分散”到“集中”开发区模式是一种经济发展模式，目前土地资源浪费等开发区建设失序现象并不是开发区模式本身造成的，一些部门盲目地发展开发区，出现了“开而不发”、“零地价出让土地”等现象，恰恰正是违背开发区发展规律造成的。相反，规范的国家经济技术开发区对我国土地集约利用做出了积极贡献，积累了宝贵的经验。部分省市出现对本地区开发区实行集中管理的新趋势。在2004年12月的国家开发区工作会议上，中央对开发区管理方式的定位是：国家级经济技术开发区要区别于城市的行政区，坚持长期以来形成的管委会模式，保持集中精简、灵活高效、亲商务实的管理和运行机制；继续实行“小政府、大社会”的管理模式，保持管理机构的精简、高效。(七)管理对象：从“单一”到“综合”从区域空间演变规律看，开发区的空间发展到一定阶段最终必然要纳入城市总体规划范围。基于此，国家已经明确提出开发区未来空间发展思路，即“坚持将国家级经济技术开发区发展纳入所在城市土地利用总体规划和城市总体规划，使开发区成为所在城市新的经济功能区，促进城市功能的完善和城市整体空间布局的合理”。这就意味着开发区经历20年发展后，必然要从单一的经济管理向综合管理转变，从由单纯的园区管理向统筹城乡协调发展，经济、社会、文化共同发展的城区管理转变，要求“行政管理合法化，资产管理规范化，社区管理属地化，经济管理契约化”。(八)招商模式: 从“求量”到“求质”，从“优惠”到“优化”，从“政府主导”到“企业主导”1.引进项目：从“求量”到“求质”，开发区已不再一味追求外资项目的数量，而是更看重项目的质量，着力引进大项目、世界500强项目和高科技项目。2.招商手段：从“优惠”到“优化”。开发区的实质是“一个政策性概念”，通过给政策获得先行先试权的方式，成为新体制环境最容易生成的区域，但经过20年的发展积累，开发区发展已经由依靠政策优势向依靠体制优势和综合投资环境优势转变，这就意味