整合资源 整村推进.doc

整合资源 整村推进沿淮行蓄洪区扶贫对策探讨安徽省霍邱县人民政府（2011年8月）霍邱地处安徽西部、大别山北麓、淮河中游南岸，毗邻河南省，南北长95.2公里，东西宽65.8公里，南部丘陵，北部湖洼，国土面积3493平方公里，人口162.7万，分别位居全省第2位和第5位,辖32个乡镇425个行政村，是大别山革命老区、沿淮行蓄洪区和国家扶贫开发重点县。境内城西湖、城东湖、姜家湖三大行蓄洪区总面积935平方公里，占全省行蓄洪区三分之一。根据上级指示，建国以来先后行蓄洪25次，为保护两淮煤矿、下游大城市发展和有关交通干线畅通做出了重大牺牲。由于特殊地理位置和历史原因，县域面积大，基础条件差，贫困人口多。对此，霍邱县始终坚持走开发式和“参与式”扶贫之路，整合资源，整村推进，扎实有效开展了扶贫开发工作。一、贫困成因1、气候条件特殊，旱涝频发致贫。霍邱地处淮北平原向江淮丘陵过渡性地带，气候特点决定了水旱灾害频发。气象多变，南北冷暖气团交汇频繁，水多水少水不均十分突出；季节降雨量不均，夏季雨量年均占年降水量和径流量70%以上，主要发生在梅雨期。洪涝年份降水量，超过正常年份三倍以上；年降水总量偏少，年均降水量仅951.3mm。降水季节不均、年际不均、年降水总量偏少，易涝易旱。2、地形地貌特殊，区域性自然灾害致贫。淮河流域地貌呈“U”型，两头隆起，中间沉降。汛期上游地形陡峭，比降万分之五，泄水速度较快；下游地形平缓，比降万分之零点四，泄洪缓慢，中游洪水形成“顶托”，滞留成为 “洪水口袋”。加之，淮河流域防洪减灾“保下游大城市、保两淮煤矿、保交通大动脉”，坚持有所为、有所不为，汛期长时间形成“关门淹”。建国以来的25次奉命行蓄洪，直接经济损失58亿多元。尤其是1991年特大洪灾造成89万人返贫，2003年洪灾使20万人返贫，2007年洪灾又使9.3万人返贫。3、家庭状况特殊，贫困家庭因病致贫。恶劣自然环境、反复交替自然灾害，极易诱发疾病，加重经济负担。全县近30%贫困人口因病致贫、返贫。概括为三类：一类因家中老年人常年慢性病致贫；一类因家庭户主因病丧失劳动能力致贫；一类因子女有病致贫。其中，第二类型的贫困程度最为严重，贫困农户一旦滑入因病致贫的泥潭，往往不能自拔，解决因病致贫的问题日趋困难。4、子女教育原因，贫困家庭因学致贫。农村贫困家庭因孩子接受非义务教育致贫问题也较为严重。一方面，学生在校的学费、生活费用开支较大，家庭负担重；另一方面，部分家长因将过多的精力用于照顾孩子学习，影响了正常的生产和经营，减少家庭收入。虽然，这类贫困家庭困难是阶段性的，随着子女就业，往往不长时间便可走出困境，但是，在欠发达地区因学致贫问题十分普遍，并越演越烈。二、主要做法扶贫开发整村推进初期，霍邱共有重点贫困村220个、贫困人口20.93万人。经过六年多的努力，目前已减少贫困村184个、减少贫困人口14.3万人，下余36个贫困村今年底有望全部脱贫。主要做法为：一是科学规划，分步实施。为确保整村推进村级规划不流于形式，自2004年以来，我们先后两次制定扶贫开发整村推进村级规划，召开专题会议部署，规划指导到村，项目方案审查到村，制定年度计划，政策上跟进强化。一方面，加强业务培训，确保规划编制符合实际。另一方面，抽调人员对村级规划实地调研，加强指导，帮助修改完善。同时，针对不同情况，及时修编规划方案，确保了规划实施的延续性、可靠性和严肃性。二是整合资源，注重实效。整合涉农资金，加大对农村“村村通”水泥路、大型商品粮基地建设、“村村通”广播电视、农家书屋、村卫生室建设、“一事一议”项目等涉农资金整合，加强重点村基础设施建设，改善村容村貌。整合“村村通”水泥路项目资金1700多万元，70%以上村、组修通了道路，村部全部实现晴雨通车。整合社会资源，主动走出去，加强与外界沟通联系，积极争取在外工作的霍邱籍领导、在霍邱工作过的外地领导、在外地创业的霍邱籍成功人士关心与支持。几年来，先后获各项资助800多万元。整合帮扶力量。将省、市、县领导联系村，国家机关和省市县直单位定点扶贫村、省委组织部干部选派村与整村推进重点村相结合，开展“一帮一”结对帮扶活动，每年在元旦、春节组织开展“送棉衣被、送粮油、送副食、送资金”等送温暖活动，以及春季“送种苗、送化肥、送资金、送科技”帮带活动。三是建章立制，规范建设。严格执行六项制度：审批公示制，乡镇申报项目，县扶贫开发领导组会议研究，集体讨论审批，报省扶贫办备案批复，媒体公示；招投标建设制，实行大型工程项目建设招投标制，由县招投标监督管理局依照法定程序具体负责；政府集中采购制，实行大型、大批量设备一律政府集中采购，公开向社会发布采购信息，招标实施；质量监理制，招投标建设的大型工程，实施全程质量监理，县政府统一从建筑营业税返还款中支付监理费用，不给乡镇村增加额外负担；报账制，改项目开工建设“预拨资金”为工程“同步拨款”，即对工程完成40%的项目进行实地检查，合格后拨付项目资金的40%；竣工验收制，业主单位初验，领导组抽调专业人员实地验收。四是产业拉动，连片开发。利用实施国家试点项目“连片开发”有利时机，以规模连片种植、规模养殖为抓手，重点抓整村推进主导产业开发。其中，麻黄鸡规模养殖初步实现了“四个一”目标。即：扶持1000户，每户年养鸡1000只，纯收入10000元，辐射带动周边10000户养鸡。依托龙头企业，实行四统一分：统一器械采购、统一鸡苗供应、统一疫病防治、统一回收产品，分户养殖。目前，全县养殖小区已建成29个，小区养殖户均在30户以上。三、经验与启示一是加强领导，行政推动是前提。以督察带动、会议调动、激励拉动为手段，配套完善措施，全面推动整村推进工作。每年年初，县委常委会议、县政府常务会议召开专题会议，讨论研究年度扶贫目标任务和工作计划，并按照“县负总责、乡抓落实、扶贫到村、工作到户”要求，县、乡主要负责同志经常问，分管同志具体抓，一线解决问题。相关县直部门对照职责，加强协调配合，共同抓好落实。对不能完成当年任务、未能按目标责任制使贫困户摆脱贫困、解决温饱的单位和个人，不予评选先进。二是加大投入，夯实基础是关键。先后累计投入各级扶贫资金4.38亿元：财政资金1.52亿元、信贷资金2.86亿元，扶持开发项目3416个，带动近43万人发展生产，脱贫致富。其间，经历了1991年特大洪灾、2000-2002年连续三年特大旱灾，2003、2005、2007年三年洪涝灾害,但由于实施了治水扶贫、交通扶贫等工程，扶贫开发工作仍取得较好成效。针对南部丘岗地区缺水易旱、北部淮河沿岸低洼易涝等问题，在低洼处兴建排灌站，丘岗地区修建拦水坝、挖当家塘、打机井，先后兴建水利设施140处，改善灌溉面积31万亩，农业生产抗灾能力显著增强。围绕整村推进与交通部门“村村通水泥路工程”相结合，五年建设扶贫路559公里，164个重点村全部实施路面硬化工程，有力促进了地方经济发展。三是发展经济，固本培元是根本。多年来，尤其“十一五”后，我县积极加快转变发展方式，锐意进取，奋力拼搏，经济社会发展取得了显著成效。“十一五”末，即2010年实现地区生产总值142.9亿元、社会消费品零售总额52.4亿元、农民人均纯收入4773元，均较“十五”末翻一番；规模工业增加值53.5亿元、境内引资58.7亿元，均较“十五”末翻三番；财政收入12.2亿元、固定资产投资78.9亿元、利用外资3070万美元，均较“十五”末实现六倍增长。三次产业比重由2005年的35.4:27.3:37.3调整实现为25.1：45.8：29.1，工业化率显著提高，五年新增规模工业企业117家。农业生产连续六年获得“全国粮食生产先进县标兵”，为扶贫开发奠定了坚实的物质基础。四是紧抓机遇，整村推进是举措。通过项目支持，尤其与民生工程实施相结合后，一批贫困村教育危房得到了翻新或重建，办学条件得到改善，基本上杜绝了辍学、失学现象。进村入户农村实用技术培训、“雨露计划”劳动力转移培训、“碧桂园”农村退伍士兵培训、扶贫招生等措施，使贫困人口的生产技能和就业能力得到提升，拓宽了就业渠道。结合“整乡镇推进”工程，贫困村实现了村村有村部。结合农村卫生民生工程和中华慈善总会阳光医疗救助等工程，贫困乡镇中心卫生院诊疗条件得到改善，贫困村实现了村村有卫生室、村村通广播电视，开展了形式多样的群众业余文化生活。四、思考与建议 1、设立沿淮行蓄洪区扶贫实验区。由于气候、历史、地形、地貌等原因，沿淮行蓄洪区自然灾害频繁发生，扶贫任务十分艰巨，建议设立沿淮行蓄洪区扶贫试验区，对区内各扶贫开发工作重点县加大资金支持力度，治淮工程向上游支流延伸，加大工程治理，配套生物治理（种植耐水植物等）。 2、设立沿淮地区扶贫减灾基金。目前，国家实行有偿行蓄洪政策，行蓄洪后，行蓄洪区群众能够得到补偿。但与之相邻非行蓄洪区因淮河洪水顶托，内涝成灾，得不到补偿，这些区域现在仍然为主要扶贫地区。建议设立沿淮地区扶贫减灾基金，由下游受益地区注入资金成立基金会，国务院扶贫办掌控，商业化运作，对沿淮贫困地区的行蓄洪区、非行蓄洪区行蓄洪时给予适度经济补偿，堵住因灾返贫的漏洞。 3、设立国家商品猪储备库。参照国家粮食储备库的作法，在贫困地区生猪生产大县建立商品猪储备库。生猪生产不同于工业品生产，需一定时间和周期，一旦因猪价低养殖户大规模屠宰能繁母猪，势必造成新一轮猪肉价格飞涨，影响居民正常生活和国家食品安全。因此，建议在价格低时采取保护价收购，保护养殖户利益，价格高时向市场抛售，既可回笼资金，又可平抑物价。 4、继续建立定点帮扶制度。多年来，在中直机关、省直单位等各级定点帮扶单位的关心支持下，广大农村贫困户不仅得到了实实在在的物资方面、精神方面的支持，而且让他们真正解放了思想，涌现出许多走出去创业、返乡创业成功人士。建议在建立定点扶贫制度的同时，有针对性地对贫困地区选派帮扶单位和帮扶干部，如对淮河流域贫困地区可从水利部等中直机关选派干部，指导帮助治水安民。5、加大贫困地区劳动力转移培训力度。在加大对贫困地区劳动力转移培训工作的资金支持同时，建议对总人口超过150万人的国家扶贫开发工作重点县重点支持，可考虑在人口大县设立省级劳动力培训中心直属机构，在县一级设立更多的省级劳动力转