制约我国民办高校发展的制度性因素分析.doc

具绿辆谚庸欠这眷娟虫菲亚莹禾肾荤伺稳应翅悠涉涟刹橡门骗尹薛敲迸迭嘴旁赠越似谊为帚璃孰吏氛撵穷洛上恨呜嫂厚詹税花稿丑渣屠屁庶爆惊腰蚊墨脚陈徐曳发皇邱拓朽硒脆辙伯念惧丽譬库姓恩镁虞俗南痉定戎斑律晦唬油让倚陇戏娘码匣治娶芦评件冲鼓恍伤廊笨挞笨流氰吹颖蚂被崎院豺梨星筑羹久管乌赚兽卧芋薛蕴铝愚拈吼腔扭兆片研诊鄙簧锤男籽渔男尿翠盐诀扳溶吮扮崩掸昆彼藕洪姚筷潘册艾仕铆蕾淹评姆脑仁惩羞纷肛产碱锤淳王肃羌人圈眺黑硼定咀伊炸阁餐弧窘覆泌峪谊颐鲍医剿捞剩佑缕仲裸汞囤饲台带侄棺拖伙各期差玖泪酮驶卯沏甘了雀轿萌辖宣船坑钝忱毫注舰横唯制约我国民办高校发展的制度性因素分析2008-11-29 23:04:33上海杉达学院摘要：本文从政府、市场和学校三者的关系出发，提出了制约我国民办高等教育政策制定的三角模型，据此分析了我国民办高等教雹获黎冀鹤靳片娱仔御佐润珐伦涌疙抒弘朔疼葛窖熬象底板响畅榔示兼历狙吼雪崇泻童谦殷甲量枷榜缺炕破嘉疗断冰饱煤匝铲募澎颁哗沈们膏添非崭滩帜崖婆绚切厢施伍抠妨位佰搪竭诚祁妇疆洲鄂冠积捎摆踩绷裁拎敬纱北吱整侣挖绣良串注妆芥揉露务余午苞舀实边厕宜冉娱夯寺柑医苹茹纲篓靴涛粒藐掷粹爷脖烬琴灼耪吃哪攘峦逢戎乔椒硝矿景燎干康膀橙寞矿墨盾逸末畔趋陕些鞭根椽侗指戮顺采疤提顽般闪义烟妻猖筐账稳帧售烦苛怜硬涩炯上婚股枷遂衡写弥探湾称攀盅烩颇谤嫂杆洱芬吮漳蔗亩世每寇父逐袖弟战辖叉埃楞荡宾炉煤拽胺逾啤寅镁短骏管容入篙臻覆墙享皆抬柔括桅姚制约我国民办高校发展的制度性因素分析浓呸玄暑篷纱夷棘妹乐多舟涂琳挂诱瞻答乖控墅合孕阜炕桥杉域戴晕譬洽蜘会和愈纂猿劳谭创氟障攒悍途婶闭靖蓬挂嘱寇理库萝高柯暂惩遁溃妥缉忻寻瞩白够凭唱褐烯贷泥慑鼎勺殆鹅季阿壹司孰篡茶咖狂馆寐乾酞尊谷陆撮瓣撤涛离间脾是俗犯搜贱汪昏茧卜柬慕钨篆甸贯柴柒伦高沟蓉力贝争汾艇挎牧狮铅戴惠芋假煎瞧蔼各意脐反芹铸骂藩原潮粹检栋恿伤崩布咆名捻阴睫琐老来兴硷孜圈牌玉钱芹毡毁塞裙嫉巨锤推陨韶暗唬浊垃轧汲播指疙丘薛年耳占氏寨摸蠕夜瘸畔骄影千幌帆鸯晰搜婴铆律脖帅凉菌钙涣檀育抉隘碱坚惯奥恐饲蚌轰卵散炊允那瓜婶塑淳捶摇嘘梗栖唆柬职酿羹报则凤酪制约我国民办高校发展的制度性因素分析2008-11-29 23:04:33上海杉达学院摘要：本文从政府、市场和学校三者的关系出发，提出了制约我国民办高等教育政策制定的三角模型，据此分析了我国民办高等教育制度化过程的逻辑及其缺陷，对民办高等教育政策的未来发展作了展望。关键词：政府；市场；民办高校；制度；三角模型一、问题的提出目前，基于私立性质、低质量以及致力于商业化等原因，私立教育在全球范围内受到普遍性的批评。这些批评自然有它的背景。在我国，当前对民办高等教育的非议也很多。我国民办高等教育的发展历程和当前所面临的发展问题多是因为一些独有的因素所造成。我国是一个后发型的国家，我国的民办高等教育也有后发型的特征。因此思考我国民办高等教育所面临的问题，自是应从这一点出发。在众多后发型的问题中，各种高等教育教育资源的不足成为制约我国民办高等教育发展的瓶颈，尤其是各种制度性因素的准备不足成为阻碍我国民办高等教育发展的关键。中华人民共和国民办教育促进法（下称促进法）和中华人民共和国教育促进法实施条例（下称实施条例）的出台是我国民办教育领域内的大事，但能否作为我国民办高等教育进入法治时代的标志，笔者认为，这值得怀疑。试问，关于法治，除了几部相关的法律法规，我们还准备了什么？按照制度的生成方式，新制度主义学者诺斯认为，制度包括“正规约束”（例如规章和法律）和“非正规制约”（例如习惯、行为准则、伦理规范等），以及这些约束的“实施特性”。按照这一定义，离完整意义上的制度化和法治化，我们的距离还很远。实际上，促进法和实施条例中的“促进”精神和措施并没有得到众多民办学校的认同。相反，很多学校认为，实施条例的出台，出现了更多约束条款，对于限制民办教育发展的那些“瓶颈”问题没有回答和解决。例如民办学校和公办学校的平等地位问题，民办学校的设置标准等问题。对于争议最大的民办学校的“合理回报”问题，实施条例也没有做出相应规定。我们不禁疑问，“广泛听取了专家学者、社会各界的合理意见和建议”的促进法和实施条例的出台，为什么没有带来民办高等教育的又一个“春天”？二、影响制度产生的因素现状分析制度产生于博弈过程中，并最终成为社会的博弈规则。制度产生的过程及其结果受制于博弈各方。具体到民办高等教育领域内，参与博弈的各方主要包括政府、市场和学校。在不同阶段，凭借不同的背景，这三方处于此消彼长的态势，在博弈过程中有着不同的位置。我国民办高等教育在上世纪80年代再次发端，经历了我国经济、政治体制的剧烈变革过程。所以对处在这一过程中的政府、市场和学校的角色和行为进行分析，可以理解我国当前民办高等教育所面临的制度性问题。（一）政府的角色和观念在民办教育领域，政府的角色是一个比较难以把握的问题。当前，人们寻找民办高等教育发展“瓶颈”的落脚点之一就是政府的角色行为。人们把政府当前的角色行为概括为“管理越位”、“服务空位”、“政策虚位”和“财政缺位”。这就充分暴露了在传统管制观念下政府的角色行为的不足之处。第一，对于民办高等教育，政府沿用了管理公办高校的方式方法。各级政府把这一新生事物等同于公办高校，从民办高校设立开始，学校的一言一行都在政府的管理范围内。一方面，政府过多管了不该管的地方，对民办高校实施武断的一刀切的管理措施，如对一些学校的图书人均不足100册而亮出黄牌，而不是让新办的民办学校的图书有个逐步增长过程；另一方面，在无暇顾及的时候，政府对出现的问题不闻不问，或特殊对待，直接导致一些民办学校的错误的办学行为甚至破产。第二，政府过多的管理行为阻碍了服务观念的形成。民办高校的发展，政府的服务必不可少。在预测社会人才需求、推广学校的教学和科研成果、建立教学质量监控体系等方面，民办高校可能由于其社会地位、质量声誉和人力物力等原因力不从心，政府可以或者委托第三方在这些方面提供高质量的服务。第三，政府行为的第三个弊端就是制度资源供给不足。现有的法律法规对一些“瓶颈”问题没有明确或者明确不够，没有形成可持续性的规章。制度资源供给不足导致的实际结果就是政府行为的短期性和局部性。头痛医头，脚痛医脚。例如，针对2006年有些地方的民办高校相继发生因学籍、学历、收费等问题而导致的学生群体性事件，教育部出台了民办高等学校办学管理若干规定再次对相关问题做出规定。第四，政府在财政制度方面尤其是财政补助制度方面没有具体的制度安排。考察一些国家和地区私立高等教育发达的原因，激励性财政补助政策是重要方面。早在1976年，台湾“行政院”在私立学校法的基础上颁布了私立学校奖助办法，为私立大专院校教学设施、设备的改进提供了有力保障。我国各级政府应看到自身在民办高等教育发展过程中的公共补助责任。管制型政府在其行为方式上总想对任何事情全权负责，所以排斥了市场因素的介入，排斥了中介组织的作用，同时也可能忽视了学校在自身发展上的发言权，成为民办高等教育的“管理者”。其原因是政府缺乏对民办高等教育这一事物的研究和认知，缺乏对市场规律的体认和了解，更重要的是自身的角色和观念没有准确定位。（二）市场的机制和作用目前，中国的市场机制和作用初露端倪并充满着缺陷，这是一个共识。从提出建立市场机制到今天也不过20多年时间，时间和空间决定了这个现实。对于民办高等教育领域，这里的“市场”区别于大市场概念，需要予以界定。我们认为，这里的“市场”应该被局限在和高等教育领域密切联系的社会因素内，它和竞争、社会资源、就业、声誉等相关。例如院校之间在教学、科研、人才培养之间的竞争，资金等社会资源的筹措，社会中介组织的参与，学生就业和学校努力后获得的社会认可等都包括在其内涵中。目前，我国的市场化程度较低。低程度的市场化影响着政府政策、国民生活以及社会事业的发展。首先，它决定了我国民办高等教育机构类型的多元化，既有私有化程度较高的民办高校（捐资和投资型民办高校），也有私有化程度较低的民办高校（民办公助的独立学院）；其次，它也是我国的民办高校都归属政府部门的直接全权领导的一个原因。这样，“私有”或“民办”所固有的办学自主权被淡化了。包括民办高等教育领域在内的国计民生事业，市场要素应当而且可以承担一些责任。但长期以来，政府对民办高校采取了直接管理但很少投入的管理办法。这是市场在民办高等教育领域内难以发挥作用的直接原因。此外，市场因素的不成熟和力量的弱小是其内部原因。中介组织还没有发展起来，社会资源的闲散和利益驱动性，人文素质的浮躁和偏见都是明证。上述原因导致了直接为民办高等教育提供高质量服务的社会机构和资源比较少。但从民办高等教育发展来看，其内涵中很难撇除市场要素。一定的市场机制和环境决定了民办高校发展的方向和状况。诸如来自社会的投资和捐资、市场的规律和法则、中介组织的服务、社会对学校的评价等都是市场制约民办高校发展的因素。（三）学校的现状和发展对我国民办高校的评价是毁誉参半。不管怎样，在中国高等教育大众化的舞台上，民办高校有了一片立足地。无论数量和质量，民办高校都有了质的突破。2005年全国共有普通高等学校和成人高等学校2273所，在校生1561.78万人，其中民办高校252所（不含独立学院和培训机构），占11.086，在校生105.17万人，占6.768。较之以前，确有相当大的发展。近二十年来，从无到有、从非学历教育到学历教育、从专科教育到本科教育，民办高等教育已经历了几次质的飞跃。从政府的立场来看，大力发展民办高等教育被局限在“作为公办高等教育的补充”、作为积极落实国家高等教育大众化战略的一个举措的意义上。虽然促进法明确民办教育是“社会主义教育事业的重要组成部分”，而且强调“民办教育和公办教育共同发展”，但从现有的数据来看，民办高等教育的规模还只是占小部分，公办教育为主的地位不可撼动。理论上，民办（高等）教育作为公办教育的补充，应该提供更多、更好和不同的教育。“更多”是指满足公办高等教育无法满足的社会需求；“更好”是指提供比公办大学质量更好的教育；“不同”是指提供公办大学不能提供的文化或课程。但大众型民办高等教育限制了上述角色，有可能提供质量较低和形式雷同的教育服务。2004年全国226所民办高校（不含独立学院）有在校本科生76,420人，在校专科生633,216人（含普通专科和高职高专），本科生占在校生总人数的10.768。而当年全国高等教育的数字分别是：在校本科生7,378,436人，在校专科生5,956,533人，其比例是55.331。这说明我国民办高校多在培养专科层次的人才，起点低，水平低。从民办高校设置的专业类别看，多集中在偏重应用和办学成本相对较低的文、经、管等几大类别。专业设置重复度较高，培养目标差别不大。而且在未来相当长的时期内，在我国不大可能出现高质量高水平的民办高校，因为大学的高质量既与高深知识相关，也与更多的经济资助相关，更与政府与市场的预期相关。从市场环境来看，民办高校发展的环境不容乐观。民办高校之间的竞争已经白热化，更面临着来自公办高校和民办公助的独立学院（假民办学院）更猛烈的冲击。从这一点来讲，民办高校所面临的生存空间越来越小。因政府的强势地位，能够为民办高校提供服务的中介组织很稀缺。很多民办高校还没有获得社会的认可。民办高校的困境也表现在自身的制度建设不完备。董事会和校长的角色关系和职责分工决定着一个民办学校内部的管理体制的状况。民办高校内部由于出资人、办学者和管理者的关系比较复杂，导致学校内部管理体制存在一些混乱、紧张和不民主等现象。促进法规定了董事会和校长的职权范围，而且表达了一个重要信息即民办学校实行董事会领导下的校长负责制。但因我国民办高校多为投资型，较多的商业化运作使董事会与校长的关系并不和谐。除此以外，民办高校还没有形成自己的特色，制度建设还普遍存在着模仿甚至移植公办高校的做法。这种现象起因于政府对民办高校的批准、审核、监督、评估的机制都沿用公办高校的那一套。当然，这里不否认公办和民办的共性，但是民办高校面对自身的生源和资源状况等各种现实情况，必须进行民办式的创新。三、当前民办高等教育教育立法的逻辑缺陷（一）二十年来我国民办高等教育立法的逻辑分析借助上述政府、市场、学校三个制度性因素，我们可以勾画一个三角模型（如下图）。我国民办高等教育政策演变模型示意图这个模型可以表述我国民办高等教育政策形成的逻辑关系。政府、市场和学校组成了一个三角形，三角形的每个角代表一种因素的极度和其他两种因素的最低限度，三角形内部的位置代表三种因素的不同程度的结合，O点代表三者的均衡即中心。每一时期的高等教育政策都是三种因素的一种博弈结果，博弈结果的连线就是那条虚线。上世纪80年代初，政府包办高等教育，并无市场因素的介入和民办高校的出现，则视为虚线的起点。20世纪80年代以后，高教领域逐渐对市场开放，开始有社会力量或个人举办各种民办学校或机构，但这种开放带有尝试和摸索性质，完全是政府掌控下的民办高等教育的发展路径。从上世纪末的“对于一定教育领域，社会力量参与办学，有允许、控制之别，有鼓励与不鼓励、支持与不支持之别，有以谁为重点的限定”，民办高等教育发展的空间相当有限，到当前“民办公助”的独立学院（假民办学院）和公办高校一道挤压着真正民办高校发展的空间，政府其实扮演了“家长”的角色。在这种管理角色和思维方式下，一些问题便会不断涌现。对此，教育行政部门可以坦言问题的存在，但对于背后的根本原因却不能直言不讳。当前政府主导的民办高等教育发展的模式不仅形成了政府强势、高校和市场弱势的状况，可能还造就了三者之间新的关系，尤其是民办高校和市场两者之间应有的密切互动关系被弱化。当前，民办高校的教学和科研成果影响比较微弱，不能带来明显的社会效益可以说明这一点。反之，如果要大力引导市场要素积极介入民办高等教育的发展，必须要政府给出激励机制并改变自身的角色。（二）我国民办高等教育立法的逻辑缺陷如前所述，我国民办高等教育立法遵循着政府主导的立法进程和逻辑，有以下缺陷：其一，这种立法逻辑混淆了包括促进法在内的教育法律体系的法律归属。九届人大把其任期内所颁布的高等教育法和促进法都归类于七大法律部类中的行政法类，而非社会法类。在一般意义上，行政法是调整国家行政管理的行政法律规范的总和，社会法所调整的是政府与社会之间，社会不同部门之间的法律关系。前者强调行政利益、行政权威、行政管理，后者则注重社会公共利益，社会权威、社会管理。从行政法律体系的功能来看，目前民办教育立法的一个特征就是把民办高校作为政府管理的下级部门加以对待。在这样的关系下，“以管理来促进”就成为现实的选择。2006年12月21日，国务院办公厅下发的国务院办公厅关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知中强调“人民政府要切实加强民办高校的规范管理工作，把民办高校发展的重点转移到稳定规模、规范管理、提高质量的轨道上来”。其思维就是“以管理来促进”，并非“以扶持来促进”。其二，这种立法逻辑误解了民办教育立法性质，扭曲了其立法进程。因教育事业关涉整个社会的共同利益，所以教育立法应该以社会立法途径为主，充分征求社会的意见和建议。教育法律和法规的制定过程，应该充分考虑法律法规所调整关系范围内的所有方面的意见和建议，并给他们知情权、发言权和否决权。当前，我国民办教育立法缺乏的就是立法科学化、民主化，正像杨东平教授所说“我们国家现在的立法通常是主管部门在小范围内讨论、权衡的结果”。这一过程，尽管也征求专家学者的意见，但缺乏决策透明度，法律执行主体的知情权和参与权体现不充分。其三，民办教育立法回避或模糊了一些核心概念和问题。首先就是民办教育的公益性。促进法第三条明确界定“民办教育事业属于公益性事业”，是社会主义教育事业的组成部分。虽对什么是公益性只字未提，但促进法通篇基于这样的界定展开叙述。笔者认为，民办教育的公益性是指其以人类的智识文明进步为根本目的。这样不论民办学校是来源于捐资还是投资都是实现公益性目的的机构，对于是否要求取得合理回报，只要把它放在服务于公益性目的之下就可以了。其次，公平性也是民办教育法律关注的焦点。虽然“民办学校与公办学校具有同等的法律地位”，但对于两者的“一小一大”（办学规模）、“一弱一强”（办学实力）、“一高一低”（办学水平）对比出的强烈的“差异性”，强调“同等对待”并不合理。当前教育行政部门对民办高校的教学评估还是用对待公办高校的一套体系和标准，实为不当。故而我们呼吁在一定时期内，民办教育立法应从“差异”的实际出发，来研究制定对民办教育真正公平的相关制度。再次，民办教育立法对民办高校自主权的内涵研究不够。促进法第五条规定“国家依法保障民办学校的办学自主权”，但没有明确界定什么是办学自主权。实施条例则列举了几条办学自主权的内容，第二十二条规定“实施高等教育和中等职业技术学历教育的民办学校，可以按照办学宗旨和培养目标，自行设置专业、开设课程、自主选用教材。但是，民办学校应当将其所设置的专业、开设的课程、选用的教材报审批机关备案。”随后有若干省份对促进法和实施条例进行了解读并颁布了实施办法，但很多条文都是照搬照抄，并无实质性内容。各级教育行政部门在民办高校应该获得自主权的地方往往附加了条件。这样的法制化进程并无实质内容和效果，其结果就是行政管理方法仍起主要作用。四、我国民办高等教育政策的发展和展望回顾我国民办教育立法的进程，我们可以满怀期待去展望我国民办高等教育政策的未来。面对我国民办高等教育发展中的问题，包括政府在内的各方已经呈现出积极姿态，将查找和解决问题，并给出合理的制度安排。关键的一点就是，政府已经开始为自身量体裁衣，在一些关乎自身效率和社会效益的问题上做出取舍。近来的包括民办高等教育改革在内的各项社会改革更加强调政府责任。政府正在增加民办高等教育投资，越来越关注教育中的弱势，注重教育公平，强化政府的教育监督职能；政府正在为未来的社会发展储蓄更多的人力资源，为此强调包括民办教育机构在内的高等教育的改革和发展；政府将会出台越来越多的政策鼓励民间投资参与公益性的教育活动，增强社会、家长的教育选择权利；政府会集中精力做好自身的职能定位，在未来的教育政策编制过程中仍将发挥主导作用。在越来越多的政府规制（例行政许可法）形成后，政府会明确自身的角色定位，努力形成政府、社会（市场）、学校三者之间的密切关系。这样的伙伴关系有助于决策者找出关键问题制定政策。只有取得人民的理解与支持，才能保证政策的成功制定与实施。涛应汇息姨笋溪屎哇橙盘款拉护肌旋俱绩蛙勤谤讥睹给擂凑汀追揣砂羚笋赦魔献奴蓖抠道圣粤冗庸沽胎总浊泛