第四章 行政职能讲课.ppt

第四章行政职能与公共服务 2 行政职能又称政府职能 是指政府依法对国家政治 经济和社会事务进行管理时所承担的职责和任务 主要涉及政府管什么 怎么管 发挥什么作用的问题 行政职能反映了政府管理活动的内容和基本方向 决定了政府的规模和管理方式 学习目标 通过本章学习 了解行政职能的基本概念 理解行政职能转变的动力和趋势 掌握政府职能体系的内容以及中国社会变迁对行政职能转变的影响 教学要点 主要内容 第一节行政职能及其体系第二节行政职能的比较研究第三节行政职能转变 经济调节市场监管社会管理公共服务 温家宝 本章点睛 第一节行政职能概述 行政职能的概念行政职能类型 一 行政职能的涵义 行政职能是指具有公共行政权的国家机关和社会公共组织在依法对国家及社会公共事务实施管理和服务时所负有的职责和发挥的功能 主体 国家公共行政机关和其他公共组织对象 广泛地涉及政治 经济 文化 社会等多个领域方式 依法行政是公共行政职能得以履行的一种重要方式特点 行政职能具有共同性 差异性 动态性 概念理解 二 行政职能的类型 行政职能的各部分内容既相对独立 又相互联系 构成了一个完整的职能体系 9 行政职能类型 一 按国家性质的不同分类1 奴隶制国家的行政职能2 封建制国家的行政职能3 资本主义国家的行政职能4 社会主义国家的行政职能 行政职能体系 按作用性质 按作用领域 统治职能保卫职能管理职能服务职能 静态结构体系 政治职能经济职能文化职能社会职能 动态结构体系 计划职能组织职能协调职能控制职能 行政职能类型 一 统治职能 保卫职能管理职能和服务职能 统治职能 政府为了维护统治阶级的统治 实现统治阶级阶级利益而履行的职能保卫职能 主要是预防和制止动乱 保卫国家的独立 主权和安全 抵御外来的侵略 颠覆和威胁 维护政治稳定和社会治安 打击各类犯罪 保护国有财产和公民合法财产的安全 维护社会秩序 保障公民的人身权利 民主权利和其他权利 保护各种经济组织的合法权益 保障国家宪法和法律赋予公民的各项权利 管理职能 政府管理社会公共事务的职能 是政府的基本职能之一服务职能 公共行政组织服务于社会的职能 12 二 政治职能 经济职能 文化职能 社会职能 政府政治职能 也称阶级统治职能 是政府最基本的职能之一 它的内容比较广泛和复杂 主要有 阶级专政职能 军事保卫职能 社会治安职能和民主职能 我国政府的政治职能 主要是通过发挥国防 外交 公安 安全等职能部门的作用来行使的 政治职能 外交民主 军事治安 13 政府经济职能 是指政府所承担的组织和管理社会经济建设的职能 这是政府最重要的一项职能 它鲜明地体现着上层建筑决定于并服务于经济基础的特性 它具有全局性 综合性 协调性和服务性等特点 著名经济学家萨缪尔森在 经济学 中认为 政府的经济职能主要有四项 提高经济效率 改善收入分配 通过宏观经济政策稳定经济 执行国家经济政策 在现代国家 政府管理经济的一般职能有 1 产权界定和保护 2 宏观经济调控 3 提供经济发展的基本条件 4 进行收入再分配 缓解收入分配不公 14 政府文化职能 是指政府指导和管理文化事业 领导和组织精神文明建设的职能 它是国家行政管理最古老 最重要的职能之一 并且在不同时代 不同国家有着不同的内容和方式 我国现阶段的文化事业一般包括教育 科学 文学艺术 新闻出版 广播影视 卫生 体育 文物 图书馆 博物馆等 政府的文化职能 一般是通过文化管理机构来实施 15 政府社会职能 是指政府所承担的社会服务和社会保障职能 它是维护社会安定团结 保证社会正常秩序的基本前提之一 从某种意义上说 社会职能是政治职能的基础 政府的社会职能 一般是通过建立专门机构来行使的 我国的民政部 公安部 环境保护部等是行使这些职能的机构 治理环境污染 加强环境保护是我国的一项基本国策 这是近些年给政府提出的一项突出的 特殊的社会职能 文化职能 支持科学发展发展教育事业发展文艺事业意识形态职能 社会职能 社会福利社会救助社会保障社会优抚环境保护 17 田纳西流域管理委员会与区域开发 20世纪20 30年代产生了区域经济政策 一条是社会主义计划经济制度 另一条是稍晚一点的资本主义的国家干预政策 1929年西方爆发的 经济大危机 破灭了自由主义的市场经济的迷信 1928年英国成立 工业迁移委员会 解决一些地方的失业黑点 Blackspot 1934年颁布具有区域意义的 特别地方法 20世纪30年代以后 许多西方国家先后设立旨在促进落后区域发展的专门基金 如区域开发基金 社会基金 农业基金等 和区域开发银行开展一系列区域发展规划 18 1933年美国政府根据 新政 NewDeal 中的有关法案 成立了著名的 田纳西流域管理委员会 TVA 负责组织管理田纳西河流域和密西西比河中下游一带的水利综合开发 这一地区位于美国东南部 是比较贫困的农业区 经常水患成灾 该计划在美国国会曾辩论达15年之久 取得了很好的经济和社会效益 对美国东南部落后地区的发展起到了重要的促进作用 1961年5月美国政府颁布 地区再开发法 这是美国第一次将地区失业和经济落后问题视为全国性问题的法案 法案明确指出 实行区域再开发的目的 必须是能够发展和扩大新的或现有的生产能力及资源 而不仅仅是将就业机会从美国的一个州转向另一个州 20世纪80年代中期以来 美国区域差异再度呈扩大趋势 贫困地区人口增长过快 农村就业减少 年轻劳动力外流 19 克林顿政府组织制定和实施了对欠发达地区的援助计划 1993年8月颁布 联邦受援区和受援社区法 这是美国第一个比较系统解决欠发达地区发展问题的法案 根据该法案 政府拨款25亿美元用于税收优惠 10亿美元用于贫困地区的各项援助 注 新政 是美国总统罗斯福在20世纪30年代为促进经济复苏和社会改革而制定的立法和行政计划 案例思考 你认为案例中美国政府行使了什么职能 三职能论四职能论五职能论七职能论 三 计划 组织 协调 控制等职能 21 行政管理是个过程 在其每个阶段 政府都要以一定的方式进行职能活动 按行政管理过程来划分职能 国内外有几种表达方法 1 三职能说 计划 组织 控制 2 四职能说 决策 计划 组织 控制 或者计划 组织 协调 控制 3 五职能说 计划 组织 指挥 协调 控制 或者决策 执行 咨询 信息 监督 4 七职能说 即著名的POSDCORB 意思是计划 组织 人事 指挥 协调 情报 预算 等等 22 从我国行政管理过程看 政府主要有计划 组织 控制三方面的职能 实际上这三职能包含有七职能说的内容 1 计划职能包括确立目标 进行预测 预算 方案抉择等 2 组织职能是为实现目标 计划而建立政府的组织体制 并进行有效地指挥 沟通 协调 这是行政活动过程的关键性职能 3 控制职能是为保证行政目标 计划的实现 政府及时纠正执行中出现的偏差 有效的监督和检查是控制的前提 23 三 行政职能研究的意义 1 科学地认识和确定行政职能 对于建立合理的行政组织系统具有重要意义 2 科学地认识和确定行政职能 是改革行政组织系统的依据和关键 24 三 行政职能研究的意义 3 科学地认识和确定行政职能 对于实现行政管理过程的科学化也有着重要意义 第二节行政职能的比较研究 行政职能设定的理论尺度行政职能体系的历史比较近代西方国家行政职能理论 一 行政职能设定的理论尺度 政治的尺度技术的尺度经济的尺度伦理的尺度 二 行政职能体系的历史比较 自然经济社会的行政职能体系市场经济社会的行政职能体系改革开放以来我国行政职能体系的演变 一 自然经济社会的公共行政职能体系 氏族社会 社会服务和社会管理两种职能奴隶社会 阶级统治的职能开始出现 并成为政府职能的重要部分封建社会至市场经济产生前 阶级统治职能和政治整合职能为主导的行政职能体系 二 市场经济社会的公共行政职能体系 传统市场经济 主要表现为自由放任的有限行政职能模式现代市场经济 主张国家干预的凯恩斯主义受到推崇 29 前资本主义时期是指奴隶制和封建制社会时期 一是政治统治职能的极端强化 二是社会管理职能的相对微弱 特点 这是自然经济及其经济基础决定的 30 三 改革开放以来我国行政职能转变 一 职能重心的转变 党和国家的工作重点从阶级斗争转移到经济建设上来 实现了政府职能重心的根本转变 二 职能方式的转变 由运用行政手段为主转向运用经济手段为主 由微观 直接管理为主转向宏观 间接管理为主 由重视计划 排斥市场转向把计划与市场有机结合起来 三 职能关系的转变 理顺中央与地方 上级与下级政府之间的职能关系 理顺政企关系 基本原则是企业下放 政企分开 所有权和经营权分开 政府所有者职能和行政管理职能分开 实行国有资产分级管理制 理顺政府内部各职能部门的关系 三 近代西方国家行政职能理论 有限政府理论政府全面干预理论新自由主义学派理论新凯恩斯主义理论 前资本主义时期的行政职能 自由资本主义行政职能 垄断资本主义行政职能 当代资本主义行政职能 凯恩斯干预主义理论和罗斯福改革 推崇市场机制 尽可能 市场必要时 国家 自然经济及其经济基础决定 一 有限政府理论 出现于17 18世纪自由资本主义时期 当时经济自由主义与政治自由主义是行政职能的两个重要来源1 政治学理论从自然状态 自然法 社会契约等理论架构论证政府干预的不合理性 认为 管得最少的政府就是最好的政府 如 洛克论证政府职能不能过大的理论2 英国经济学家亚当 斯密奠定了自由放任公共行政职能的基础 1776年 国民财富和性质的研究 理论基础 经济人 假设 自私的动机 私有的企业 竞争的市场 是自由经济制度的三大要素充分发挥市场 看不见的手 的作用 国家 守夜人 政府 管得最少的政府是最好的政府 34 亚当 斯密主张完全自由地从事经济活动 自由地经营工商业 自由竞争 自由地发展国内和国际贸易 扫除经济上的一切障碍 实行自由放任的经济制度 政府的职责仅仅在于维护国家安全和安宁 投资于某些纯属共同利益的事业 别的什么都不必干了 一只看不见的手 原理 自利 理性 利己而不损人 社会利益的实现 自由放任 35 自由资本主义时期亚当 斯密 极力推崇市场机制这只 看不见的手 反对政府干预经济 认为最好的政府 就是最廉价的政府 政府采取自由主义的管理办法 起着 守夜人 的作用 奉行 政府管得越少越好 的信条 36 二 政府全面干预理论 19世纪末至20世纪50年代 垄断资本主义时期 自由放任政策和 守夜人 政府理论不符合社会发展要求 凯恩斯主张政府对经济的全面干预 1936 就业 利息与货币通论 解决经济危机的办法 扩大政府职能 通过财政和货币政策实行对经济的全面调节和干预 37 消费不足 投资不足 有效需求不足 经济衰退 失业增多 经济危机政府对经济调节刺激消费 投资 赤字财政 扩大政府支出 通货膨胀 弥补财政赤字 对外扩张政策 38 凯恩斯主义的推演逻辑是从充分就业开始的 1 以往假设的充分就业均衡建立在萨伊定律基础之上 其前提是错误的 因为总供给与总需求函数的分析结果显示 通常情况下的均衡是小于充分就业的均衡 2 之所以存在非自愿失业和小于充分就业的均衡 其根源在于有效需求不足 因为总供给在短期内不会有大的变化 所以就业量就取决于总需求 3 有效需求不足的原因在于 三个基本心理因素 即心理上的消费倾向 心理上的灵活偏好 以及心理上的对资本未来收益之预期 4 政府不加干预就等于听任有效需求不足继续存在 听任失业与危机继续存在 政府须采取财政政策刺激经济而非货币政策 增加投资 弥补私人市场之有效需求不足 20世纪60年代后半期至70年代 1974石油危机 滞涨现象存在 人们开始怀疑凯恩斯干预理论 主张回到自由主义立场上 对国家干预社会 经济进行反思 1 伦敦学派 哈耶克 自由化 自由市场 自由经营 反对经济计划 社会主义 认为其无效率 2 公共选择学派 布坎南 政府自身利益最大化 政党竞争最大化特点 政府干预不能弥补市场失灵 政府干预的局限性 一是公共决策失误 二是政府工作低效率 其理论也被称为 政府失灵 理论 3 现代货币学派 弗里德曼 坚持自由放任不干涉政策 政府的任务是保护人民的自由 经济自由 政治自由等 借助市场排除集中的权力 分散任何不能排除掉的权力 政府的职能在于维护市场的正常运转 三 新自由主义学派理论 四 新凯恩斯主义 20世纪80年代 90年代初 失业增加 企业倒闭 新自由主义理论不尽如人意 新凯恩斯主义重申政府干预经济的必要性 主张 1 政府对经济干预是必要的 有效的 2 改变信贷供给 银行厌恶风险 3 政府目标变化 干预的基础在于市场不完全 协调失灵 外部效应 4 同时强调对国家自身的干预 避免 政府失灵 41 任何认识 政府失灵 和 市场失灵 问题 一 市场失灵 市场失效 市场不是万能的 它在某些方面也是失效的 也就是市场表现得无效率 市场失效是指因为市场局限性和缺陷所导致资源配置的低效率或无效率 并且不能解决外部性问题以及社会公平问题 1 外部性问题 外部性就是溢出 是市场经济主要的无效率 另外一个问题就是 搭便车 问题 2 市场垄断和专制价格 3 公共物品的提供 4 无知和非理性 5 不平等问题 市场经济体制最大的问题是它必然造成社会财富分配的不平等 拉大人们的贫富差距 如果听之任之 一定造成贫富悬殊 市场失效是政府干预的基础 如果不出现市场失效 政府进行干预是不必要的 42 二 政府失灵 政府失效 1 政府成本过高 2 政府的低效率 由于政府受到各种因素的影响 政府部门人员素质不高 公共政策执行部门执行不力等 这些都是造成政府低效率的主要原因 3 资源配置的低效率 4 权力寻租 5 造成另一种不公平 政府失效也是经常出现的 不能用一个失效的政府去管一个失效的市场 43 三 政府干预应该遵循的原则1 政府和市场两者的功能有很大的区别 它们不能互相代替 2 政府干预经济仅界定在弥补和防止市场失效的范围 3 政府干预也必须讲究成本收益 44 垄断资本主义时期资本主义所固有的矛盾 日益尖锐 自由主义的统治方法已不适应这时的统治要求 社会经济持续衰退 金融体系接近崩溃 失业剧增 生产相对过剩 饥饿寒冷与财产大幅贬值 凯恩斯干预主义理论 干预主义的政府职能论 罗斯福改革 以凯恩斯理论为基础的国家干预理念 制定 紧急银行法案 节约法案 农业法案 失业救济法案 工业复兴法案 社会保障法案 税制改革法案等 国家强化了政府的政治统治职能 行政权力扩大 专政镇压职能加强 民主职能削弱 在经济领域 强调政府对社会经济的调节和干预 垄断代替了自由竞争 垄断资本和国家政权紧密结合 罗斯福改革 作用意义 改革措施 理论基础 政府通过行政和法律手段保证市场秩序 通过预算和高额税收 发行公债等承担某些社会公共事务 在收入及分配领域采取一系列福利措施等 罗斯福改革 作用意义 大大强化了政府职能 开创了国家强力干预社会经济的先例 结束了自由资本主义时代 47 四 当代资本主义的行政职能西方学者主张有选择地干预 市场失败 即利用政府弥补市场缺陷 同时利用市场克服政府的失败 48 1 行政职能逐渐扩大 2 政治职能中的暴力职能相对减弱 3 政府的宏观调控 综合协调职能的强化与行政职能的社会化同步进行 当代西方国家的行政职能呈现出如下发展趋势 49 19世纪德国经济学家瓦格纳提出 为满足较高的社会发展 政府活动也必然随之增加 他的这一论断被称为 国家活动不断增加的法则 又称 瓦格纳法则 该法则不断地为世界各国的发展历程所证实 南非 1980年财政支出占国民生产总值的21 52 10年后增至30 09 美国 1929年的总开支占国民生产总值的占10 1949年占23 1987年占34 韩国 1980年的财政支出为65630亿韩元 1997年790040亿韩元 增长1l倍之多 第二次世界大战以后 世界政治经济环境发生了巨大的变化 奉行 尽可能 市场 必要时 国家 的原则 充分发挥 无形的手 调节社会经济前提下 也强调 有形的手 弥补市场机制的不足 1 行政职能扩展政府膨胀 瓦格纳法则 政府的社会管理职能日益拓展 政府的社会服务职能逐步扩大 如就业 住宅 交通 人口控制 环境保护 生态平衡等一系列新的社会问题 以及一些投资大 见效慢 私人垄断组织无力承担或不愿承担的社会公共事务等政府来管 51 2 政治职能中的暴力职能相对减弱 政府通过与各种利益集团 各种社会力量之间的妥协来达到平衡 通过对上层建筑和生产关系的调整与改革来适应经济基础及生产力的发展需求 保持现实和未来发展平衡等 通过吸收工人和人民群众参与管理等 以缓和劳资矛盾 改善劳资关系 52 3 政府的宏观调控 综合协调职能的强化与行政职能的社会化同步进行 3 第三节行政职能转变 行政职能转变的动力及其趋势我国社会变迁与行政职能转变 一 公共行政职能转变的动力及其趋势 公共行政职能转变的概念公共行政职能转变的趋势 一 行政职能转变的概念 行政职能转变也称政府职能转变 是行政职能体系的变化 表现为行政职能体系重心的变化 内容的调整等结构性的变化 经济基础发展的动力行政环境作用的动力行政职能自身的动力 职能转变 原因 从范围上看 由 全能行政 向 有限行政 转变从重心来看 向管理和服务并重方向转变 二 行政职能转变的趋势 我国行政职能转变的动力分析我国行政职能的转变 二 我国社会变迁与行政职能转变 一 我国行政职能转变的动力分析 经济生活的市场化政治生活的民主化社会生活的多元化 二 我国公共行政职能的转变 加快现代企业制度的建设 建立良性的政企关系 加强宏观调控与监督服务职能 理顺政府与市场的关系 经济调节市场监管社会管理公共服务 方向 从外部看 行政职能的转变有赖于市场经济的建设 政治民主的加强 社会多元体系的进一步发展从内部看 行政职能的转变还有赖于克服行政部门自身的阻力 缓和由于权力与利益重新组和而可能造成的紧张局面 影响我国行政职能转变的因素 从世界范围来看 推进政府部门办公自动化 网络化 电子化 实现全面信息共享 已是大势所趋电子政务的实施将在行政职能程序上加速政府行政职能的转变面向信息时代的政府职能定位将突出政府的服务职能 政务信息化对行政职能的影响 62 社会主义市场经济条件下的中国政府职能 1 中国政府除了正常履行阶级专政 军事保卫 社会治安等政治职能外 在社会主义市场经济条件下 需要加强民主建设的职能 2 中国政府的经济职能主要有 1 调控宏观经济 2 管理国有资产 3 提供基础设施服务 4 监督经济运行 5 调节社会分配 63 3 在需要强化的政府文化职能中 发挥科学 教育的职能是重中之重 为实施科教兴国的战略 我国政府采取了如下举措 1 深化科技体制 教育体制的改革 2 建设高水平的科技与教育队伍 3 多渠道 多层次地增加科技 教育投资 4 广泛开展科技 教育的国际合作交流 64 4 在社会主义市场经济条件下 我国政府急需构建社会保障制度 强化社会保障职能 构建社会保障制度是社会主义市场经济的客观要求和社会化大生产的必然产物 同时我国原有社会保障制度的弊端日益显露 已不再适应现代社会和市场经济的需要 65 第四节我国实现行政职能的主要手段 一 行政指令手段行政指令手段指各级政府机构凭借上下级之间的指挥与服从关系 采取自上而下层层下达指令 从下而上层层上报 请示 批准的方式 实现行政职能 行政指令手段具有以下特点 强制性 垂直性 无偿性 稳定性 具体性 行政指令手段的作用 便于达到统一集中 迅速有效地解决问题的目的 具有较大的灵活性 能因人因时因地制宜地处理一些问题 能通过调整关系促进行政效率的提高 行政指令手段在实现行政职能中的局限性 容易产生与 人治 相联系的一些弊病 影响横向联系和下级的积极性与创造性 有些领域不适宜运用行政指令手段不能滥用 66 二 经济手段 经济手段指依据经济规律 运用经济杠杆 用调节物质利益来影响行政管理对象 以实现行政职能 经济手段与行政指令手段相比具有如下特点 间接性 有偿性 平等性 关联性 商品经济越发展 对运用经济手段的要求也就越高 管理社会主义有计划的商品经济的职能 也要重视运用经济手段 我国当前存在多种经济形式 只有正确运用并不断完善各种经济杠杆 才能加强政府对经济活动的指导 调节作用 经济手段只是调节经济利益关系 不能单靠经济手段来调动人们的积极性 经济手段的基础是价值规律 要防止在运用经济手段时出现的某些消极作用 67 三 法律手段 法律手段指通过行政立法 司法的方式实施行政 以实现行政职能 法律手段不仅仅是通过司法部门对违法行为制裁 它首先是政府通过法规的制定和实施的行为 对社会经济和社会生活各方面进行控制 指导和监督 法律手段最明显的特点是 严肃性 权威性 规范性 法律手段在实现行政职能中具有其特殊的意义和地位 政府的行政指令手段 经济手段实际上都要通过法律手段 以法律形式表现出来 并对违犯者加以必要制裁 法律手段能发挥它的强大的威慑作用 有力的保护作用 调节关系的作用 但很多经济关系 社会关系还必须结合使用其他手段 才能发挥作用 我国当前尤其需要运用法律手段来保障改革 开放的国策的贯彻 保证社会经济 政治 文化等各方面发展的内在统一性 促进行政职能的全面顺利实现 68 四 纪律手段 纪律手段指要求人们严格遵守业已确立了的秩序 执行命令和履行自己职责 以实现行政职能 任何社会者要求遵守一定的纪律 这是保证社会生活的必要手段 在社会主义制度下 纪律是反映和维护人民的意志和利益的 是靠人们自觉的遵守纪律 纪律是完成国家任务的根本保证 各级政府及全体公职人员对国家和政府的政令措施必须坚决贯彻 令行禁止 严肃政纪 行政职能才能顺利实现 在改革 开放的条件下 更要强调纪律的严肃性 强调纪律面前人人平等 坚决改变纪律涣散的状况 坚决清除那些腐败分子 加强纪律是民主政治建设和商品经济发展的保证 69 五 思想政治工作手段 思想政治工作手段指依靠宣传 说服 精神鼓励等方式实施行政 以实现行政职能 这是政府管理最经常最广泛使用的一种手段 因为行政管理离不开人 而人是有思想的 政府机关在政党和社会舆论支持下 通过对国家的方针 政策的宣传 对社会行政现象的表扬批评 使各政府机构和行政人员都自觉地依法管理 努力为实现行政职能而工作 社会主义国家的行政管理主要的大量的是解决人民内部矛盾 要靠思想教育工作 在改革变动时期和新旧体制交替过程中 大量矛盾是思想认识上的分歧 思想政治工作是政治性 科学性很强的工作 要探索和遵循其客观规律 思想工作要晓之以理 动之以情 言行一致 情 理 行三者缺一不可 通常采用的方法有灌输法 疏导法 激励法 批评法等 70 第五节行政职能的转变 一 行政职能的发展趋势 一 行政职能的内容日趋丰富和多样化1 内在动力人类社会的存在形态越来越多姿多彩 社会经济生活的内在运行机制也实现了从传统的简单 单一化的形态向现代的复杂 多元化的形态的转变2 现代社会是一个多元主义的社会从内容上来说 行政的政治职能逐渐弱化 行政的经济职能 文化职能 社会职能日益强化 3 政府拓展了其服务的范围和内容在社会保障 环境保护 信息服务 商业服务 教育 文化 科研 娱乐 医疗保健 公共交通 道路 通讯 邮政 能源等4 就某一项具体的行政职能来说 其内容和实现的途径也表现出日益多样化的特征 71 传统行政社会职能重点是以维护社会的稳定为主要内容 主要通过政治和法律的手段来实现治理社会的目标 现代行政社会职能以推进社会的有序发展为首要目标 借助于政治 经济 法律和文化等多种手段来实现维持社会平衡与进步的目标 二 行政职能日益分化和专业化1 是政府为适应新的社会外部环境变化所作出的积极反应现代社会生活复杂化的过程是伴随着人类生产部门的分化和专业化程度的提高而出现的 2 行政职能的分化主要体现为两个层次 1 横向分化 是行政不同职能之间的分化传统行政的各种职能相对比较单一化 现代行政的各种职能却日益多元化 2 纵向分化 是行政职能在层级上的分化传统行政依靠单级行政组织来实现全部管理目标 现代行政各种职能将更多地借助于在纵向上的处于多个层次的行政主体的协调与配合来完成 72 3 专业化成为政府行政管理活动的主要价值取向 1 行政职能的实现越来越依赖于专业化知识和受过专业化训练的专门人才 2 提高了行政管理活动的效率 同时也提高了行政管理活动的科技含量 为行政职能提供了更加多样的实现渠道 3 不排斥公众的参与 三 行政职能的重心逐渐由阶级统治性职能过渡到社会管理性职能1 原始资积累时期 1 首要任务是维护统治阶级的统治 并为统治阶级的利益服务 2 阶级统治性职能为政府行政职能的重心 依靠国家强制力的作用以实现统治阶级的意志和利益是阶级统治性职能的基本特征 2 职能转变 1 社会资源的总量增加社会各阶级和阶层所得的分配数额增加 进而达到某种政治妥协 使阶级对立和对抗的程度有所缓和 73 2 自身的统治地位稳固统治阶级在国家法律的框架范围内采取和平的方式解决对立双方的矛盾 从而使原先那种作为阶级镇压工具的政府形象得以改变 弱化了政府行政的政治职能 而注重于社会管理性职能的发挥 3 人类社会文明程度的不断提高为统治阶级意志和利益的实现方式提供了更多的选择 1 现代社会的发展正在把人们的注意力吸引到社会和经济生活的领域 2 社会性职能为实现统治阶级的意志和利益创造了更为有效的途径政府对社会公共事务的管理活动将自己的意志和利益通过政策 法规和法令的形式加以制度化 成为社会公众普遍接受的行为规范经过教育 灌输等社会化手段和过程获得社会公众的认同和支持 并进而确立和巩固统治的合法性基础 社会管理性职能的过渡需要一定的过程 而这个过程在很大程度上又取决于政府行政组织变革和行政职能体系转变的进程 74 二 我国行政职能的转变 职能关系的转变 职能方式的转变 1 2 理顺政府与社会的关系 由运用行政手段为主转变为运用经济手段为主 由微观 直接管理为主转向宏观 间接管理为主 由重视计划 排斥市场转向计划与市场有机地结合起来 理顺中央与地方 上级政府与下级政府之间的职能关系 理顺政企关系 理顺政府与市场的关系 理顺政府内部各职能部门的关系 75 行政职能的转变 是指政府的行为方向和基本任务的转变 含意 行政职能的转变主要是行政的经济 文化 社会职能的转变 行政职能的转变是行政职能结构的重心从一个职能转向另一个职能的过程 此时其他职能并不消失 行政职能转变是行政职能内涵由简单转向复杂的过程 行政职能转变是行政职能行使方式由政治性 行政性 直接性向经济性 法律性 间接性转变的过程 行政职能转变是行政管理权限由 无限政府 向 有限政府 的转变过程 行政职能的转变过程是行政能力提高的过程 总之 行政职能的转变过程是一个综合的 连续的 动态的过程 一 行政职能转变是行政职能发展的普遍规律1 行政环境决定 制约和影响着行政职能 1 行政环境 行政生态 是指政府行政组织在履行行政职能的过程中所依托的外部环境 包括政治 经济 文化 社会等多重因素 2 行政职能是特定外部环境的产物 行政职能 行政环境 行政活动 决定 生产力 社会生活领域 改变 信息 特定渠道 信息 特定渠道 76 2 行政职能转变 内外 1 行政职能外结构的转变是政府行政管理与其环境之间关系的重大调整 2 行政职能内结构的转变是行政职能体系内部的重新分解 转移和合并等 行政职能外结构的转变必然导致其内结构的重建 而且也只有通过内结构的转变才能实现 3 行政职能转变 形式 1 结构性转变1 行政职能在较短的时间内从性质 内容到整个体系都发生了根本性的转变 2 行政职能的非结构性转变是行政职能在运行过程中发生的内容上的局部调整以及组成要素结构上的较小变化 二 我国行政职能转变的意义和依据转变行政职能就是要改变以往政府管得太多和管得太死的局面 按照市场经济体制的客观要求重新界定政府在公共生活领域中的地位和作用 减轻政府负担 提高政府行政管理活动的科学化和民主化水平 建立一套高效 廉洁 透明的行政职能体系 77 1 社会主要矛盾的转变使得国家和政府的工作重心发生了转移2 从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的要求3 推进社会主义民主建设 实现行政管理民主化 法制化和现代化的需要4 加入WTO 对行政职能的重新思考和定位 三 我国行政职能转变的目标 内容和途径1 我国行政职能转变的目标 1 按照社会主义市场经济体制的要求 转变行政职能 实现政企分开 把行政职能切实转变到宏观调控 社会管理和公共服务方面来 把企业生产经营管理的权力切实交还给企业 2 调整行政组织结构 强化宏观经济调控部门 调整和减少专业经济部门 适当调整社会服务部门 加强执法监督部门 培养和发展社会中介组织 3 按照权责一致的原则 调整行政部门的职责权限 明确划分行政部门之间的职能分工 相同或相近的职能交由同一部门承担 克服多头管理 政出多门的弊端 4 按照依法治国 依法行政的要求 加强行政职能体系的法制建设 实现行政职能运行的法制化 78 2 我国行政职能转变的内容行政职能的转变是关系到我国行政机构改革成败的核心问题 1 根据市场经济发展的要求 进一步明确政府职能定位 2 按照权责一致的原则 继续理顺政府部门内部的职能分工 3 坚决依法行政 从严治政 4 改革和简化行政审批制度 5 加快政府管理的信息化建设3 我国行政职能转变的途径 1 继续发展和完善社会主义市场经济体制 2 进一步推动政治体制改革 3 政企分开是实现行政职能转变的根本途径 4 培育社会公众的自我管理意识 79 79 第六节中国服务型政府的理念与建设 80 80 基本内容 引言 服务型政府在中国的发展为什么要建立服务型政府什么是服务型政府怎样建设服务型政府 81 81 引言 服务型政府在中国的发展 从2001年开始 各地陆续有了这方面的讨论和实践2004年2月21日 温家宝总理在中央党校举办的省部级主要领导干部 树立和落实科学发展观 专题研究班结业式上发表了 提高认识 统一思想 牢固树立和认真落实科学发展观 的讲话 第一次提出要 努力建设服务型政府 82 82 2004年3月8日温家宝总理在当时召开的全国人大会议期间与陕西代表团的座谈会上又强调 管理就是服务 我们要把政府办成一个服务型的政府 为市场主体服务 为社会服务 最终是为人民服务 这成为对服务型政府明确而最具权威性的阐述 在2005年3月5日召开的全国人大十届三次会议上 温家宝总理又把建设服务型政府写进了政府工作报告中 并经人大批准而上升为国家意志 以后温总理又在不同场合讲过多次 胡锦涛总书记在2005年也两次讲过这个问题 83 83 2007年10月15日 在党的第十七次全国代表大会上 胡锦涛总书记在十七大报告中明确指出 加快行政管理体制改革 建设服务型政府 2008年2月25日召开的十七届二中全会进一步明确了服务型政府建设 84 84 2001年就明确表示 上海要在全国率先建立一个高效 精干的服务型政府 成都市于2002年2月已经开始启动建设规范化服务型政府试点工作南京市政府于2002年在市人代会上提出了 转变政府职能 建设服务型政府 的目标重庆市政府于2003年6月19日审议通过了 关于建设服务型政府的工作意见 和 2003年建设服务型政府工作要点 北京2004年建立全程代理服务体系 地方的服务型政府建设 85 85 石家庄市 努力建设法治政府 责任政府 廉洁政府和服务型政府 更加注重提高公共服务能力 建立健全了解民情 反映民意 集中民智 珍惜民力的政府决策机制 对涉及经济社会发展的重大决策 充分论证评估 力求科学缜密 对与群众利益密切相关的重大事项 实行公开听证 真正体现群众意愿 整合行政资源 进一步强化市民服务 投资促进 诚信管理 行政效能投诉 四个中心 的服务功能 不断强化各级政府的社会管理和公共服务职能 真正做到一切工作对人民负责 受人民监督 所有举措为人民造福