经济开发区工业用地节约集约规划对策——以周村经济开发区为例.doc

经济开发区工业用地节约集约规划对策以周村经济开发区为例摘要：我国已经进入城镇化快速发展阶段，在加快城镇化进程的同时，更应关注城镇化的质量。本文以周村经济开发区为例，分析了经济开发区在快速城镇化进程中，对工业利用出现的浪费现象，找出存在的问题，并提出有关解决的对策。关键词：经济开发区，工业用地，节约集约，对策1. 前言我国已经进入城镇化快速发展阶段，在加快城镇化进程的同时，更应关注城镇化的质量。本文以周村经济开发区为例，分析了经济开发区在快速城镇化进程中，对工业利用出现的浪费现象，找出存在的问题，并提出有关解决的对策。笔者收集了周村经济开发区的基本信息情况、土地利用状况以及工业企业基本情况等基础资料，为本课题的研究进行了大量的准备工作。2. 周村经济开发区工业现状概况2.1 周村经济开发区概况周村经济开发区，位于山东半岛腹地淄博市周村城区北部，南起恒星路，北到济青高速公路，东起正阳路，西与邹平县临界。东距青岛港300公里，西距省府济南国际机场50公里。周村经济开发区是1992年经山东省人民政府批准成立的省级经济开发区，核定规划面积650公顷，分工业和居住两个主要功能，行政区划面积16.17平方公里，其中建设用地面积为914.42公顷，占总用地面积的56.5%。周村经济开发区现状总人口约为1.4万人下辖企业338家，其中规模企业142家。2.2 周村经济开发区工业现状情况周村经济开发区现状城市建设用地面积为693.96公顷，其中工业用地面积为518.15公顷，占城市建设用地面积的74.67%。2008年经济开发区内工业用地面积为444.18公顷。2008年-2011年间，工业用地面积增加79.97公顷。其工业的四大主导类型分别为：纺织服装鞋帽制造业、金属制品业、专用设备制造业和化学原料及化学制品制造业。当前工业的发展已经具备了一定的规模，而且区域位置良好，交通条件优越，工业产业已经有了比较坚实的基础，目前初步形成了产业集群意向，而且有比较理想的发展空间。制约因素是工业企业由于技术条件落后和不必要的投入大量土地资源，导致的投入产出比很高；虽然初步形成了工业产业集群，但没有发挥出良好的集群效应；土地开发利用的集约化程度较低，建设水平不高；旧村改造缓慢阻碍工业企业的发展。因此，制约周村经济开发区经济发展的主要原因是土地节约集约利用程度太低。3. 周村经济开发区现状工业用地存在的问题及分析3.1 工业用地的集约化利用程度工业用地开发集约化利用程度是通过对资本、技术、人力以及增加存量土地的投入，挖掘工业用地开发潜力，不断提高工业用地的使用效率。在当前存量土地有限的情况下，评析经济开发区现状不同产业类型工业用地指标，提出提高工业用地集约化利用程度的对策，能够有效节约工业用地。通过已有研究理论表明，不同类型工业产业在一定的土地资源上的产出结果有很大的差异，因此，本文按照工业产业类型分类研究。研究工业用地的集约化利用程度，构建土地集约利用评价指标体系，并选取一定数量的工业企业作为样本进行研究。3.2 周村经济开发区工业用地评价指标体系构建依据我国有关经济开发区集约利用评价指标体系内容，结合可收集到的周村经济开发区现状资料，选取以下主要工业用地集约度评析因子进行评价。表2-1 周村经济开发区工业用地节约利用评价指标体系构建表因素子因素因子定义土地利用状况土地利用强度工业用地容积率工业企业建筑总面积/用地总面积工业用地建筑系数工业企业建筑物、构筑物和堆场基底面积/用地总面积用地产出效益产出经济效益地均产值（万元/公顷）企业年工业总产值/用地总面积地均利税（万元/公顷）企业年利税总额/用地总面积土地开发时间企业入区建设期3.3 周村经济开发区工业用地指标评价周村经济开发区现有规模企业76家，本文从中选取了开发时间三年以上的、工业总产值在500万元以上的规模企业63家，作为指标样本，占规模企业数量的82.9%；能够反映周村经济开发区工业用地的利用情况。3.3.1土地利用状况和土地开发时间周村经济开发区工业用地利用状况，主要利用现状工业用地开发强度指标进行评价，计算了每家企业的用地面积、建筑面积、容积率、建筑系数以及企业入区时间等指标。（1）容积率在工业项目建设用地控制指标中，对各类型工业项目建设用地容积率指标下限进行了控制；再依据淄博市城市规划管理技术规定，对淄博市域内工业项目的容积率规定不低于0.6（当建筑物层高超过8米，在计算容积率时该层建筑面积加倍计算）。综合考虑，确定以工业项目建设用地控制指标为本次指标评价的标准，如图2-1。图2-1 各类型产业容积率柱状图由周村经济开发区各类型行业工业用地容积率数据和图表可知，金属制品业平均容积率最大，为0.61；非金属矿物制品业平均容积率最小，容积率是0.38。除金属制品业工业用地的平均容积率最接近该行业的容积率控制的最低限外，其他行业平均容积率均远不达标。表2-2 工业项目建设用地容积率指标控制表行业分类容积率代码名称13 农副食品加工业1.0 14 食品制造业1.0 15 饮料制造业1.0 16 烟草加工业1.0 17 纺织业0.8 18 纺织服装鞋帽制造业1.0 19 皮革、毛皮、羽绒及其制品业1.0 20 木材加工及竹、藤、棕、草制品业0.8 21 家具制造业0.8 22 造纸及纸制品业0.8 23 印刷业、记录媒介的复制0.8 24 文教体育用品制造业1.0 25 石油加工、炼焦及核燃料加工业0.5 26 化学原料及化学制品制造业0.6 27 医药制造业0.7 28 化学纤维制造业0.8 29 橡胶制品业0.8 30 塑料制品业1.0 31 非金属矿物制品业0.7 32 黑色金属冶炼及压延加工业0.6 33 有色金属冶炼及压延加工业0.6 34 金属制品业0.7 35 通用设备制造业0.7 36 专用设备制造业0.7 37 交通运输设备制造业0.7 39 电气机械及器材制造业0.7 40 通信设备、计算机及其他电子设备制造业1.0 41 仪器仪表及文化、办公用机械制造业1.0 42 工艺品及其他制造业1.0 43 废弃资源和废旧材料回收加工业0.7 在以上工业企业样本中，容积率数值小于0.2的有1个，大于等于0.2小于0.4的11个，大于等于0.4小于0.6的28个，大于等于0.6小于0.8的16个，大于等于0.8小于1.0的5个，大于等于1.0的2个。大部分企业容积率集中在0.40.8之间，占所有样本的70%。（2）建筑系数在工业项目建设用地控制指标中，规定工业项目建设用地建筑密度指标控制下限为30%；再依据淄博市城市规划管理技术规定，对淄博市域内工业项目的建筑系数规定不低于35%。综合考虑，确定以淄博市城市规划管理技术规定为本次指标评价的标准。图2-2 各类型产业建筑系数柱状图由以上周村经济开发区各类型行业工业用地建筑系数数据和图表可知，金属制品业平均建筑系数最大，为57.28%；食品制造业平均建筑系数最小，为27.65%。除了化学原料及化学品制造业、非金属矿物制品业和食品制造业低于标准规定的下限35%，其他类型产业平均建筑系数均高于下限。（3）土地开发时间土地开发时间应与相应工业企业的开发强度结合评价该企业是否节约集约利用工业用地。以上调查的企业样本中，绝大部分企业入区建设时间集中在2004年，2005年和2006年，建设周期最短的距调查截止时间也在三年以上时间。依据中华人民共和国土地管理法，“已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权”。因此，在正常情况下，企业从征地开始计算，两年内应该按照已审批的规划建设竣工，若未按照规划应有的强度进行开发建设，导致应开发的土地未完全利用或闲置的，则应被认为是浪费利用土地的现象。以上研究表明，在正常的工程建设期内，绝大多数工业企业能够满足建筑系数下限要求，但是，绝大多数工业企业远低于国家规定的容积率下限要求。3.3.2用地产出效益周村经济开发区工业用地效益，主要从地均产值、地均利税等指标进行评价。不同类型工业用地的地均产值有很大的差异，本次列举了相关类型工业土地产出率的国际参考值，如表2-3，进行对比。表2-3 不同工业行业类型的土地产出率国际参考值土地产出率行业名称40005000（万元/公顷）非金属矿物制品业60007000（万元/公顷）纺织服装鞋帽制造业；塑料制品业；专用设备制造业；化学原料及化学制品制造业80009000（万元/公顷）金属制品业；食品制造业资料来源：根据张丽.上海工业开发区的土地集约利用研究.同济大学2007硕士论文整理图2-3 各类型工业产业地均产值和利税柱状图如图2-3，计算各行业工业用地的地均产值，与不同工业行业类型的土地产出率国际参考值进行比较，分析数据之间存在的差距。由以上周村经济开发区工业用地地均产值数据和柱状图可知，金属制品业地均产值最高，为6565.02万元/公顷，比国际参考值低1434.98万元/公顷；排名第二的食品制造业地均产值为3579.03万元/公顷，还不到国际参考值的一半；排名第三的纺织服装鞋帽制造业地均产值为3466万元/公顷，接近国际参考值的60%；排名第四的专用设备制造业地均产值为2219.21万元/公顷，排名第五的塑料制品业地均产值为1881.15万元/公顷，排名第六的化学原料及化学制品制造业地均产值为1708.62万元/公顷，非金属矿物制品业地均产值最低，为1094.68万元/公顷，均远远低于国际参考值，说明周村经济开发区工业用地产出效率非常低。通常情况下，工业企业的地均产值越高，地均利税也越多，反之亦然。所以，政府设法让企业节约集约工业用地，使企业的地均产值提高后，国家所获得的企业利税也会相应的提高。工业企业的地均利税本文不再进行较多分析。3.4 周村经济开发区现状工业用地集约化利用程度评价从以上指标体系的分析中可以得到结论：周村经济开发区工业企业用地的容积率很低，而建设容量远不达标的工业企业大量存在，说明其用地没有集约发展；工业地价低说明其固定资产投入低，而且地均产值均很低，这说明工业用地的产出效率很低。因此，周村经济开发区几乎全部工业企业都处于使用强度很低的状态，调查发现少数工业企业还存在闲置土地或“圈地”等浪费利用土地的行为。3.5 周村经济开发区现状工业用地存在的问题分析3.5.1 人们的节约用地观念意识淡薄周村经济开发区工业用地普遍存在着土地集约化利用程度低的现象。造成这种现象的原因是政府、开发商、工业企业等，作为工业建设项目的操作者，过于注重各方自身的利益和形象，主观上没有节约利用土地资源。政府往往为迅速发展经济开发区，以政绩衡量工作效果，注重眼前利益，设置诸多优惠政策，降低企业的准入门槛，导致许多经济实力不高的企业轻松投资入驻经济开发区，以极少的投资制备简易厂房和技术含量不高的设施，致使经济开发区劣质工业企业数量多，面积较广，而技术力量陈旧，而工业企业只要有利润便开始经营，不顾及用地的产出效益低等问题。随着城市社会经济的发展，经济开发区对建设用地的需求也与日俱增，建设初期一般开辟新的建设用地，减少新建用地对建成区的干扰，后期则采取集约发展模式，盘活使用强度低的工业用地。由于周村经济开发区工业用地已经初具规模，完全有能力提高企业的准入门槛，走集约化发展的道路，但由于历史遗留问题，目前经济开发区仍表现为土地资源粗放式利用的现象。3.5.2工业用地的开发强度普遍过低（1）绝大部分工业用地利用强度很低。多年来，周村经济开发区的建设多走外延式发展道路，极低的土地利用效率和粗放的土地利用方式，已经造成了大量土地的浪费。城市规划作为政府对土地资源配置控制的重要手段，并没有发挥出应有的作用。绝大部分工业企业用地的开发强度很低，容积率都在0.4-0.8之间，数据表明绝大部分工业企业都没有达到最低容积率标准；极少数工业企业容积率能够达到国家规定的下限值。现状工业企业主要表现为用地规模普遍偏大，用地开发强度偏低，从而造成土地资源的极大浪费。（2）部分工业企业还存在闲置用地现象。投资商在获得土地使用权后，由于市场的变化或企业自身资金不到位等方面的原因，造成所获土地没有及时开发或只是部分开发，对土地的投入强度很低，致使大量土地闲置，从而造成用地的浪费利用。有的开发商利用政府迅速发展经济的迫切心里，有意夸大自己的生产能力，希望少出钱、多占地，囤积土地，待土地升值后租赁或转让，这样，开发商无需投资便赚取了更多利润。还有的开发商是囤积土地为以后扩建做铺垫，防止土地升值后多交征地费。然而，政府为了让企业能创造更多的价值，对企业监管不力，甚至纵容企业实施圈地。还有部分企业会把已征用的工业用地拿去融资，土地又作为资产在银行获得抵押贷款，更有甚者伺机转变土地的用途，通过二次招商从中得到高额的差价利益。造成部分工业用地开发强度低的主要原因是：政府对已进驻的工业企业建设工程监管不力，导致已开发工业用地的建设容量不达标。工业用地的开发强度应严格执行国家、省、市出台的标准和规范，并按照相关规划确定的建设容量控制，对工业用地的容积率、建筑密度和投资强度等进行严格控制。确保耕地不被侵占，对于现状耕地内有建设的，积极实施有效措施，进行复垦或返还耕地。目前有关节约集约利用工业用地的规范、标准以及相关规划文件，都对周村经济开发区提出的规划设计方面的规定和要求。山东省国土资源厅印发的山东省禁止、限制供地项目目录禁止的是严重危及生产安全，环境污染严重，原材料和能源消耗高，采用国家明令淘汰的生产工艺和生产方式，生产能力严重过剩，新上项目对产业结构没有改善，以及法律法规规定禁止投资的建设用地项目；限制的是不利于节约资源和保护生态环境的，大量消耗和毁损土地资源的，法律、法规规定限制投资的建设用地项目。对土地的供给和对工业用地投资强度控制指标进行控制。山东省建设用地集约利用控制标准（2005年4月）中所讲的建设用地集约用地标准，指的是在现有平均先进生产技术和生活设施条件下，满足社会生产生活及合理的环境水平的用地要求。明确提出了山东省建设用地的条件要求，节约、集约用地的原则，稳健的推进本区域的发展和建设。根据2008年国土资源部发布的工业项目建设用地控制指标的通知，对工业建设项目提出了具体的规定，包括各类型工业用地的最低投资强度、建筑系数、绿地率、容积率、投资强度以及非生产行建设用地比例等指标进行了控制。淄博市城市规划管理技术规定（2005）是淄博市人民政府下发的建设和管理淄博市城市的有关规定性文件，涉及了对工业用地指标等方面的内容。淄博市城市总体规划（2010-2020）明确对周村经济开发区工业用地范围，严禁突破。提出了“调整和提升第二产业，在空间发展战略方面，培育产业集群，大力发展高新技术以及改造传统产业”等有利于节约集约工业用地的内容。以上各项规定或规划文件均制定了严格的工业用地指标方面的规定，政府审批工业建设项目的规划设计也应严格按照以上规定制定，因此有法可依。如果进驻工业企业在规定的建设周期内，未按指标规定完成，将受到罚款或收回闲置地等处罚。若政府对此类现象置之不理，则说明政府对工业企业的工程建设监管不力。3.5.3 工业用地的产出效率很低由分析的工业企业地均产值可以看出，周村经济开发区工业用地的产出效率很低。造成工业用地产出效率低的原因：由于政府迫切要求经济开发区的开发建设，为了得到更多工业企业的开发投资，为社会增加就业岗位，为政府创造大量税收，因此设置较多的优惠政策，降低工业企业的准入门槛，吸收了许多经济实力较弱的工业企业进驻经济开发区。由于进驻企业资金匮乏、技术力量薄弱，降低了固定资产的投入，自身改造升级速度缓慢，导致土地产出效率很低。4. 周村经济开发区工业用地节约集约利用对策4.1 树立节约集约用地观念从工业用地节约利用的对策上考虑，人们应该转变用地观念，提高区域土地使用效率，开发建设应少占耕地，优先消化没有条件复垦的土地；以内涵式的挖潜为重点，提高土地利用效率，减少土地使用数量，实现土地资源的节约利用。经济开发区的工业用地能否节约利用，与资源的配置水平以及土地使用效益是紧密相关的，因此，在土地资源观念上要提倡节约利用，在土地利用和管理方式上要实行科学运作。对分散布局的工业企业用地逐步整合，集中发展；对利用强度很低的工业用地进行挖潜改造。强化政策的引导开发，并对浪费利用工业用地的行为加强监和处罚力度。只有人们树立了节约集约利用土地的观念，才有可能从根本上解决没有节约利用工业用地的问题。具体做法是：（1）大力开展节地活动，宣传节地理念。（2）政府首先应提高节约用地的意识，不以“贪大、贪多”求政绩，树立“多研究、多参考、多调查、多反思”的工作思路，以把握现有局势，提出发展理念，“以小实践换取大成功”为政绩理念。（3）对进驻经济开发区的工业企业，采取以高门槛进区，奖励绩效返还企业部分资金的方式，吸引有经济实力的大型企业进驻。4.2 提高工业用地的开发强度周村经济开发区现状土地利用结构与空间分布，在快速城镇化的进程中，节约用地还有很大潜力可以挖掘。因此，定期对建设用地进行适宜性评价与分析，是极其必要的。通过科学的评价与分析，准确的找出经济开发区未来发展的空间潜力，作为今后更合理地使用土地和盘活现有用地的指导性依据。（1）充分挖掘利用强度很低的工业用地的潜力周村经济开发区应坚持贯彻的是新进工业项目发展与现有工业企业改造相结合的原则，用稳步推进工业产业结构的优化与升级的方式，发展现代化工业园区。首先，要加强对现状利用强度低的工业企业升级改造的力度。使用强度低的工业用地应采用保留和整治相结合的做法，有潜力可挖掘的要进行内部整改，利用现有土地和厂房资源，提高厂房容积率，向空中发展。对适合于多层厂房的生产行业，必须推行多层标准厂房；“严格控制单层厂房的建设，确需建设单层厂房的，必须经计划、国土、规划、经济等部门审定”，企业技改项目应先利用现有厂房和土地，进行内部挖潜，提高土地利用效率，并严格控制用地单位内部的行政办公等辅助设施用地面积，提高工业生产用地的容积率。增加其投资强度，其容量控制不应低于法律、法规以及相关文件所确定的开发强度和投资强度，使其逐步升级为用地开发强度高、产出效益高的工业用地。此外还要增加其对技术的投入，大力发展高新技术产业，进行彻底的、有序的改造。其次，对新进工业建设项目，将增加其用地的开发强度，提高单位面积用地的产出效益。然后，随着社会经济发展，有能力的工业企业升级改造和新进高标准建设工业建设项目的产出效益会很高，而一些小型发展较差的企业，或者将被淘汰，其用地可以进行其他产业置换或转型；或者对其进行整理合并，按照新进建设项目的标准进行开发建设。（2）整治改造、重新利用闲置土地在工业建设项目中，未按期完成开发建设任务的，以及连续停产满一年的，都是闲置浪费工业用地的现象，应加大对工业企业内闲置土地的回收力度。对不符合法定回收条件的闲置土地，按照投资强度、容积率和建筑密度等用地指标进行查核，对不达标的工业用地，要求的在规定时间内进行整改。期限内不进行处理的，由政府通过