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JTG 股权结构不应是国有企业改革的核心 基于出资人及其监管到位的国企管理制度设计 陈建华 摘要 市场经济体制下 股权结构不应是国有企业改革的关键 国有企业改革的关键问题有两个 一是赋予企业独立的市场主体地位 平等参与市场竞争 二是在所有者缺 虚 位情况下 提高委 托 代理制度的有效性 国有资本是进是退 由资本经营者根据市场情况决定 解决出资人及其 监管到位的问题 必须将委托经营权和经营监管权分离 形成权力制衡的体系 作者设计了多方权 力制衡 激励到位的国企管理制度 关键词 国有企业 改革 出资人 监管 制度 中图分类号 F271 文献标识码 A 文章编号 1006 012X 2006 02 0047 06 作者 陈建华 公共管理硕士 浙江省衢州市衢江区委政策研究室 浙江衢州 324022 2004年以来的 郎 咸平 顾 雏军 之争 引发了 学术界对当前国有企业改革的广泛争论 争论的焦点是企业 的所有权结构问题 主导的观点是国有及国有控股企业只有 改变股权结构中独资或一股独大的现状 才可能摆脱困境 提高效率 国有资本要逐步退出竞争性行业 不与民争利 本文认为企业的股权结构不应该是国有企业改革的核心 建 立出资人及其监管真正到位的国有企业管理制度才是核心 一 股权结构不应是市场经济体制的核心问题 推行市场经济的基本前提和基础可以概括为两点 一是 企业生产的原材料和产品 即生产资料和消费资料要商品化 市场化 二是作为市场主体和细胞的企业独立行使生产经营 权 平等参与市场竞争 没有生产资料和消费资料的商品化 市场化 市场经济根本无从谈起 企业没有自主权 就不能 根据市场信息做出最合理的生产经营决策 实现收益最大化 不能平等地参与市场竞争 就不能实现企业的优胜劣汰 从 而提高整体的经济效率 我国的市场经济体制改革 正是围 绕经济生活的商品化 市场化 企业经营自主权的扩大 市 场竞争的公平和法制化而逐步展开的 转型国家能否有效推行市场经济体制 要把握两个关键 问题 一是赋予企业独立的市场主体地位 平等参与市场竞 争 二是基于信用的委托 代理制度的有效性 第一个问 题是计划经济向市场经济过渡的转型国家所特有的 在一贯 实行市场经济体制的国家不会出现 较极端的做法是将国有 企业私有化 让企业所有权掌握在私人手里 剥夺政府作为 出资人直接干预企业经营的权利 我国的国企改革采取的是 渐进的以政企分开为主线的管理体制改革 没有采取极端的 所有制改革 第二个问题在资本主义市场经济国家和转型国 家都普遍存在 只是相对而言 转型国家的市场信用体系建 设和职业经理阶层的形成需要一个较为漫长的过程 因此基 于信用的委托 代理制度更容易出问题 企业法人作为独立的市场主体 在委托 代理制度下 平等参与市场竞争 实现资本收益最大化是现代市场经济的 74 JTG 基本特征 股份制公司是现代企业的最主要形式 公司法人 作为市场主体是相对独立的 法人资产在市场中独立运营 除了分红 作为所有者的股东也无权取得企业的财产 股东 所有者 可以通过股权出让收回投资 但不能直接从公司抽 回投资 基于信用的委托 代理制度使公司 企业 所有 权和经营权实现了分离 董事会成员和职业经理人接受委托 代理全体股东 所有者 行使经营管理权 现实表明 企业的经济效率与股权结构没有直接关系 现代企业的所有权和经营权是分离的 与企业经济效率直接 相关的是企业经营权行使的好坏 而不是股权结构 即所有 权的构成 当然股权所有者作为委托方 其结构会一定程度 影响委托方的职能行使 特别是对掌握经营权的代理人的监 管 但现实情况并不说明股权集中或分散与监管的效率直接 相关 股权集中容易出现大股东和企业管理层相互勾结 鲸 吞小股东的利益 股权分散则容易出现股东意见难统一 权 力难集中 影响企业战略决策 对企业管理层缺乏监管 管 理层大肆损害股东利益 当股东为国家和集体时 还容易出 现出资人 股东 缺 虚 位的现象 这就更不利于对企业 管理层的监管 解决上述问题的主要方法是对管理层考核的 刚性化 通过监管网络解决信息不对称的问题 解决出资人 缺 虚 位的问题 主要是加强对国有和集体资产管理者的 监管和制约 将国有及国有控股企业无效率的原因直接归咎 为股权结构 显然是没有抓住主要矛盾 无论从市场经济的基本前提和基础 还是从市场经济的 有效性和现代企业制度特征来看 股权结构都不应是我国推 行市场经济体制的核心问题 二 股权结构成为国企改革核心的现实背景 尽管采取了一系列改革措施 但国有企业并没有完全摆 脱效率低的窘境 计划经济时代 国有企业大锅饭性质严重 少生产多生产不与企业职工的报酬挂钩 很难保证企业的效 率 改革开放初期 自负盈亏的乡镇企业机制灵活 发展迅 速 对国有企业造成较大的冲击 于是国家通过国有企业承 包制和扩大经营自主权来提高效率 但国有企业管理层和有 实权的管理人员很快发现 做大企业的蛋糕后分到手的蛋糕 并不多 而利用手中之权获取经济利益方便又快捷 所承担 的风险很小 承包制和经营自主权的扩大 不可避免地使企 业经营人员获取非法收入更为便利 市场化改革后 企业的 经营自主权进一步扩大 所有权和经营权基本分离 但国有 企业的效率并没有明显的改善 各种政策性贷款反而使亏损 面和亏损数额越来越大 而同期的私营 民营 企业迅速壮 大 很多乡镇企业也摘掉了红帽子 成为民营企业 企业历 史负担沉重 企业办社会 负担了不该负担的责任是国有企 业亏损的普遍原因 于是抓大放小 企业与社会性事务相分 离 职工养老制度改革 下岗分流 减员增效 改善资本结 构的 债转股 等一系列改革措施相继出台 国家财政也为 此承担了数万亿元的改革成本 地方政府的 放小 基本上 以将企业出售给管理层和民营资本的形式出现 实际上是国 有资本的退出和小型国有企业的消亡 然而 除了少数垄断 性企业 国有企业改革的效果并不理想 完成股份制改造的 公司 包括一些上市公司 并没有摆脱低效率 甚至大幅亏 损的命运 于是国有企业要逐步退出竞争性行业 逐渐从学 者的观点演变成为国家的政策 很多竞争性行业的企业管理 层也乘机让企业成为烂摊子 以便于管理层低价收购 同时 经济学者中让企业管理层收购 MBO 的呼声也越来越高 由于目前管理层的合法资产不多 收购大多采用非法手段 国家尚不认同国有大型企业和股份公司的MBO 伴随国有企 业的巨额亏损 非国有经济企业却表现出了较强的赢利能力 在此消彼长中 非国有经济在我国经济总量中已占据大多数 份额 当前我国国有及国有控股企业的无效率 原因是多方面 的 股权结构并不是主要原因 冗员多 供养的离退休人员 多 企业办社会等历史包袱沉重是客观存在的 这些问题解 决之后 关键的是要解决好国有资产所有人和国有投资者缺 虚 位的问题 在保障资产所有者和出资人到位的情况下 需要加强对企业经营情况的监管 选择最优秀的管理层经营 企业 但以改变股权结构为核心的股份制改造 或不负责任 地将国有资产一卖了之 并不能根治企业无效率的问题 我 国非国有控股的上市公司效率同样低下充分说明了这一点 现在非国有经济所表现出的竞争力 很大程度是因为国有企 业管理存在较多的漏洞 本该属于国有企业的资产及其收益 通过各种途径落入了个人或非国有企业的腰包 现代企业的效率如何 取决于企业管理层对经营权的行 使 它与股权归谁所有 股东是自然人还是法人 是国有还 是民营 没有必然的联系 国有企业改革的核心应该是赋予 84 REFORM OF ECONOM IC SYSTEM NO 2 2006 JTG 国有及国有控股企业平等的市场主体地位 建立出资人及其 监管到位的现代企业制度 三 确立国有及国有控股企业平等的市场主体地 位是基本前提 企业是市场经济的主体 所谓确立国有及国有控股企业 的市场主体地位 就是要使国有企业在市场中和非国有企业 没有什么区别 拥有充分的经营自主权 对经营业绩负责 平等地参与市场竞争 对管理层及其员工有水平相当的福利 和激励机制 国家为了经济安全和国计民生的需要 可以采 用国家垄断经营 但应该通过企业分设的方式促使国有企业 之间展开市场竞争 以提高经济效率 我国国有企业的经营自主权在改革过程中不断得以扩大 但和非国有企业相比 仍是不全面的 首先 对国有企业缺 乏刚性的制度化管理 政企分开难以真正到位 其次 由于 国有资产所有者是虚 缺 位的 国资委和国有资产管理公 司是否真正对所有者负责 追求国有资产收益最大化 主要 靠道德约束 很难避免他们的权利不直接在国有企业管理中 寻求租金 第三 国有企业中党的领导和企业的经营自主权 融合在一起 这种经营自主权是打了折扣的 毕竟党的领导 不可能和纯粹追求利润最大化的企业经营目标完全一致 国有企业管理层普遍对其任命者和上级管理者负责 不 直接对经营业绩负责 决定国有企业管理层命运的并不是企 业的经营业绩 而是少数上级领导人和考核管理人员 处理 好和他们的关系比企业经营业绩更重要 当然并不是说企业 经营业绩与企业管理层的命运毫无关系 问题是经营业绩很 容易成为财务部门的数字游戏 只要上级管理人员不仔细核 查 上级要求多少利润就可以造出多少利润 大部分情况下 即便业绩不理想 国有企业也会有冗员多 老人多 债务负 担重 市场整体疲软等上级认同的解释 历史包袱使国有企业不能轻装上阵 平等地参与市场竞 争 非国有企业的不规范经营使国有企业在竞争中进一步处 于劣势 国有企业的历史包袱主要有数量庞大的离退休人员 的养老问题 长期负担城镇就业责任所造成的大量冗员 企 业办社会的繁重的额外负担 体制原因造成的盲目贷款借债 致使资本负债率极高 国有企业只有彻底甩掉这些历史包袱 才能轻装上阵 和其它市场主体平等竞争 非国有企业的不 规范经营主要表现为偷漏税 假冒伪劣 商业贿赂 窃取商 业机密 侵犯知识产权 非法破产逃债和转移资产 克扣员 工工资 任意延长员工的劳动时间 随意增强员工的劳动强 度 不交或少交养老 医疗和失业保险金 减少劳动环境的 设施投入和安全生产投入 减少环保投入等等 这些不规范 和非法经营行为大大降低了非国有企业的经营成本 增加了 非法收入 而极少有国企管理层会为了企业经营业绩冒违法 犯罪之风险 这就使国有企业进一步处于劣势地位 近年来 通过下岗分流 减员增效 企业与所办社会事业脱钩 养老 制度改革和 债转股 等一系列措施 国有企业的历史包袱 问题基本得到了解决 但并不彻底 有些地方也没有落实到 位 而对非国有企业的不规范和非法经营 地方政府为了地 方的眼前利益 往往以 为企业创造宽松的发展环境 为借 口 宽以待之 国有企业不建立市场化的有效的激励机制 市场主体地 位同样不可能真正确立 现代企业的市场化竞争 归根到底 是人才的竞争 是发挥各类人才潜能的激励机制的竞争 目 前 我国国有企业的员工 特别是管理层的工资福利并没有 市场化 作为市场主体所需的激励机制没有真正建立 国有 企业管理层合法的工资福利水平很低 没有实现市场定价 和他们所经营企业的规模很不相称 国有企业厂长经理的责 权 利三者很不一致 普遍的现象是权利够大 责任也够大 但难以真正落实 合法利益很少且与企业经营好坏不相称 灰色收入和不合法收入往往高于合法收入 公务活动中的个 人浪费也常常高于合法收入 管理层尚且处于这种现状之中 就很难实现企业内部管理的科学规范 企业内部也很难建立 真正行之有效的激励机制 四 出资人及其监管到位的管理制度设计 解决了国有及国有控股企业平等的市场主体地位之后 关键是要真正解决国有资本出资人缺 虚 位的问题 加强 对国有企业管理层的监管 建立行之有效的激励机制和监管 制度 切实提高委托 代理制度的有效性 出资人到位是针对国有资本出资人缺 虚 位而言的 任何自然人都不是国有资本的所有者 行使国有资本所有者 相关权力的只能是代理机构及其代表 如果对这些代理机构 及其代表缺乏有效的监督 就不能解决出资人缺位的问题 94 2006年第2期 经济体制改革 JTG 所有权与经营权分离 就必须使委托经营权与对经营者 的监管权相互分离 所有者对经营权的监管到位 监管到位 在出资人缺 虚 位的情况下是不可能实现的 在出资人到 位的情况下也必须通过有效的机制才可能真正实现 西方的 现代企业制度最大的弊端是经营权和监管权没有严格分离 掌握经营权的董事会实际上同时拥有对企业经营行为的监管 权 监事会名义上是对股东负责 负有监管董事会的责任 但其监管面较窄 监管手段单一 很难做到对企业经营活动 的知根知底 在股东分散的情况下 监事会很容易和董事会 相勾结 使股东对董事会的监督缺乏必要的基本信息 股东 利益也很容易被董事会鲸吞 美国的安然 Enron 公司轰然 倒塌是较为典型的例子 为保障国有及国有控股企业的出资人及其监管到位 本 文的制度设计将所有权的行使刚性化和系统化 并将经营权 和监管权严格分离 其权力运行体系分为所有权系统 经营 权系统和监管权系统 具体结构如下图 国有资本所有权行使的系统化 主要是指根据经营权和 监管权严格分离的理念 由不同的职能部门行使所有者代理 权 掌握委托经营权和监管权 形成相互监督的权力体系 从而解决国有出资人缺 虚 位的问题 以前将国有企业的 多头领导说成婆婆太多 企业无所适从 本文认为 任何一 个婆婆都不是所有者 当所有者缺 虚 位时 必须由多个 婆婆行使所有者代理权 如果只有一个婆婆行使代理权 这 个婆婆滥用权力既难发现 也难以控制 市场经济年代不能 指望婆婆用道德自我约束 必须用权力制衡 用制度管理 将所有者代理权分解成委托经营权和经营监管权分别交给国 资委 中央企业工委 财政部和审计署 其目的就是要权力 制衡 互相监督 婆婆之间只要分工明确 职能不重叠 一 般不会出现婆婆之间的争斗 即便有了摩擦 地位相对超脱 的国家发改委及其专家仲裁委员会也可以协调 国资委是国有资产保值增值的政府职能部门 委托经营 权毫无疑问应该归国资委 即由国资委选择国有及国有控股 企业的经营管理人 国资委是否选好了经营管理人是企业成 败的关键 也是国资委工作成绩的具体体现 必须对经营管 理人的经营业绩进行有效的考核 当前我国体制上最大的弊 端就是由国资委负责考核国有及国有控股企业的经营业绩 而经营业绩直接关系到国资委的工作成绩 这实际上是国资 委自己考自己 然后将考核结果汇报给代表国有资产所有者 的各级政府 对企业经营状况的考核同时也是对国资委行使 委托经营权的有效监督 显然不能由国资委实施 必须由其 05 REFORM OF ECONOM IC SYSTEM NO 2 2006 JTG 它部门实施以保障考核的客观公正 对国有资本经营运作的 监管权则应由中央企业工委和负责财经 审计 考核的财政 部 审计署和国家发改委共同实施 将监管权分散给各司其 职的政府职能部门 并由中央企业工委组织协调 其目的就 是要保障及时 真实 有效地掌握企业经营状况 考核企业 经营业绩 防止经营管理人行使经营权时损害所有者权益 企业的一切经营活动必须通过会计信息反映出来 按照 财经制度真实地记录企业经营活动是对企业实施有效监管和 考核的基础 由财政部负责企业会计信息的真实有效性 企 业的总会计师必须由财政部指派 对财政部负责 总会计师 对企业会计信息的真实有效性直接负责 与此对应的是企业 各个层级财务机构的主要负责人和会计由总会计师选拔任命 掌握企业经营权的董事会负责选拔任命各层级财务机构的副 职和出纳 避免经营权和财务管理权相脱节 总会计师不能 由国资委选派 这是监督国资委行使职权所必须 设置独立审计师的目的就是要对企业经营活动和董事会 成员的经济审计日常化 并防止总会计师和董事会勾结做假 账 独立审计师由国家审计署负责选派 对审计署负责 对 企业经营业绩和高层管理人员以外的内部审计工作 受董事 会及其经理人员领导 其负责人由董事会提名 由独立审计 师任命和指导业务 独立审计师经审计署批准 可以动用企 业外部力量行使审计监督权 当前很多国有及国有控股企业 通过分设管理层控股或投资的子公司 分支结构 然后进行 关联交易和资产置换等手法 转移和鲸吞国有资产 以最终 达到MBO的目的 这类行为应该是独立审计师防范和查处的 重点 企业的监管权与经营权严格分离是基于所有者对企业经 营活动实施有效监管 解决信息严重不对称的需要 前面所 设置的总会计师和独立审计师制度是整个监管体系中的一部 分 此外 由企业党委组织协调的监管部门还有监事会 纪 检监察部门 信访部门 工会和职代会 团妇组织等群众团 体 建立庞大的横向到边 纵向到底到顶 统一组织领导的 监管体系 可以确保监管信息的及时充分 监管系统由企业 党委组织协调的目的 就是要加强对经营权的监管 防止董 事会滥用权力 损害所有者 股东 利益 同时 总会计师 和独立审计师行使职权时难免会和董事会行使的经营权产生 矛盾 需要企业党委协调 企业的党委书记由中央企业工委 指派 对中央企业工委负责 总会计师 独立审计师 监事 会负责人 工会主席和纪检组长进企业党委 董事会成员不 能进入党委 监事会主席一般由党委书记兼任 企业党委领 导企业监管系统 对企业的一切经营活动和董事会成员 高 层管理人员实施监管 但对企业经营无权直接干涉 党委书 记 监事会主席 总会计师和独立审计师列席董事会的会议 国有及国有控股企业中的党政分开和政企分离 在此体现为 由政府委托董事会行使经营权 而不直接参与经营 党委组 织领导对企业经营活动的监管 但不直接干预企业的经营权 董事会在行使经营权时 需要对其经理人员 一般员工 及日常经营活动实施有效监管 这和企业党委的监管目标是 一致的 基于董事会行使经营权需要的监管应由监事会和纪 检部门直接负责 因此 监事会副主席和纪检部门的副职应 由董事会选派 对董事会负责 以免经营权和一般监管权相 分离 监管中发现经营活动中的一般问题或者非高层管理人 员的问题 交由董事会或者总经理处理 重大问题和涉及高 层管理人员的问题交由国资委处理 涉及总会计师和独立审 计师的问题则分别交由财政部和审计署处理 监管系统内的 工作人员违反纪律的 根据任免权限交相关部门处理 并报 企业党委或中央企业工委审批 对于国有及国有控股企业的子公司和分支机构 达到较 大规模的 根据上述制度由国家机关相关职能部门选派董事 会 党委书记 总会计师 独立审计师 规模一般的 分别 根据隶属关系由母公司的相关机构选派高层管理人员 并按 照上述体制管理运作 股权结构以法人股为主 且由多家国 有法人股东控股的企业 由第一大股东选派董事长和党委书 记 第二 三大股东分别选派总会计师和独立审计师 国有 及国有控股法人发起设立并控股的公司 达到较大规模时由 国家机关相关职能部门直接选派高层管理人员 国有资本所有权行使的刚性化是解决出资人缺 虚 位 防止国家机关工作人员滥用所有者代理权的有效手段 所有 者代理权的刚性化是指国资委 中央企业工委 财政部和审 计署的职责权限制度化 法律化 选派和任免相关人员标准 化 程序化 考核标准透明 考核结果透明而有效 其中国 资委行使委托经营权的刚性化是核心 董事长作为企业的法 人代表 对企业的经营业绩直接负责 董事会其他成员和总 经理需由董事长提名 报国资委批准 董事长及其董事会成 员只对企业经营业绩和法律法规负责 不需对国资委的领导 个体负责 对企业经营业绩的考核指标必须公正 合理和透 15 2006年第2期 经济体制改革 JTG 明 董事长不违反法律法规和相关制度规定 且达到事先约 定的业绩指标 国资委一般无权罢免董事长 董事会其他成 员只有在违反法律法规 或者由董事长提出 或者董事长被 免职这三种情形下 国资委才有权罢免他们的职务 对董事 会成员的激励必须达到市场化的水平 根据企业规模适当提 高他们的年薪 根据经营业绩大幅度提高奖励额度 奖励应 以延期奖励为主 即在董事会成员离任一定期限后兑现对其 的奖励 这有利于防止董事会弄虚作假 追究其决策错误的 经济责任 党委书记 总会计师和独立审计师的收入水平应 与董事会一般成员相当 且均应采用延期支付的方式 即每 年计提一半左右的年薪作为责任保证金在其主管部门的专门 账户中存放 在其离任一定期限后发放 如果出现上述监管 人员对企业监管责任不到位的情形 则没收其保证金 对因 违反法律法规或未尽监管责任而被处分的党委书记 总会计 师 独立审计师 做假账的财会人员 违反法律法规的董事 会成员 实行国有及国有控股企业禁入的制度 断其后路 进一步提高他们犯错误的成本 在企业运作中 为了防止监管系统和经营系统扯皮 企 业各部门的分工必须明确 职能必须刚性化 监管系统的经 费应根据企业规模和行业性质 由财政部门确定相应的标准 在年初即列入企业的管理成本预算 监管系统的预算经费根 据用途 分别按月划拨给企业党委 监事会 工会 总会计 师和独立审计师 以保障相关部门能相对独立地行使相应的 监管权 为促使监管部门和董事会的目标相对