试论我国环境法制建设的现状与对策.doc

试论我国环境法制建设的现状与对策环境保护作为一项基本国策，在近30年的发展过程中，特别是改革开放以来，党中央、国务院高度重视环境保护的立法工作，根据本国国情和经济社会发展的实际情况，制定了一系列正确的环境保护法律法规，开创了一条具有中国特色的环境保护法制建设道路。一、环境法制建设的地位及其重大意义。党的十四大以来，根据邓小平同志“一手抓建设，一手抓法制”的重要思想，党和国家明确提出了“依法治国，建设社会主义法制国家”的目标，将社会主义法制建设摆上了突出位置，同时党和国家领导人对环保事业和环保法制建设给予了高度关注，强调“依靠法律法规引导、推进和保障环保事业的发展”，从而有力地推动了我国环境法制建设的健康、快速发展。1、搞好环境法制建设里是建设社会主义法治国家的需要。江泽民同志在十五大报告中强调指出：我国经济体制的深入和社会主义现代化建设跨世纪的发展，要求我们在坚持四项基本原则的前提下，继续推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，是党和国家事业顺利发展的必然要求。维护宪法和法律的尊严，坚持法律面前人人平等，任何人、任何组织都没有超越法律的特权。一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制。要加强执法和司法队伍建设。八届全国人大第四次会议以决议的形式确定了依法治国、建设社会主义法治国家的目标，使得依法治国成为具有法律效力的治国方针，是我国法制建设新的里程碑。实践证明：只有依法治国，才能保证国家政治生活、经济生活和社会生活依法有序进行，才能实现社会全面进步和国家长治久安。胡锦涛总书记在人口资源环境工作座谈会上强调，人口资源环境工作是强国富民安天下的大事，是全面建设小康社会的必然要求。各级党委和政府要坚持党政一把手亲自抓、负总责，完善目标管理责任制，坚持一级抓一级、一级带一级，确保责任到位、措施到位、投入到位。要真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，把人口资源环境工作切实纳入依法治国的轨道。环境法制建设是社会主义法制建设的重要组成部分。搞好环境法制建设是贯彻依法治国方针的需要。环境保护是我国的一项基本国策，涉及经济发展和社会进步的许多领域，按照依法治国方针的要求，应该把环境保护各项工作纳入法制化的轨道，依法保护和改善环境，这是在环境领域贯彻依法治国方针的具体体现。改革开放以来，我国环境法制建设取得了突出进展，特别是近几年全国人大常委会和各省（市、自治区）的环境立法大大加快，立法质量明显提高，初步形成了环境法律体系框架，环保工作已经基本有法可依，有章可循。这个法律体系有效地预防和控制了经济发展对环境造成的影响，避免了在经济持续高速发展时，环境质量受到严重影响和损害。能够取得这样的成绩，环境法制发挥了重要的基础性作用。抓好环境法制建设是新形势下推进环保事业发展的需要，是全面落实“三个代表”重要思想与时俱进的需要。环境法制建设是推进环保工作、实现环保目标的有力武器和保障。目前，环保法律体系框架只是初步形成，还有一些领域需要加快立法过程。随着社会发展的不断进步，尤其是中国加入WTO后，有些环境方面的老问题还没有解决，新的问题新的重点不断出现，需要制定或完善新的法律规范。因此要积极创造条件，加快立法步伐，填补这些领域的空白；重视和加强环境法律的配套立法工作，抓紧制定有关的法规和规章，加强可操作性。在进一步完善环境立法的同时，强化环境执法工作，做到严格执法，依法行政，确保各项环保法律法规真正落到实处。2、搞好环境法制建设是惩处环境违法行为、严惩环境犯罪的需要。目前存在的环境污染和生态破坏问题，不少由于无法可依、执法不严、违法不究造成的。要彻底扭转这种局面，就必须强化环境立法和执法。要靠法律规范来引导和约束人们的行为，一切违法行为都是损害人民利益的，惩处违法行为，是维护国家的长远利益，维护人民的根本利益，维护后代人的利益所必需。强化环境立法和执法，正是有情于人民，有情于国家，有情于后代的鲜明体现。过去由于管理措施单一，力度不大，在客观上和一定程度上容忍了环境犯罪行为。为此，全国人大在修改后的刑法中增加了一节关于“破坏环境资源保护罪”（注释）的规定，环境犯罪要判310年的有期徒刑或者拘役。这是我国环保事业发展到新阶段的必然要求，是新时期环境法律走向完善的表现，是刑事立法和环境立法的重大突破，为制裁环境犯罪行为提供了新的强有力的法律依据。最近，山西省阳城县环保局正、副局长因“环境监管失职罪”（注释）被依法追究刑事责任，便是一个深刻教训。二、我国环境法制建设的现状在依法治国、建设社会主义法治国家治国方针的指引下，全国环境法制建设取得了令世人瞩目的成绩，有力地促进了环境保护基本国策的贯彻落实，推动了环境保护与经济社会的协调发展。1、环境立法取得重要进展。国家环境立法取得重大进展，环境法律体系更趋完善。迄今为止，我国已经制定了环境保护法律8项（其中环境基本法1项，污染控制法6项，环评法1项），自然资源法14项，相关法律6项；环境保护行政法规47项；环保部门规章和规范性文件163件；军队环保法规和规章10余件；国家环境标准471项；批准和签署多边国际环境条约48项。各地人大和政府制定的地方性环境法规和地方政府规章共1552件。2、环境执法力度加大，成效显著。环境行政执法是环境行政主管部门和法律规定的有关部门，代表国家行使环境监督管理权力所进行的具有法律效力的行为，是国家管理环境的职能和各级人民政府对环境质量负责的责任得以实施的保障。各级环保部门强化执法职能，加大执法力度，取得了明显成效。关停“十五小”和“新六小”（注释）。从1996年至2002年，各级环保部门在地方政府和有关部门配合下，依法取缔、关停了造纸、电镀等“十五小”企业以及小火电、小水泥、小煤矿等污染严重又没有治理前景的“新六小”企业共计8.5万余家。这一举措，显示了环保部门严格执法的巨大作用。开展查处污染反弹专项行动。国家环保总局组织开展了查处环境违法行为和遏制污染反弹专项行动，仅2002年全国环保系统就出动执法人员64.1万人次，检查了31.6万个企业，立案查处企业1.6万个，取缔死灰复燃“十五小”企业1800多个，停产治理企业1693个，依法处理责任人420人。开展环境行政监察。环保系统会同监察部门对建设、电力等相关部门贯彻执行环境保护法律法规情况进行了环境行政监察，并对一批不严格遵守环保法规的领导干部和企业负责人依法给予了行政处分，有力推动了环境监督执法。查处环境违法案件。各级环保部门依法查处了一大批环境违法案件。据统计，从1994至2002年，各级环境保护部门共办理行政处罚案件25万余件，移送司法机关的犯罪案16件。特别是1999年山西运城市天马造纸厂厂长杨军武重大环境污染事故案和2002年山西阳城县环保局原正、副局长因环境监督失职罪，被分别追究行事责任，给排污单位和环保部门执法人员敲响了警钟。3、环境行政执法逐步规范化，执法监督进一步加强。各级环保部门及其派出机构在实施执法行为时，必须严格依照国家环境法律法规所规定的职权行使权利，不能越权执法，不能滥用职权，更不能放弃职责。因此，环保系统在实际执法中采取了一系列具体措施：一是规范执法行为，完善执法程序。先后发布了关于加强环境行政执法工作的若干意见、环境保护行政处罚办法等一系列文件，确保执法主体、执法行为、执法程序和执法形式合法，依法行政。二是加强法制机构建设，健全内部监管机制。环保部门内设的法制机构担负着本部门归口管理法制工作的重要职责。要认真履行职能，通过备案审查制度、监督检查制度等制约机制，及时发现执法工作中存在的问题，及时督促纠正，使环境行政执法走向规范化、制度化。4、环境法制宣传教育和法制培训取得进展。搞好环境法律宣传教育和培训工作是加强环境法制建设的重要内容，是增强全民族环境意识和法制观念的一项战略任务。多年来，各级环保部门紧紧围绕贯彻落实环保法律法规，结合每年“世界环境日”、“地球日”（注释）等纪念日，通过电台、电视台、报纸、讲座等多种渠道和形式，开展了一系列的法律宣传教育活动，取得了良好效果。以环境执法大检查为中心内容的“中华环保世纪行”活动在社会引起了强烈反响。同时强化环保系统内的干部法制培训，使执法水平不断提高，依法行政的能力得到加强，达到了正确运用法律法规执法和解决实际问题的能力。5、目前环境法制建设存在的问题。环境立法方面存在的问题：一是立法空白仍然存在，如有关化学品环境管理、核安全管理和生态保护等方面的法律；二是配套立法进展缓慢，如限期治理、总量控制、机动车尾气排放等方面的法规迟迟难以出台；三是一些法规草案调研论征不够，有些规定可操作性不强，有些规定之间存在不一致的地方，立法质量有待提高；四是现有的法律规章不能完全适应社会主义市场经济和WTO的需要，不能适应国家关于减少行政审批环节等行政管理体制改革的要求，需要作相应修改。环境执法方面存在的问题：一是环境执法力度不够强，突出表现就是“环境行政不作为”。一些地方环境违法现象比较严重，但当地的环保部门却未能依法及时查处或者查处不力，致使当地环境问题突出，影响经济持续发展和社会稳定，有的地方还导致环保部门“不作为”的行政控诉。二是环境执法不规范。突出表现在部分行政人员在执法过程中，重对外执法、轻内部制约监督，重行使行政管理权、轻保护相对人合法权益，重处罚结果、轻执法程序；未能严格遵守法定执法程序，未能使用国家规定的执法文书格式，更有甚者还超越法定职权导致一些环境执法行为在复议或者诉讼中被变更甚至被撤销，给环保部门的执法形象造成严重损害。三、今后环境法制建设的方向、任务和措施1、新时期环境立法方向今后一个时期，随着我国市场经济体制的逐步完善，特别是我国加入世界贸易组织后，参与经济全球化的深度和广度不断加强，对环境法制建设提出了更高的要求。今后环境法制工作应朝着三个方向发展：一是制定环境法律时要与国家宏观经济调控结合起来，使环境保护逐渐融入经济社会发展中；二是要不断完善环境和资源保护方面的法律，加强资源和生态环境的管理和监督；三是加强对国际条约、国际标准相配套的国内法律法规的制定，使我国法律逐步与国际接轨。在立法内容上，一是要强化政府在环境保护方面的主导作用和地位。二是在法律中完善以环境税费为核心的环境经济手段，建立绿色税收体系。三是要实行以自愿协议为代表的自愿参与和实施制度，这项制度是当前国际上发展的潮流。四是吸引更多公众参与环境保护，监督环境保护。2、环境法制建设面临的形势及今后的任务和措施当前我国环境法制建设面临诸多新形势：一是党和国家领导人对环保工作更加重视，对环境法制工作提出了更高要求。二是国家民主和法制进程不断加快，要求环境保护工作加快制度化、法治化的步伐。三是公众环境意识不断提高，要求环境执法适应公众对环境问题的关注。四是社会监督进一步加强，要求环保部门切实提高执法质量严格依法行政。五是环境执法对象的变化对环境法制建设提出了新的要求。面对新的形势，今后环境法制建设的任务更加繁重配合国家立法机关，进一步完善适应社会主义市场经济体制和世界贸易组织规划的环境法律法规和规章，努力提高立法质量；以加大查处环境违法行为的力度为重点，切实强化环境行政执法；全面推进环境行政执法责任制，进一步健全环境执法监督机制；加强环境法制机构建设和环境法制专业培训，提高依法行政能力和水平；广泛开展环境普法宣传教育，提高全社会的环境法制意识。（1）完善环境立法，不断提高环境立法质量。以完善适应社会主义市场经济体制的环境法律体系为目标，按照与全国人大和国务院有关立法的总体部署相一致、突出重点、兼顾其他的原则，开展好以下环境立法工作：一是填补重要立法空白，启动化学品污染防治法、生物安全管理、核安全管理方面的法律、法规的起草和论证；二是适应环境管理工作的迫切需要，抓紧拟定与环境法律配套的法规，尽快完成机动车污染防治条例的审查和论证，抓紧完成危险废物经营许可证、污染物总量控制条例、生物安全管理条例、污染源限期治理管理办法和海洋环境保护法配套法规的起草和论证，开展有关环境监测、环境监察、生态保护、放射性物质运输管理等方面的立法调研与起草工作。三是制定相应的规章。同时对一些不适应入世需要和国家行政体制改革要求的环境法律、法规、规章进行清理和修订。在加快立法步伐的同时，重视提高立法的质量。（2）采取有力措施，进一步强化环境行政执法。环境法制建设的关键是执法，执法不严，再好的法律也会流于形式。因此，强化环境执法，提高环境执法效果，树立环保执法权威，是今后环境法制工作的重中之重。第一、完善环境行政执法程序，更加规范环境行政执法行为。环保部门在实施环境行政行为时，必须严格遵守国家有关环保的实体法以及有关程序法的规定，在实施行政处罚时，必须坚持调查取证与处罚分开、罚款决定与罚款收缴分离的原则，同时实现环境行政处罚依据、过程、结果的政务分开。第二、积极推进环境行政执法责任制和评议考核制，全面推进环境依法行政。在实施环境行政执法责任制过程中，推行“一二三四五”工作措施，即：贯穿行政执法责任制“一条主线”，实现既要保护公民的合法权益，又要提高行政效率“两个目标”，抓住立好法、学好法、用好法“三个环节”，做到执法主体、执法行为、执法程序和执法形式“四个合法”，确保执法的依据、责任、权限、手段和要求“五个明确”。第三、充分运用行政复议手段，强化对环境行政执法的法律监督。为确保环保管理对象的合法权益，环保部门要充分运用环境行政复议这种行政机关内部的属级监督手段，对下级环保部门的执法予以监督，对存在的各种违法和不当行为，及时依法予以纠正，这是促进一个地方环保部门整体执法水平提高的一个重要手段。第四、建立和完善环境行政监察机制，促进环境行政执法力度的加大。实践证明，对负有责任的有关领导实行行政监察，能有力地促进环境守法和环境行政执法。第五、加强与司法部门的配合，加大对环境犯罪的打击力度。通过协调配合和实行案件移送制度，使环保与司法机关之间建立起共同打击犯罪行为的部门协同机制，震慑环境污染犯罪和环境监督失职犯罪行为，充分体现环保法律的权威性和维护群众权益的公正性。第六、加强环境法制工作的公开和透明。建立重大案件查办情况公示制度，让社会和公众参与、监督环保执法与企业守法，推动企业主动开展污染治理。第七、加强环境法制培训和执法能力建设，为严格执法提供保障。通过法制专业培训提高执法水平。加强环境法制工作机构建设和环境执法队伍的执法装备建设，保障执法人员具备相应的调查取证能力。第八、以“四五”普法为契机，加强环境法制宣传教育，以社会公众和排污者为对象，以提高排污者的环境守法意识为重点，大力推进环境法制宣传教育，促进环境行政执法工作。第九、建立环境违法的有奖举报制度，完善公众参与环境执法监督机制。环保部门要调动和鼓励公众积极举报环境违法行为，充分利用好12369举报电话，及时受理和查处环境违法案件，逐步建立起一种“人人参与环境违法行为的监督、环保部门及时调查处理、环境违法行为无处藏身”的社会监督机制。综上所述，我国环境法制建设体系框架已形成，并逐步走向完善。实践证明，环境法制建设已成为保障环境安全、推动经济和社会健康发展的重要力量。加强环境法制建设，为全面实施可持续发展战略、全面建设小康社会的宏伟目标保驾护航，是今后环保工作的必然要求和工作方向。注释：破坏环境资源保护罪：是指违反国家规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境