调查与决策——《巩固眉山市退耕还林成果的研究》.doc

调查与决策巩固眉山市退耕还林成果的研究总第341期 调查与决策（内参） 第9期 巩固眉山市退耕还林成果的研究 眉山市人大常委会农工委主任赵志明 眉山市人大常委会农工委办公室副主任李艳 退耕还林工程在全国实施近10年来取得了巨大的生态效益、社会效益和经济效益。目前，大规模、大范围的退耕还林已告一段落。如何巩固成果，进一步提高退耕还林的三大效益是摆在各级党委、政府面前的重大课题。为此，我们对眉山市实施退耕还林工程以来的情况及如何巩固成果、提高效益进行了较为深入的研究。 一、退耕还林成效显著 截至2008年底，眉山市共完成退耕还林110.26万亩，其中，坡耕地退耕造林53.56万亩，配套荒山造林54.2万亩，封山育林2.5万亩，全面完成国家下达的工程建设任务。工程涉及105个乡镇、933个村，涉及退耕农户230236户807570人，退耕还林取得了显著成效。 （一）生态环境明显改善。眉山市森林覆盖率由工程实施前的27.78%上升到38.68%，增长了10.9个百分点。其中，洪雅县森林覆盖率65.76%，达到发达国家水平。全市939平方公里水土流失面积得到有效控制，江河泥沙含量大幅度减少。目前，岷江泥沙含量减少38%，年均减少土壤侵蚀量48.89万吨，单位面积土壤侵蚀模数下降30%-60%。洪雅县成为全国生态示范县，东坡、彭山两区县为全省生态示范县，丹棱县为全省生态家园示范县。 （二）林业结构有效调整。1999-2008年，眉山结合退耕还林工程加大林业结构调整力度，形成了以仁寿枇杷、青神柑、东坡脐橙、洪雅茶叶和藤椒为主的经济林基地面积170万亩；双百万工业原料林基地建设迅速推进，目前总面积达178.4万亩，其中竹林面积98万亩、柜桉等面积80.4万亩。林业生产结构的有效调整，为竹木浆造纸、竹编工艺、竹木加工、竹食品加工、生态旅游等为重点的多元化产业的发展奠定了坚实的基础。 （三）产业化协调发展。林业产业快速发展，培育、引进了丰华纸业、汉迪林产公司、美联家居、洪雅东力雅等竹木加工龙头企业。据不完全统计，2008年底，全市已建成纸浆年生产能力20万吨，竹产业龙头企业年销售收入达6.68亿元；木材加工企业564户、竹材（笋）加工企业41户，花卉园林企业近100户，其中规模以上企业达52户，这些龙头企业积极推行公司+农户合同契约模式、业主经营模式、营林公司模式、企业自建原料林基地模式，培育业主325个，农村专合组织达12个。林业结构的调整，还带动了其他非林产业的发展。洪雅县成功探索出林草、林药等产业并重的退耕还林模式，林下种草15万亩，促进了奶牛产业的发展。彭山县依托退耕还林，探索出林下养鸡的新路子，实现了生态与经济的双赢局面。 （四）生态旅游迅速发展。依托退耕还林，洪雅县瓦屋山和槽渔滩、丹棱县九龙山、仁寿县黑龙滩、青神县中岩寺、彭山县彭祖山等旅游景区、景点的生态环境进一步改善。农村环境质量明显提高，带动了乡村农家乐旅游的迅速发展，丰富了城镇居民节假日的休闲活动。2008年，全市生态旅游和生态休闲收入达3.62亿元，占全市旅游业收入的11.6%。 （五）农民收入增加。一是调整结构增加收入。通过退耕还林，有效地改变了过去薄坡地、疏林地、荒山、荒坡低收入，甚至无收入的状况。全市优化培育核桃、板栗等干果类经济林和枇杷、柑橘等水果类经济林，规模发展柜桉、杨树等速丰林基地和杂交竹、麻竹、楠竹等笋材兼用竹基地，为退耕农户提供了稳定的收入来源。二是政策性收入。全市争取退耕还林专项资金达7.35亿元，除去种苗、肥料补助，相当一部分成为退耕农户每年稳定的补助收入。三是促进农村劳动力转移增加的劳务收入。退耕还林使一大批农民从单一的农耕劳动中解放出来，逐步转向养殖、加工、劳务输出等行业。据粗略统计，每年退耕还林工程区农民外出务工收入达8亿元以上。 二、退耕还林主要做法 眉山市从1999年10月启动退耕还林试点工程以来，坚持生态效益、经济效益与社会效益有机结合的原则，积极探索生态建设和产业发展协调一致的退耕模式，把绿山与富民、生态与产业融为一体。 （一）建立健全机制。一是领导机制。坚持各级行政首长负责制和目标管理责任制。二是制度机制。坚持实行承包经营责任制、作业设计审批制、种苗采购招投标制、造林技术责任制、成效检查验收制、工程质量监理制、政策兑现公示制、信访查处反馈制等，使工程管理有章可循。三是政策落实机制。监察、财政、林业、粮食、信用联社等部门层层建立政策兑现责任制，签订责任书，实行目标考核，确保退耕还林政策补助兑现工作顺利实施。四是资金监管机制。各区县退耕还林工程资金实行专户存储，专款专用，单独核算。五是执法监察机制。严格退耕还林工程的检查验收和核查工作，畅通诉求渠道，加强对群众举报案件的查处，做到了件件有报告、事事有落实，确保工程质量和各项政策、制度落到实处。工程实施以来，眉山市退耕还林工程被省林业厅5次、国家林业局2次抽中复查、核查，均达到质量要求。 （二）科学统筹规划。眉山在实施退耕还林工程中，着眼于建设长江上游生态屏障和经济社会发展的大局，坚持规划先行，突出四个结合。一是退耕还林与推进农业综合开发相结合。在退耕还林工程的实施中加大治水改土力度，改善农业生产条件，既着力提高退耕还林工程质量，又着力提高基本农田单产水平，解决农民退耕后增收的后顾之忧。二是退耕还林与推进农村经济结构调整相结合。通过造林种草，大力发展林果业、畜牧业及其他相关产业，并积极扶持建立名、特、优林产品基地和工业原料林基地，兴办林产品精深加工龙头企业，延长林业产业链，使农村居民从退耕还林中获得更高的收益。三是退耕还林与促进扶贫开发相结合。进一步加大旱山村、缺水村等贫困地区建设力度，让当地群众在退耕还林工程中得到更多实惠，开辟新的致富门路，真正做到退得下、稳得住、能致富、不反弹。四是与旅游开发相结合。加快国道、省道、高速公路、旅游通道沿线陡坡耕地退耕还林步伐，加强景区、景点周围森林资源保护，培育新的旅游休闲亮点，如桃花节、梨花节、枇杷节等，为全市旅游大发展创造良好的生态条件，拓宽了城乡居民的旅游休闲空间。 （三）创新治理模式。眉山结合自然地理条件和实际情况，创造性开展工作，积极探索生态建设与地方经济发展相协调的治理模式。一是生态林灌草模式。在江河源头、高山陡坡、土层瘠薄等生态脆弱地段，采取林、灌、草结合的方式，以恢复植被为主要目的，改善生态环境，治理水土流失，发展生态能源和旅游业。二是林草牧模式。采取林下种草、林草结合等措施，帮助农民种草养畜，发展畜牧业。三是林竹纸模式。依托造纸、人造板等龙头企业，植树种竹，大力发展双百万工业原料林基地，推进产业互动。四是经济林模式。在条件许可的地方和政策许可的范围内，发展干果、茶、桑、药材，培育林副产品，努力提高林地单产，大力推广集约化经营，既加快了生态治理，又促进了经济发展。我市洪雅县被列为全国退耕还林科技示范县，其创新的林草牧、林竹纸、林药、林果、林茶等模式在全国推广。2006年9月7日，国家林业局退耕还林中心副主任李春松在眉山检查工作时，对眉山退耕还林工作给予高度评价：眉山退耕还林模式是全国的典范，对全国的退耕还林有标志性意义。 （四）保障农民利益。一是从政策上保障，认真兑现三补两减两稳定的政策，即向退耕还林农户补助粮食、现金和种苗，减免退耕还林地的农业税和定购粮。坚持先验收、再公示、后兑现的程序，做到验收标准、验收结果、补助政策、兑现情况四公开，接受群众和社会监督，坚决防止暗箱操作，确保政策补助及时足额兑现到户。二是从权益上保障林农的长远利益。2007年下半年即在一个县开展了林权证颁发试点，2008年全市6个区县全面推开。所有退耕还林地都及时依法办理了土地变更登记手续。到2008年底，全市退耕还林地发证面积51.5万亩，占应发退耕还林地的96.15%。配套荒山造林发证面积20万亩。退耕还林地林权的落实，使谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益的政策有了法律保障。三是从林地的流转中保障农民的利益，既培育业主开发、大户开发，又防止借林地流转损害林农的利益。 三、巩固退耕还林成果面临的主要问题 （一）后续管理问题。退耕还林进入巩固提升阶段后关键在管理。目前眉山的后续管理反映出一些不容忽视的问题。一是个别地方工程质量较差。无论经济林还是生态林都存在林种选择不适宜当地的土质、自然等条件的问题。林木长势不好，生态效益、社会效益、经济效益都难以反映，这部分占全市退耕还林面积的8%左右。二是少数地方农户参与后期管理积极性不高。有些地方农户认为还生态林是给国家种树，有的地方农户退耕还林是为了好出去打工，因而后续抚育管理较差，甚至基本未管护，任其自然生长。三是技术服务和指导存在一定差距。缺乏对退耕还林地方林木后续管护的实用技术指导和病虫害有效防治。诸如后续抚育以及适地适树的更换措施没有跟上，有的地方竹象虫（笋子虫）危害严重，影响竹产量达三分之一以上，使林农的积极性受挫。四是森林资源大幅增加造成森林火灾的可能性增大。农村燃料结构的改变大大增加了森林防火的难度，加之认识上存在差距，森林防火组织体系不完善，火源管理存在很多漏洞，投入保障乏力，天气异常，森林防火综合防控水平较低等，使森林防火形势严峻。 （二）林农增收问题。一是国家补助资金减少影响林农收入。退耕还林工程第二轮补助资金有一半用作其他相关建设，使林农的补助大幅减少，部分地方农民增收难问题较为突出。二是因林种选择不当，影响退耕户增收。这些地方退耕还林五、六年了，还没有见到经济效益，直接影响这部分人的生活。三是高海拔地区退耕还林户增收难。高海拔地区因退耕还林树种单一，生长缓慢，效益滞后，加上基础条件较差，致使林农增收渠道单一，收入增长慢。四是交通条件差的地方退耕还林户增收难。这些地方，砍一片林竹，一吨仅砍工、运工就要200多元，甚至更高，林农得到的很少。五是一些全退户增收难。少数地方，耕地全部退耕还林，这部分中有些农户生产生活都受到影响，特别是那些退耕还林后外出打工维持生计的地方，因金融危机造成返乡的，收入问题更为突出。六是砍伐计划影响增收。政策上规定，生态林不能砍伐，使退耕还林户的林木不能转变为经济效益，影响农民增收，少数地方退耕农户甚至生活还有所下降。七是组织化程度差影响增收。林业专业化合作组织少，林农大多千家万户面对市场，中间经营环节多，影响退耕还林户增收。 （三）林业产业化问题。实施退耕还林工程，从指导思想上看，在提高生态效益、社会效益上考虑得较多，而通过退耕还林，培植和发挥特色林业优势，促进林业产业化发展，提高经济效益，从而进一步发挥生态效益、社会效益促进区域经济发展的思考相对较少。因而从规划到后续产业发展的思考和探索不够，提供的法律、法规和政策、金融、科技支撑不力。生态建设产业化、产业建设生态化的成功模式不多。通过组织林木专业合作社内联退耕还林户，外联市场、龙头企业的林业产业化机制培育明显滞后。 （四）合理开发问题。一是开发与林木改造更新换代的规划滞后。对于生态林、工业原料林与经济林的划分不尽明确和合理，不仅影响了一些经济林木的开发，而且影响退耕还林成果的巩固。一些农户甚至提出只要国家没有补助了就要砍树。二是采伐计划受限。鼓励发展工业原料林，但在原料林长成后采伐计划少，甚至无采伐计划，既影响开发，又影响农户种植的积极性。三是林权证的使用问题。尽管各方面都积极推进林权证抵押贷款，但由于对林地、林木的评估等问题影响，开发很难。2008年，眉山只有几笔金额较小的林权抵押贷款。四是林权、林地的流转影响开发。眉山林权、林地的流转还不宽，量也不大。有一些成功的业主规模流转开发典型，但大多仍是散户，分户经营和管理。此外少数地方因林权、林地的转让合同不够完善，有的地方甚至有损害退耕户利益的现象，利益关系处理不尽合理，引发一些信访案件，影响社会稳定。 四、巩固退耕还林成果着力点的思考 （一）高度重视退耕还林成果的巩固。退耕还林是一项造福子孙的伟大工程，要巩固这项成果，其难度绝不比实施这项工程的难度小。因此，要继续实行巩固退耕还林成果各级政府首长行政负责制，层层签订目标责任书，纳入对各级政府班子政绩考核的重要内容。要加强对巩固退耕还林成果的研究，有针对性地加强调整、完善退耕还林的相关法律、法规和政策。要继续加大巩固退耕还林成果的投入。将巩固退耕还林成果的政策和各项举措落实、群众（林农）信访稳定、目标责任完成情况，纳入政府的督查内容。抓好退耕还林项目区基础设施建设和后续产业的发展。对规划的实施要加强跟踪监督和跟踪调查，不适宜当地发展的规划要及时调整和完善。要用好用活退耕还林的后续政策。认真编制和实施好巩固退耕还林成果专项规划，全面兑现政策，统筹协调整合资源和力量。 （二）分类指导和管理。合理划分生态林、经济林、原料林，实施分类指导和管理。对生态林，要切实加强保护工作，坚决制止乱砍滥伐，但从政策和资金上要加大扶持力度，增加补助资金，对退耕还林的农户，人均土地三分以下的，加大社会保障力度。对经济林，要对一些同期性强的林果木，及时指导其更新抚育。对原料林，要做好开发抚育的规划，合理采伐，及时抚育。 （三）切实加强森林防火工作。造林一生，毁林一时。要进一步建立健全