中国城市趋同化及其治理.pdf

第16卷第6期济南大学学报Vol 16 No 6 2006年JOURNAL OF JINAN UNIVERSITY2006 城市发展论坛 中国城市趋同化及其治理 姜 杰 胡艳蕾 孙 倩 山东大学 政治学与公共管理学院 济南250100 摘 要 中国城市现代化过程中 必然产生的城市趋同化现象 造成城市资源巨额浪费 城市间恶性竞争 公 共利益受到侵蚀 加之政治经济转型期的特殊社会背景 管理体制缺陷及特有的 失误放大效应 使其负面效应 不断加剧 引发社会矛盾加剧 威胁城市和谐健康发展 在正确认识城市趋同的正面意义与负面影响的基础上 立足于城市特色和比较优势 理顺城市管理中各方利益关系 以建立城市创新机制为核心 营造积极和谐的管理 文化 建立科学的评估评价标准体系和城市管理体系 促使城市趋同的边际收益最大化 促进城市的良性发展 关键词 城市趋同化 负效应 治理措施 中图分类号 C912 81 文献标识码 A 文章编号 1671 3842 2006 06 0015 05 城市趋同化 是指城市化进程中 在社会发展 自然规律与人为因素双重作用下 城市收入结构 经济结构 管理体制 教育文化模式的趋同化 在 城市化过程中 城市趋同化是一个必然的过程 在 一定时期内 它能有效降低城市发展成本 提升城 市竞争力 促进城市发展 然而 当城市趋同越过 生长上限后 边际收益递减必然带来城市发展边 际成本递增 转而抑制城市发展 处于政治经济 体制转型期的中国城市 城市管理体制缺陷与管 理者能力限制 趋同化现象愈演愈烈 如城市硬件 建设模式化 城市管理失误雷同等 其负效应亦不 断加剧 城市管理低效率 城市资源巨额浪费 城 市公共利益受到侵蚀 甚至引发城市管理部门 信 任危机 严重阻碍城市和谐发展 一 趋同与城市趋同化 趋同 convergence 一词来源于福利经济学 最初用于描述世界各国经济发展收入差距不断缩 小 并趋于一致化 新古典经济学派代表人物 鲍 莫尔最早发表文章对经济增长趋同进行了分析研 究 其主要观点为 假定资本边际报酬递减和技术 进步率相同 后进国家向先进国家趋同 1 城市 趋同化所要描述的则是城市间相互学习 同化并 趋向一致的一种发展趋势 即城市趋同的结果便 是城市差别不断缩小 城市个性逐步丧失 根据 美籍 奥 地 利 经 济 学 家J A 熊 彼 得 J A Schumpter 的创新理论 技术趋同化即技术的模仿 和扩散存在生长上限问题 即在初始阶段 产品 边际成本递减 边际收益递增 然而 随着技术的 普遍化 由于产品技术含量降低 价格大幅度下 滑 边际收益率递减 同样 城市趋同化也存在生长上限 即城市 趋同化初期 城市建设 管理经验的传播与模仿 先进技术在城市间的普及能有效降低城市发展成 本 加速城市发展 城市趋同化的边际成本递减 边际收益递增 边际成本达到最小值Cmin 同时边 际收益达到最大值Bmax 但随着趋同化继续发 展 城市收入结构 经济结构 管理体制 教育文化 模式的不断趋同 导致城市资源巨额浪费 城市间 恶性竞争等负效应急剧攀升 城市趋同的边际收 益递减 城市发展成本递增 随着城市趋同化的 收稿日期 2006 06 11 作者简介 姜杰 1960 男 山东滨州人 副教授 博士 51 进一步发展 其边际成本不断增加 导致边际收益 降低为零 进而降为负值 由于城市资源有限 城 市生产能力有限 边际成本存在最大值Cmax 此 时 边际收益 本质为边际损失 不再减少 为Bmin 城市趋同化曲线如图1所示 图1 城市趋同化曲线 二 我国城市趋同化分析 一 我国城市趋同的表现 1 城市建设雷同 据有关资料统计 我国现 有183个城市宣布要建立 现代化国际大都市 宽马路 大广场 大草坪 中心商务区和标志性建 筑成为城市硬件建设追求目标及标准 全国近 700多座大中小城市中绝大多数城市形象趋同 化 旧城改造中 大拆大建现象呈愈演愈烈之势 富有城市文化底蕴 彰显城市特色的传统建筑被 拆除 代之以浮华 毫无城市特色的仿古建筑 2 城市产业结构趋同 改革开放以来 部分 城市由于自身具有的自然资源或传统文化等优势 城市现代化步伐较快 成为中国城市发展典范 引 得其他城市竞相学习模仿 却忽略了城市自身优 势及资源缺陷 盲目投资发展其它城市成功产业 据调查 在首都经济圈中 京津两市的产业结构严 重趋同 工业方面 京津均以电子及通信设备制 造 黑色金属冶炼 石油加工及炼焦业 交通运输 设备制造业和化学原料及化工制品为支柱行业 高科技产业方面 京津都以电子通信 光机电 生 物医药和新材料为主导产业 3 城市管理缺陷趋同 目前 我国城市管理 中存在的缺陷 管理失误有时会同时出现于许多 城市 城市管理方式 方法的盲目模仿 以日 前被城市管理部门及专家学者推崇的社区建设为 例 各城市的管理者在进行社区建设时往往致力 于组织参观学习 盲目效仿他人做法 制定创文明 社区的统一指标 贯彻执行固定模式 管理方式趋 同 运用行政权力管事 浓厚的 行政性 色彩 社 区自治程度低下 重管理 轻服务 缺少面向整 个社区居民的物质和精神需要的全面服务 城 市管理者的模式化思维 主要反映在城市发展战 略的制定中 我国城市发展战略不仅目标雷同 而且实施过程常常生搬硬套其它城市的做法 脱 离城市发展实际 好大喜功 官僚主义的管理 文化普遍盛行 4 城市教育 生产线化 我国城市教育机构 在教育模式 专业设置 管理方式及校园面貌等方 面相差无几 各类高校纷纷趋同于综合性大学模 式 尤其是在专业和课程的设置上 管理 财会 法律 计算机等社会热点专业成为各大高校的必 设专业 趋同的专业加之相似的课程与教材 高 等教育以 生产线 的方式大批量培养出单一雷同 的学生 观念趋同 就业能力和就业意向趋同 知 识结构趋同 缺陷趋同 二 我国城市趋同的负效应 1 城市资源浪费 公共利益受到侵蚀 城市 建设 城市发展战略雷同形成重复投资 重复建 设 造成城市资源巨额浪费和配置的低效率即投 资工程利用效率低下 属于不经济性的投资行为 如以开发区促进城市发展的发展战略造成耕地资 源的极大浪费 还使许多自然景观遭到严重破坏 城市发展生态成本剧增 此外 城市间在招商引 资中 竞相出台税收 土地等优惠政策 过度地压 价竞争使得投资成本剧增 甚至突破城市所能承 受底线 最终导致国家财政收入受损 按世界银 行估计 若税收优惠能多吸引10 的外资 中国 将以损失50亿美元税收收入的代价来多吸引30 亿美元的外资 2 优惠政策的短期效应促成一些 注重短期效益的中小外商的短期 投资 行为 以 明亏暗赢方式 利用优惠政策迅速获取收益而置 国家 社会利益于不顾 2 城市特色危机 城市间恶性竞争 城市硬 件建设 产业优势 文化传统正是城市特色所在 城市特色的丧失不仅降低城市竞争力 同时引发 城市间恶性竞争 根据李嘉图的比较 优势 利益 学说 城市根据自身自然 社会资源情况选择优势 最大或劣势最小的产品或产业 两优相权取其 重 两劣相衡取其轻 进而形成具有相对比较优 势的产业格局 实现城市的专业化分工和协作 然而 产业结构趋同导致城市产业优势的丧失 比 较优势的缺失造成城市特色危机 传统产业遭到 破坏 城市产业千篇一律 没有分工的趋同造成各 61 城市之间过度竞争和畸形竞争 市场分割 相互封 锁 形成各自极其狭小的市场空间和产业成长空 间 使任何一个城市的产业都不能享有统一大市 场带来的规模效益 难以成长为大产业 以首都 经济圈为例 其区域整体优势未能得到充分发挥 主要就是因为核心城市缺乏合理的分工与协作 京津两城市对区域经济的带动作用 已在竞争与 无合作中日渐消退 产业结构的趋同强化了彼此 间的竞争 弱化了彼此的协调与合作 城市间恶性 竞争不可避免 而城市间过度竞争和恶性竞争将 产生 囚徒悖论 即若每个城市或地区都力图采 取 利益最大化 策略 将损害所有地区的利益 3 3 城市管理部门信任危机 社会矛盾加剧 城市发展战略目标的一致 城市间盲目攀比 模 仿 使得城市管理者政绩观扭曲 以华而不实 背 离公共需求或公共利益的 形象工程 作为谋求政 绩的手段 导致城市政府产生 信任危机 一系列 社会矛盾由此滋生并不断加剧 城市发展战略中 的攀比 政绩心态导致城市建设盲目求新 求大 如 亚洲第一高 中国第一大 等巨型工程竞相 上马 据统计 这些工程近80 的资金来自银行 贷款 4 城市管理者在有限任期内大肆追逐短期 效应的 形象工程 造成不良资产 无效投资及投 资资金无法及时到位 进而导致城市农民工工资 大量拖欠等全国性社会问题 稀缺性公共资源的 巨大浪费和配置的低效率形成恶性循环 严重阻 碍城市的健康有序发展 在城市愈演愈烈的大规 模旧城更新运动中 城市房地产管理政策潜在的 驱贫引富 导向 即改造后房屋价格偏高导致原 有居民无法回迁 导致社会弱势群体利益及社会 公平理念受到侵蚀 极易引起社会动荡 4 失误放大效应 城市管理失误的趋同化 导致管理失误被不断扩大化 即产生独有的 失误 放大效应 具体表现为 城市间为引进外资或 技术在优惠税收 土地 制度及资源等多方面恶性 竞争 发展战略失误不断扩大化 最终导致各城市 外资或技术引进困难加剧 甚至引进投机者或污 染严重的项目 能源结构和城市经济结构的盲 目趋同将使地区性资源短缺扩大化 最终造成全 国性资源短缺甚至枯竭 如由于我国城市间钢铁 企业的大肆趋同导致铁矿石国内供给不足 进而 引发铁矿石进口的恶性竞争 抬价抢购现象严重 据估算 目前我国进口矿价每吨比在国际铁矿石 贸易中以联合而著称的日本要高出几美元 建 筑 机械 轻工 汽车 集装箱 造船 铁道等几大行 业将不可避免地卷入钢材涨价的连锁效应中 影 响整个中国的全局发展 教育模式的趋同 造 成人力资源结构趋同化 城市发展缺乏创新力量 城市管理失误在代际间重复并被不断扩大化 以 高等教育为例 城市高校趋同 都按一种模式办 学 同一个专业培养出数万数十万具有同样知识 结构和就业观念与能力的学生 不仅人为增加就 业困难 且由于人才普遍缺乏核心竞争力和创造 力 无法满足社会多样性需要 弱化整个国家的人 力资本 恶化人才结构 影响长远发展水平 三 诱因分析 1 我国城市普遍缺乏创新机制 创新是知识 经济时代社会发展的引擎 未来学家托夫勒曾预 言 资本的时代已过去 创意时代在来临 主宰 21世纪商业命脉的将是创意 创新及独创能力 影响着城市发展战略 发展速度 关系到城市竞争 力水平的提升 而我国城市普遍缺乏创新机制 传统经济结构制约创新 城市管理及发展规划思 维定式 传统教育模式抑制创新等都制约着城市 中技术 管理模式的创新 导致城市硬件建设 发 展战略 产业结构 教育文化等领域的趋同化 由 此产生的负效应未能及时遏制而日趋严重 2 城市管理法规制度不完善和民主 公开机 制的缺失导致城市管理决策及执行的随意化 城 市管理者以言代法 随意决策的 官僚作风 等现 象普遍存在 如我国 城市规划法 第二十二条规 定 城市人民政府可以根据城市经济和社会发展 需要 对城市总体规划进行局部调整 报同级人民 代表大会常务委员会和原批准机关备案 显然 该条法规赋予了地方政府调整城市规划的巨大权 力 城市规划随意由此产生 造成城市规划缺乏延 续性 整体水平不高 3 城市管理者选拔 评价机制不科学 我 国城市管理者仍以任职年限 党政职务等硬性指 标层级选拔或调任 相当多城市管理者缺乏城市 管理经验 相关专业知识 城市管理人才严重缺乏 造成城市管理决策缺乏科学性 城市建设 发展战 略 管理失误在城市间不断重复 政绩考核标 准单一 目前 我国大多数城市干部政绩考核仅 以G DP与财政收入的增长为标准 城市公民满意 度 社会环境 生态环境等反映社会效益的考核评 价指标被忽略 数字政绩 成为各城市追求的目 标 三至四年的任期制使官员频繁轮替 导致城市 71 管理者出现了不思城市长远发展的 短期行为 和 急于求成 由此 形象工程 招商引资 开发区 成为城市管理者谋求政绩的首选战略 进而造成 城市低水平重复建设和地区产业结构趋同 4 城市管理者的 自利 心理 城市管理部门 作为 理性经济人 当他在经济活动中面临若干 不同的选择机会时 总是追求自我利益的最大 化 6 由于利益相关者身份 往往关注组织利益 甚于社会利益 而城市专职监督部门往往受制于 城市管理部门或城市关键领导 而无法独立自主 行使其监督管理职能 以旧城改造为例 城建部 门充当规划制定者 组织实施者双重身份 部门政 绩 福利与公共利益相冲突时 往往置公共利益于 不顾 历史文化遗产惨遭破坏现象屡见不鲜 5 社会监督缺位 党政不分的管理体制下政 党监督已不具现实意义 几千年形成的 子民 文 化使得城市公民对政治及公共事务相当冷漠与疏 离 高权力距下使得城市公民价值窄化 导致城市 公民对权力过分推崇与独立人格的丧失 即高度 认同于自己的社会角色 缺乏对基本人权的争取 神往于官职带来的实惠和荣耀 7 P117 119 以上 两点使得我国城市管理中来自利益集团 新闻舆 论机构及城市公民的社会监督相当匮乏 城市管 理失误形成的趋同无法及时遏制并不断扩大化 6 劣质的城市管理文化 管理文化是组织创 新并不断发展的动力和催化剂 管理文化的优劣 直接影响到组织管理决策及经济运营的优劣 目 前 由于管理体制缺陷与传统封建官僚文化的影 响 我国大多数城市普遍存在着 官僚作风 盲 目跟风 和模式化思维 好大喜功 表面文 章 官僚作风 等劣质的行政文化使城市管理者 的价值观 民主观和道德观扭曲 追求自身地位 政绩 置公众意愿与城市的长远发展于不顾 盲 目跟风 文化使城市管理者的 从众 心理不断强 化 通过对别人成功经验的模仿来规避创新带来 的风险 实现 模仿的成功 使城市管理者获得提 升的政绩资本 教育模式的统一化和知识体系的 标准化使得我国城市管理者的思维方式雷同和知 识结构雷同 导致城市管理方式方法趋于一致 8 三 治理措施探讨 对于我国城市趋同化问题 应在正确认识城 市趋同的正面意义与负面影响的基础上 立足于 城市特色和比较优势 理顺城市管理中各方利益 关系 以建立城市创新机制为核心 营造积极 和 谐的管理文化 建立科学的评估评价标准体系 通 过科学化的城市管理体系促使城市趋同的边际收 益最大化 促进城市的良性发展 一 建立城市自主创新机制 发展创新产业 提高城市管理行为的自主创 新精神 逐步建立城市自主创新机制 首先 应通 过文化教育机构 新闻媒体的宣传教育 培养城市 创新意识 培育创新人才 美国经济学家理查弗 罗里达在其 创意阶层的崛起 一书中指出 创意 在当代经济中的异军突起表明了一个职业阶层的 崛起 由于政治经济及管理体制和社会文化的制 约 我国的创意阶层处于形成期 应充分利用文化 教育机构及新闻媒体的宣教功能 培养创新人才 树立城市管理创新意识 其次 建立城市创新机 构 不应仅仅视创新 创意为一种思想 一种观点 而应作为一项具有无限商机的产业来抓 再次 塑造城市创新机制 将鼓励创新落到实处 实现城 市创新行为的法制化管理 二 实施城市差异化发展战略 每个城市在发展中首先要立足自身特点 资 源条件并结合区域关系和城市群坐标进行科学定 位 在定位工作完成之后 则应 跨位 城市管理 使城市走差异竞争 差别化发展之路 使其比较优 势得以最大化发挥 形成城市特色和独特优势 马歇尔的 成本优势 理论对城市管理中的准确定 位有着很强的针对性启示 城市中专业化投入和 服务的存在是各产业中的企业愿意形成地理集中 的主要原因之一 因为企业可以以较低的成本和 更多的选择来获得一个对产业特有的投入和服 务 反过来 由于同一产业的集聚发展 形成产业 集群所带来的市场影响力也将增强整个城市的竞 争力 促进产业成本的下降 这样就形成了城市和 产业间的良性互动和共赢局面 9 三 完善城市管理考核机制 1 遵循公平与效率 定性与定量相结合的原 则制定城市管理评估指标 充分考虑城市特色与 比较优势 城市的长远利益 社会利益与经济利 益 如 是否符合体现城市特色的城市规划和城 市长远发展利益 在城市建设排序上是否城市 最急需最紧迫的工程 在边际效益分析上 是否 符合全市社会福利最大化 包括拆迁 毁掉的存 量财富在内的机会成本是不是符合最小化原则 对城市各方面大量存在的弱势群体产生的影 响 城市弱势群体在其中的福利是下降了还是上 81 升了 此外 还应逐步增加能耗G DP 绿色G DP 等涉及城市社会及长远利益的评估指标 2 建立严格规范的评估程序 硬化评估过程 和操作方式 防止评估流于形式 形成 制度作 伪 四 强化城市管理的监督约束 1 制定严格有效的决策责任追溯制度 增大 决策失误的个人成本 避免城市管理者的随意决 策 督促城市管理者加强专业知识的学习 从而 提高决策的科学性 2 完善城市管理法制规章建设 监督约束城 市管理行为 以提高城市管理的合法性 以城市 管理中的预算行为为例 西方发达国家的政府预 算提前18个月编制 经立法机关即议会批准后方 可执行 在执行过程中政府必须严格承担相应的 责任 如果违反会被追究其法律责任 对于预先编 制的预算如果在执行时发生变化 必须通过议会 的法定程序来修改 美国宪法第1条第9款第7 项规定 非经法律允许 不得从国库提取任何款 项 一切公款收支的定期报告和账目 应随时公 布 10 目前 我国城市管理中 暗箱操作 行为普 遍 应通过公共财政预算法律及立法机构对城市 管理部门及城市管理者进行硬性约束 变 权力财 政 为 责任财政 3 建立和健全全方位监督机制 真正发挥人 大监督和新闻媒体的宣传监督作用 杭州市河坊 街被从推土机下抢救出来 陆游故居在拆与保的 诉讼中得以留存 新闻媒体的宣传监督发挥了不 可磨灭的功劳 五 塑造城市管理的公共参与机制 新公共管理的 以顾客为导向 理论主张政府 对公众的愿望和要求提供回应性服务 实现国家 权力向社会的回归 11 公众参与 既有助于管理 决策的科学化 又可减少政策推行的成本和阻力 保持社会稳定 目前我国城市管理中的公众参与 还仅处于 被动接受 的起步阶段 公众的主动参 与意识低下 处于信息劣势的地位 因此 应首先 在法律和制度上确立公众参与的地位 对公众参 与的权利与义务 领导和组织 方式和程序及领域 和范围等方面给予严格的规范 还应赋予公民相 应的知情权 拓宽公众参与的渠道 避免因公众和 政府信息不对称而使公众参与流于形式 逐步培 育高参与度的城市文化 城市政府应充分利用教 育 新闻媒体等方式 扩大城市公共管理事务宣传 力度 充分调动城市公民参与评价监督的积极性 与主动性 引导城市公民及行政人员摒弃全角色 意识 以公共利益最大化为价值导向 完善的公 共参与机制将使城市管理由单纯的政府行为拓展 为社会全员参与的公共行为 有效降低城市趋同 化的负面影响 六 培育主动创新的管理文化 劣质的管理文化助长城市管理失误行为 城 市管理及运营效率