（环境科学专业论文）论环境执法中的几个问题.pdf

a b s t i 。a c t t h i sa r t i c l ei st oi l l u m i n a t et h ec o n c e p t i o na n dp r i n c i p l eo f e x e c u t i o n t h el a wo fe n v i r o n m e n t ；t ot u r ni nt h es u m m a r yt h a th o w t or e i n f o r c e e x e c u t i o nt h el a wo fe n v i r o n m e n ti na b r o a d ，t oi l l u m i n a t et h ea c t u a l i t y t h a te x e c u t i o nt h el a wo fe n v i r o n m e n ti nn a t i o n ，b yc o n t r a s ta n da n a l y s i s t ot u r ni nt h er e g i o nt h a te x e c u t i o nt h el a wo f e n v i r o n m e n to fn a t i o nu s e f o rr e f e r e n c ee x e c u t i o nt h el a wo fe n v i r o n m e n to fa b r o a d ；t od i s s e r t a t e t h en e e dt h a tr e i n f o r c ee x e c u t i o nt h e1 a wo fe n v i r o n m e n t ；t ot u m i nt h e d i f f i c u l t y a n dc o u n t e r m e a s u r e o fe x e c u t i o nt h el a wo fe n v i r o n m e n t c u r r e n t l y ；t h i sa r t i c l ei st or u m i nt h r e ef o c a lq u e s t i o n si na c t u a le x e c u t i o n t h el a wo f e n v i r o n m e n t ：f i r s t l yh o w t op u n i s ht h ec o n t i n u o u se x e c u t i o n t h el a wo fe n v i r o n m e n t ，s e c o n d l yh o wt oe x e c u t et h e y a w po ft h e r e c r e a t i o n l o c a l e ，t h i r d l y h o wt o i m p l e m e n t t h ea d m i n i s t r a t i v e p u n i s h m e n tt h a tt oc o n f i s c a t et h ei l l e g a li n c o m ea n dt h ei l l e g a lp r o p e r t y i nt h ee x e c u t i o nt h el a wo fe n v i r o n m e n t t h i sa r t i c l ew i l ld i s s e r t a t et h e t h r e eq u e s t i o n se m p h a t i c a l l y ；t h e r ei sa no b j e c t i o ni nt h el e g i s l a t i o n ，t w o q u e s t i o n s a r en e e d e dt od i s c u s sa n dr e s o l v e ：f i r s t l yt h em a t t e ri nt h e l e g i s l a t i o n t h a t p r e v e n t a n dc u r et h ee n v i r o n m e n t a l y a w p ，s e c o n d l y m a n a g e t h ec o n t a m i n a t i v em u do ft h e s e w a g e f a r m s d i s p o s i n g e s t a b l i s h m e n tt h a ta p p l yw h i c hh n do fl a w s a l s oi ti saq u e s t i o nt h a t c o u n t e r a c tm yn a t i o n se x e c u t i o nt h el a wo fe n v i r o n m e n tt oi m p l e m e n t s u c c e s s f u l l y , t h e y a r ed i s c u s s e dr e s p e c t i v e l yi nt h ea r t i c l e ；t h i sa r t i c l ea l s o d i s c u s st h ea p p r o a c ht h a tt or e i n f o r c em yn a t i o n se x e c u t i o nt h el a wo f e n v i r o n m e n tu n d e rt h en e w p o s i t i o n k e y w o r d ：e x e c u t i o n t h el a wo fe n v i r o n m e n t a n o b j e c t i o n i nt h el e g i s l a t i o n u s ef o rr e f e r e n c e a p p r o a c h 1环境执法概述 1 1 环境执法的概念 所谓执法是指法的适用，或者叫法的贯彻实施。它是由国家机关 及其公职人员依职权范围，把法律规范适用于具体社会关系的国家职 能活动，是专指拥有执法权的专职机关及执法人员依照法定程序把法 律规范适用于具体案件的国家职能活动。执法是法制建设的一项重要 内容，是立法和守法的桥梁与纽带，其概念有广义和狭义之分。从广 义上讲，执法是指在政治、社会生活中，所有组织和个人按法律办事 的过程。从狭义上讲，执法是特指国家机关执行法律的活动，包括司 法机关执法和行政机关执法。我们平常所说的执法，一般是指狭义概 念的执法。 环境执法，也叫环境保护执法，是指对环境法规的适用，即贯彻 实施。它是一个综合性的执法系统，包括环境司法执法和环境行政执 法。环境行政执法，是指环境行政机关根据法律授权，实施环境监督 检查，并依照法定程序执行或适用环境法律法规，直接强制地影响行 政相对人权利和义务的具体行政行为。加强环境执法工作是不断把环 保事业推向前进的重要保障。 1 2 环境执法的基本要求及基本原则 我国社会主义环境法规适用执法的基本要求是正确、合法、及时。 它是衡量环境法规适用工作质量和效率的标准。在处理纠纷解决案件 时要求查明事实，分清是非，按照法定程序及时处理案件，依法确立 环境法律关系，制裁环境违法行为。正确、合法、及时是执法要求的 统一整体。 我国环境执法的基本原则：一、环境执法机关依照法律规定独立 行使执法权的原则。这里应说明的是由于环境执法机关的综合性、多 元性，有两个方面要注意掌握。第一，是行政执法，司法执法的国家 机关和社会组织的性质、地位、职权效力是各不相同的。如环境司法 执法的国家司法机关，依照法律规定人民法院独立行使审判权，人民 检察院独立行使检察权，均不受行政机关，社会团体和个人的干涉( 宪 法第1 2 条、第13 1 条) 。环境行政执法的机关是由各级环境保护部门 设置的专门机构。第二，环境行政执法部门又有多元性的特点，即除 各级环境行政主管部门外还有依照法律规定行使环境监督管理权的 部门，如国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环 境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门以及县级以上人 民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门等( 环境保 护法第7 条) 。二、以事实为根据，以法律为准绳的原则。根据我 国诉讼法及有关法律规定，无论何种性质的执法活动，都必须遵循这 个基本原则。“以事实为根据”是指适用法律时，必须从案件的实际 情况出发，把案件的处理和解决建立在尊重客观事实的基础上，实事 求是，以此作为适用法律的前提。“以法律为准绳”是指处理案件和 纠纷必须严格依照法律规定办事，以法律的规定作为处理案件的客观 尺度，做到有法必依、执法必严、违法必究。以事实为根据以法律 为准绳这两个方面是统一的，互相联系和互相制约的。其目的是为了 实现执法的基本要求即准确无误地处理案件，解决纠纷。环境民事、 环境行政、环境执行案件，遇到上述情况，一般掌握“有法依法，无 法从政策，政策不明请示党委决定”的原则办。三、公民在适用法律 上一律平等的原则。这一原则的基本精神是，我国一切公民都平等地 享有法律规定的权利，平等地承担法律规定的义务。凡法律所赋予的 各项权利，国家都毫无例外地加以保护，法律规定的各项义务，国家 也毫无例外地以国家强制力保证要求履行。凡违反法律者都要依法受 到制裁，任何人都没有超越法律之外和凌驾于法律之上的特权。该原 则有力地维护了社会主义法律的不可侵犯性、严肃性和权威性，禁止 任何人享有不受法律约束的特权，这也是社会主义法制的基本要求。 2 国内外环境执法的现状 2 1 国外加强环境执法概述 在二十世纪6 0 、7 0 年代，多数国家把环境法制工作的重点放在 立法上，且只有美、日等少数国家环境法的权威较大，在环境执法和 环境诉讼方面更是如此。在许多国家，特别是在发展中国家，环境法 常常给人一种“软法”的印象，环保部门、法院等执法机关对环境法的 实施很不得力。进入二十世纪8 0 年代以来，环境法发展的一个重要 特点是各国纷纷加强环境执法、环境法规的有效实施和遵守、环境法 实施能力和执法效率的迅速提高。由于对环境执法的重视，许多国家 改变了环境法的“软法”、“软指标”和“花瓶”局面。 曾当过菲律宾环境管理署主任的德尔菲j 功n 拿品 ( d e l f i n j g a n a p i n ) 在1 99 1 年2 月在香港召开的“环太平洋国家环 境法会议”上提交的论文指出：“到目前为止，菲律宾已通过了许多环 境法律。事实上，有些人认为环境法律已经足够甚至还太多了，可是， 问题是执行太少了。”由于认识到法律的实施是加强环境法制和环境 管理的最重要途径之一，菲律宾采取了一系列措施来加强环境法的实 施，例如：( 1 ) 环境自然资源部于1 9 9 0 年开始实施一项名为“污染1 2 ” 的计划，要求菲律宾现有的1 4 个区域中的每一个区域在其管辖范围 内确定并调查1 2 家最大的污染企业，加强对它们的环境管理。该计 划从菲律宾环境执法人力、物力、财力不足的现实出发，将有限的力 量集中在最大的污染企业上，不仅制止了主要污染源的污染发展，而 且造成了较大声势，带动了政府和公众对其它污染企业的监督。( 2 ) 成 立污染仲裁局。这是一个设在环境自然资源部下面的准司法机构，由 环境资源部的官员( 部长兼局长) 和来自劳动、工业部门的代表各一 名组成。该局对那些违反环境法和标准的企业，有权单方面做出中止 和停止排污的命令，不服该局裁决，只能向总统提起上诉。( 3 ) 组织 有关政府行政机关的联合执法行动。如为了对付违法伐木，环境自然 资源部与国防部、司法部签署了合作协定。( 4 ) 在环境自然资源部内 设立非政府服务处，将官方机构向非政府组织、环境利益团体及有关 个人开放。非政府组织的观察员被邀请参加污染仲裁局、保护区和野 生生物局、沿海资源管理委员会等举办的商讨会、听证会，将官方组 织与民间组织的活动联系起来。( 5 ) 将政府机关、企业和非政府纽织、 居民中的有关人员组成环境监督队伍，监督排污企业遵守环境法规。 ( 6 ) 采取“棍棒加胡萝卜”、软硬兼施的执法办法，把允许企业花钱买 “排污权”这种胡萝卜政策与责令污染企业停产停业这种棍棒政策结 合起来。( 7 ) 强化预防措施，要求企业设立污染控制员，建立自动环 境监测设备，健全环境影响评价制度。( 8 ) 增加执法资金投入，建立 “环境担保基金”以解决污染控制资金来源问题。该基金将作为“环 境清洁证书”的一个基本条件，凡对环境有影响的建设项目应交付担 保金以支付今后可能出现的环境损害费用和环境监督费用。( 9 ) 依靠 公民支持、社会舆论支持，使那些经常帮助污染破坏环境者、对环境 执法人员施加压力的政客们，在公众的反对声中灰溜溜地退隐。( 1 0 ) 通 过司法诉讼( 包括民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼) ，促进环境法的 贯彻实施。 在发达国家，目前美、日、欧盟成员国等国家已基本建成比较完 善的环境法体系，制定新的环境法规的立法工作明显减少，在立法上 主要是对已经制定的环境法规进行修改、补充，而把重点放在提高执 法能力、强化环境执法方面。例如，瑞典在1 9 9 0 年成立了环境保护 部，环境保护部下设国家环境保护局和国家化学药品局两个机构。瑞 典全国国土地面积4 4 万平方公里，人口7 0 0 万。但到2 0 0 0 年，瑞典 2 1 个省级政府，2 8 9 个区( 地方) 政府都有专门的环保工作部门；环 保部有工作人员1 6 0 人，国家环保局和化学药品管理局共有63 0 人， 省级环保部门有7 0 0 多人，地方环保卫生委员会共有1 5 0 0 多人。为 了保证环保法律的执行，瑞典在全国5 个区域设立了环保法庭，同时 还设立了国家环保最高法庭，专门审理环保案件，并鼓励公众参与环 境保护。与广大发展中国家加强环境执法的一个重要方面是突出对重 点污染源的控制不同，这些国家加强环境执法的一个重要方面是建立 健全各种环境保护管理制度，依法行政或依法行政管理，例如：美国 在建立源削减法律制度方面的努力；欧盟国家在建立清洁生产和环境 标志制度方面的努力；日本自进入9 0 年以来，针对产生污染的根源， 一直在企业大力推行污染防治管理员制度，积极建立“清洁生产”、“绿 色产品”、“生态标志”和“产品生命周期评价”( 1 i f ec y c l e ass e ss m e n t ) 方面的制度，有力地促进了( ( 关于在特定工厂建立污染 防治组织的法律等防治污染法律的实施。作为_ r - 业发迭国家环境执 法的一个代表，日本在加强环境立法的同时，十分重视执法f - 作。在 日本，不仅有强有力的执法机构、行之有效的执法手段，还创造了一 些富有特色的执法措施。例如：重视环境规划或计划的作用，日本的 环境规划或计划不是一种政策宣言，而是一种类似城市规划的法律文 件，有有效的法律途径保障其实施，执行计划的情况在日本政府编制 的公司目录可以得到反映，凡是执行计划好的企业可以获得好的环境 形象；重视“行政指导”的作用，日本环境法执行中的一个特点是通过 “行政引导”的方式劝导违法者依法办事，行政机关常常向公众和企业 散发书面传单形式的“行政指南”；重视运用私人污染防治协议，即通 过地方当局与排污方签订私人污染防治协议，规定较法律更加严格的 排放标准，这种协定既可以是依赖法院执行的民事合同，也可以是一 种君子协议，这种协议配合公众压力对阻止工厂排污在实践中发挥了 令人信服的作用；重视发挥政府在执法方面的主导作用，是日本政府 的决心和重视导致了日本环境法的建立、完善和实施，日本政府还直 接补偿由污染造成的人身伤害的补偿( 虽然政府的补偿金依然来源于 排污费) ，这与受害方直接向污染方寻求救济大不相同。与日本的作 法相类似，美国清洁空气法规定的污染自我监测计划，有毒物 质控制法( 1 9 7 6 年，t s c a ) 规定的有毒物质生产者生产前的通知计 划( p m n ) ，即有毒物质的生产者必须向联邦环保局提交包括有关信息 的新产品生产通知，有毒物质的生产者、加工者和进口者必须报告特 定化学品的有关信息、数据，这些规定都强调、突出了污染者的自觉 守法意识和自主守法行为。 在英美法中，实施法律( e n f o r c e ) 含有“强迫遵守”法律的意思， 包括行政强制执行和司法强制执行。行政强制执行是指经法律授权的 联邦或州的行政机关依照行政程序对违法者采取的强迫其遵守法律 并依法承担行政法律责任的法律行为。司法强制执行是指，对违反环 境法律者，经法律授权的联邦或州的行政机关依法向法院提出，由法 院依照司法程序对违反者采取强迫其遵守法律并追究其法律责任的 强制行为。司法强制执行分为民事执行和刑事执行两种。其中民事执 行包括：行政机关可以向法院申请对违法者发布强制令、给予民事制 裁( 主要是民事罚款) 、强制执行行政罚款、对拖欠行政罚款的民事 罚款等。刑事执行包括：对违法者处以罚金、监禁、监禁并罚金等。 根据美国资源保护回收法( r e s o u r c ec o n s e r v a t i o na n dr e c o v e r y a c t ( r c r a ) ，之前又称固体废物处置法) ) ，s 0 1 i dw a s t ed i s p o s a la c t ) 等法律，美国环保局有权对任何违反有关环境法律规定义务者提起民 事诉讼和刑事强制执行。根据美国的( ( 清洁空气法、水污染防治法、 ( ( 资源保护回收法等环境法律，美国环保局、商务部等政府机关享 有行政执法权，行政执法行为的形式包括现场检查、调查、监测、取 证、索取文件、下达守法令( c o m p l i a n c eo r d e r ) 和处以罚款等。目 前行政命令是美国环保局执法行为中采用的一种主要形式，在1 9 9 0 年环保局发布了4 0 0 0 多道行政命令，只有3 6 0 件由环保局提起的民 事诉讼案件。行政命令主要有3 种：非正式警告( 非正式通知，包括 电话通知、现场检查、违法通知，内容是告知违法、予以警告、限定 期限等) 、行政守法令( 内容详细而清楚，如制止停止违法行为、安 装设备、采取措施、接受检查、暂停设施运转、清除污染等) 和行政 罚款。根据澳大利亚新南威尔士州的法律，环境保护通知是保障环境 法律实施的一个主要行政工具，环境保护局有权对违法行为人发出消 除污染通知( c l e a n - u p n o ti c e s ) 、预防通知( p r e v e n ti o nn o ti c e s ) 、 禁止通知( p r o h i b i t i o nn o t i c e s ) 和承担有关执行经费的通知 ( c o m p l i a n c ec o s tn o t i c e s ) ，不执行上述通知属于犯罪行为。美国 环境法中有一项特殊的民事诉讼制度( c i v i ls u i ts ) ，即对比较严重 的环境违法行为，环保局可以提起民事诉讼，请求法院判决纠正违法 行为，迫使违法者交付民事罚款，以实施环境法律。例如：( ( 联邦水 污染控制法( 19 4 8 年) 规定，授权联邦环保局长对他有权发布执行 的违法行为提起民事诉讼，以寻求包括临时性或永久性禁止令在内的 适当的救济方式；清洁水法( 1 9 7 2 年) 规定，对于违法行为，环 保局除可以下达行政命令外，也可以申请法院给予违法者以民事制裁 ( 对违反清洁水法而获得一定经济利益的违法者的民事制裁按天 数计算，每天罚款1 万美元) 。在l9 9 0 年，美国环保局提起的3 6 0 件 民事诉讼案件中，共取得l2 0 亿美元的民事罚款。为了追究环境污染 民事责任，许多国家结合环境污染民事责任的特点制定了一些新的民 事责任条款。根据法国民法典13 8 4 条的规定，如果某人控制下的物 品或活动造成了损害，原告不需要证明占有者的过错，只需证明该物 品或活动的存在以及是在被告的控制之下，则被告应承担责任。1 9 8 5 年7 月2 5 日的欧盟指令( e e c 8 5 2 7 4 ) 建立了一项严格产品责任制度， 规定产品的制造者对使用者所期望的安全负责；据此，法国也规定了 一种严格责任制度。例如，对飞机产生的噪声、核事故或向海洋排放 碳氢化合物，原告不必证明致害者有过失，而只需证明发生了损害。 在法国，有关工作场所的事故的赔偿也实行无过错责任，雇员只需证 明其在工作时间内在工作场所受到了伤害；一个工厂尽管遵守了所有 行政上和法律上的规定，但如果对周围地区或邻居造成了烟尘污染或 噪声污染，仍要承担责任，一个人可以对其邻近的工厂或邻居提起诉 讼( 相邻损害诉讼) 。美国综合环境反应、赔偿和责任法( c e r c c a ) ， 规定了超级基金和有关补救责任，确定了有关当事人的连带责任性的 严格责任，其法律效力具有追溯力，是对传统法理观念的一种突破。 为了实施环境法中有关民事责任的条款，有些国家制定了专门的有关 处理环境民事责任纠纷的法律，如日本的公害纠纷处理法和公 害健康受害补偿法、韩国的环境污染受害纠纷调整法( 1 9 9 0 年8 月1 日) 、德国的环境责任法( 1 9 9 0 年) 、性质有所不同的美国超 级基金法、瑞典的环境损害赔偿法( 19 8 6 年制定) 等。德国环 境责任法主要规定环境损害赔偿责任即私人之间的环境损害赔偿请 求，根据该法：严格责任将取代过错责任，不管工厂的运营者是否有 过错，只要其生产活动造成了损害，他就必须对其造成的环境损害承 担责任；严格责任适应的具体行业，根据工厂运行的危险性确定；对 现行法律的遵守并不免除工厂的严格责任；不再要求严格的因果关系 证明，只要设施的运行可能产生某对损害，则推定该损害由其产生， 该设施的运营者可提出证据反驳上述推定；为了促进环境民事责任保 险的发展，确定最高赔偿限额为6 千万马克。在韩国，因环境污染发 生的民事纠纷，过去大都通过法院判决解决。但通过法院解决环境污 染民事纠纷存在着一些问题，为了解决这些问题，韩国于1 9 9 0 年8 月1 日制定了环境污染受害纠纷调整法。该法在环境部下设置了 中央环境纠纷调整委员会作为调整纠纷的专门机构，在各个市、道设 置了地方环境调整委员会负责调整环境纠纷。纠纷调整方式分为斡 旋、调解和裁定，当事人可以向中央环境纠纷调整委员会或者管辖的 地方环境调整委员会申请斡旋和调解，但是裁定由中央环境纠纷调整 委员会专门负责。所要调整的案件有关当事人承诺的调整书具有跟审 判中的和解书一样的效力，裁定只有在双方当事人收到裁定文件正文 后6 0 天以内没有提起诉讼或者取消诉讼时方开始生效。至今中央纠 纷调整委员会处理较多的是裁定案件。 由此可见，加强环境执法是当前各国环境法制工作方面的重点内 容，法律的强制力很大程度上依靠环境执法工作具体体现。只有切实 加强环境执法工作，才能保障环境保护法律、法规的实施，才能创立 一个良好的法制环境。 2 2 我国环境执法现状 2 2 1 我国环境问题的现状 当前环境的污染和破坏已发展到威胁人类生存和发展的世界性 的重大社会问题，人类所面临的新的全球性和广域性环境问题主要有 三类：一是全球性广域性的环境污染；二是大面积的生态破坏；三是 突发性的严重污染事件。目前，发达国家当前的环境问题主要是环境 污染，发展中国家主要是环境破坏，而在我国，则同时存在着环境破 坏和环境污染这两类环境问题，并且已十分严重。据统计，我国是世 界上环境污染物排放量最大的国家之一，全国污染物的年排放量达 4 3 0 0 余万吨，( 其中烟尘约2 8 0 0 万吨，二氧化硫约1 4 6 0 万吨) ：1 9 8 8 年全国废水排放总量为3 6 8 亿吨，其中工业废水排放量为2 6 8 亿吨， 处理率仅为2 7 ，自然生态环境的破坏也相当严重。目前，我国水土 流失面积已由解放初期的1 l6 万平方公里扩大到15 0 万平方公里。环 境污染和破坏给我国所造成的经济损失是极其惊人的。现在就让我们 来看这样一组数据：据8 0 年代初的不完全统计，环境污染每年造成 的经济损失是6 9 0 亿元，部分自然生态环境的破坏每年造成的经济损 失达2 6 5 亿元共计9 5 5 亿元，约占当年全国工农业总产值的1 4 左右。 从这样一组数据中我们可以很明显地看到，我国严重的环境问题已经 严重阻碍了我国国民经济的健康发展，这势必对我国以后经济的发展 极为不利。 2 2 2 我国环境执法的现状 环境执法作为强有力的法制手段，对于环境保护事业，解决环境 问题，打击环境违法行为，特别是促进依法管理环境具有重要意义。 当前我国的环境状况面临着严峻的形势，在向市场经济转轨过程 中，由于经济利益的驱动，在“重经济，轻环保”的短期行为及“行 政干预”影响下，一些地方、一些部门、一些企业无视环保法规；野 蛮生产，无序排放，使得本来欠帐严重的环境污染雪上加霜，特别是 目前基层环保机构不健全，执法力量严重不足，使得环境监督仍然处 在比较弱的状态，因而使环境执法难、执法软、执法不力成为我国环 境法制建设中一个十分突出的问题。在经济体制和经营方式转轨的新 形势下，如何强化环境执法，有效地扼制环境污染和生态破坏，不断 改善环境质量，保证环境目标的实现，这个问题已被提到环保2 c 作的 议事e l 程上，成为环境管理工作的重要任务。目前我国环境执法中遇 到了一些难题，例如环境立法体系只是基本健全，尚需进一步完善。 中国政法大学的环境法专家王灿发教授指出，全国每年发生的由于环 境违法而引发的刑事案件有四五十起，而最近四五年中受到法律制裁 的总共不到二十起。刑法立法中缺少对抗命者的制裁规定，很多违法 企业年年被查，年年不执行。另外，如何扫除执法体制上的障碍也是 优化环境执法的关键。 环境法学者胡静指出，我国现行的环境行政执法实行统一监管和 分工负责相结合的原则。环保部门在执法中，能够发现环境违法、生 产工艺落后行为，但没有被授予对落后工艺的关停、取缔、没收等执 法权，对逾期未述标者、未关停者也没有强制措施，对不法企业的整 顿和治理要靠公安、3 - 商、经贸、电力等地方政府各部门的通力合作。 这在一定程度上影响了执法的有效性，查出的问题仍然难以得到解 决。其次，执法人员的素质要不断加强。甚至有些执法人员不熟悉环 境保护有关法律法规，缺乏必要的行政执法素养和能力，执法不当或 怠于执法。 从总体上看，环境立法的滞后和已经制定的环境法规得不到全 面、有效的贯彻实施，是目前我国存在的一个突出而紧迫的问题。 2 2 3 我国对国外环境执法经验的借鉴 我国在加强环境法实施方面，主要应借鉴：将环境执法和环境立 法置于同等重要的位置，将环境执法作为环境法制建设的重点；加强 环境法的宣传教育和人员培训，普及环境法的知识，提高全社会特别 是政府官员和管理人员的环境法制观念；强化国家环境监督管理体制 的建设，包括建立健全各级政府环境管理机构、提高环境管理机关的 级别、加强环境管理和执法队伍的建设和培养；国家环境管理机关的 管理范围和管理权限的扩大，明确并加强政府各部门有关环境保护的 职责，增强环境行政执法和司法的能力；在现实生活中，明确环境法 律关系主体的权利和义务，进一步明确污染源单位的责任和违反环境 法的责任，提高其自觉遵守环境法的程度；增加环境法申的确定性、 强制性规范，增加禁止性、处罚性、奖励性措施；加强环境保护措施 的制度化，增强环境法律规定、措施和制度的可操作性，使环境执法 行为规范化、程序化、制度化，日益健全环境执法制度；对环境法的 监督、检查加强；成立环境警察、环境法庭，切实保障公民和单位享 有的提起环境诉讼的起诉资格，积极开展环境诉讼( 包括环境行政诉 讼、民事诉讼和刑事诉讼) ；在民事诉讼和行政诉讼中，扩大诉讼权； 强化对环境的刑事法律保护，明确规定在环境方面的法人犯罪，加强 对环境犯罪的打击；对环境违法犯罪行为的打击、处罚程度增强，对 环境违法者实行双罚、多罚制；等等。 加强环境执法能力建设，不仅是我国环境法制建设的一个重要问 题，也是世界各国环境法制建设的主要领域。研究借鉴国外环境执法 工作的经验，对于推动我国环境法制建设，加强我国环境执法工作的 深入发展，具有重要意义。同时，由于我国国情和环境问题成因的特 殊性，因而决不能完全照搬国外的经验。我们只有立足于本国的实际 情况，在环境执法工作中不断的摸索、总结、完善，才能使我国的环 境执法工作不断上水平。 3探讨环境执法中遇到的几个问题 随着环境法制建设的不断深入，环境执法中的问题愈加突出，并 成为困扰我国环境保护工作的重大障碍。下文将就环境执法中遇到的 几个难点问题加以探讨，并针对环境立法中的薄弱环节提出并论述。 希望通过本文的论述，能给在环保战线上工作的同仁一些启迪，也希 望能为我国的环境保护法制化建设添砖加瓦。 环境执法是一个专业性、技术性很强的综合性、多元性的执法活 动，在一定意义上说它比刑事、民事执法更为复杂，更为艰巨。由于 这一特点，也就决定了环境执法的内容和范围的综合性与多元性。同 时，就环境行政执法而言，环境监督管理要以环境法规为依据，环境 保护行政主管部门和其他依法行使环境监督管理权的部门要依法管 理即依法行政。国家制定和颁布的环境法规，使环境保护工作有了法 律依据，走上法制建设的轨道。这是加强环境法制建设的一个方面， 即“有法可依”，所以要求环境立法要公正、详细、到位。 环境执法与环境立法，是建立和加强我国社会主义环境法制不可 分割的统一体的两个方面。在我国的环境法制建设中，需要进一步加 强与完善环境立法，完善我国的环境法规体系，更迫切需要加强我国 环境执法的实践与理论的总结研究，收集和整理我国环境执法的案例 和实践经验，以推动我国环境执法工作的长足发展。 3 1 环境执法的难点以及对策 当前，我国环境执法存在着五难现象： 排污费征收难。环境保护法及其他单项环保法律，对排污单位缴 纳排污费都做了明确规定。国务院关于环境保护若干问题的决定 进一步明确指出，对排污费要依法足额征收。而环保部门在实际x - 作 中经常遇到种种困难。有的企业借口生产经营形势不好效益差，与环 保部门讨价还价，要求少交或缓交排污费；有的困难企业长期负债经 营，资不抵债，职工工资尚难兑现，缴纳排污费只能是象征性的，有 的甚至干脆要求免交；即使一些效益好的企业及个体工商户，态度也 不够积极，往往出现只排污不交费或少交费的现象。虽然环保部门不 得已采取了必要的处罚手段，但是所收排污费仍不足应征数额的60 。由此导致聚集治污基金达不到要求，从而影响了政府集中治理污 染的投入力度。排污费征收使用管理条例( 国务院令3 6 9 号) 已于 2 0 0 3 年7 月1 日起施行，但是新政策的实施从起步到运转成熟还需 要一定的过程，而且全国各地情况不一，所以客观上影响到了排污收 费。 企业排污治理难。环境保护的三大政策之一是谁污染谁治理，这 是环境保护法等法律法规明确规定的。可是有的企业却以为自己交了 排污费，治污就是政府或环保部门的事了，不懂得缴纳排污费，是企 业对损害环境资源的一种补偿和占用环境资源应付出的一种成本，故 而对治理污染不积极，投入力度不大，有的企业排污迭标期限一拖再 拖，给本地区污染物排放总量控制增加了难度。还有的个别企业，竟 然视国家法律法规于不顾，迟迟不上治污项目，明明知道所排放的废 水废气严重污染环境，危害人们身体健康，就是不予积极治理。 达标企业治污设施运行难。到2 0 0 0 年底，大多数企业通过治理， 所排放的主要污染物已基本实现了达标排放。但是也有少数企业为降 低生产成本，追求更高利润，治污设施建成了也不能很好地运行，其 实只是装璜门面，做做样子，形同虚设。为了应付检查和逃避处罚， 往往采取白天开，晚上停，检查时开，检查后停。由此造成能达标的 没迭标，表面达标了实际不迭标，少数时间达标了多数时间未达标。 从而导致区域环境质量得不到明显改善。 叫一五小”企业根治难。由于受“地方保护”和企业利益驱动所至， n 十五小”尤其是”小造纸”企业至今仍未彻底消除，成了一大公害，人 民群众反映很强烈。 环境违法处罚难。目前环境违法行为时有发生，但是环保部门有 时却难于实施有效的处罚，要么执法人员被阻挠进入不了现场，要么 到现场了找不到人，要么找到人了又不被理睬。有时环保部门即使实 施处罚了，甚至有的申请法院强制执行了，被处罚者的排污费和罚款 仍然不肯交，排污行为照常进行。有时一个问题反复多次得不到有效 解决。 存在以上现象，主要是一些地方基层领导和一些厂长经理环境意 识不强，法制观念淡薄，可持续发展思想缺乏；环保部门宣传教育不 到位，执法力度不够大，执法不规范，以及执法机制不健全等原因所 致。根据以上情况，应采取以下对策： 一进一步加强警示教育，为环保执法创造良好的环境。搞好警示 教育，就是要坚持不断地进行党和国家的有关环境保护的路线方针政 策、法律法规和可持续发展战略的宣传教育，提高全社会的环境意识； 要进行国家有关环境法的基本制度，如”谁污染谁治理”、”三同时”、 排污费的征收使用规定等等的宣传教育，给缴纳排污费者一个明白： 要经常不断地将本地区严峻的环境形势和环境违法的典型案件公之 以众，做到警钟常鸣；要特别加强对地方基层领导和厂长经理的宣传 教育，通过举办培训班、专题讲座、组织参观考察、召开现场会等形 式，使其不断提高认识，更新观念，切实增强治理污染的积极性、自 觉性和紧迫性。 进一步加快排污口规范化建设，增强环境执法的科学性。要通 过多种途径解决环境监测投入不足的问题。要加强对排污大户或主要 污染源的监控设施建设，尽快完善在线监测系统，做到随时掌握各主 要污染源的排放动态，督促其治污设施正常运行，切实减轻对环境的 污染，做到真正述标排放。 一进一步完善法律法规，为环境执法提供有力武器和准确依据。 随着形势的发展，特别是我国已加入w t 0 与国际接轨步伐的加快， 国家环保法律法规和地方性法规规章，亟待进一步补充完善。如业已 存在的群众反映较多的企事业单位以外的环境管理、汽车尾气的管 理、卡拉ok 等室内外噪声的管理、流动性饮食摊点及各类烧烤等方 面管理的职能交叉问题，均需要进一步减少管理主体，简化管理程序， 集中管理责任，以避免因多头管理而出现的推委扯皮现象。同时根据 目前实际存在的环保执法弱化的问题，成立环保执法派出机构，或设 置环保警察，已势在必行了。 一进一步加大执法力度，切实做到依法执法。各级环保部门要充 分运用法律的武器，敢于执法和严于执法。通过与纪捡监察部门、公 检法司部门、组织人事部门密切联合，严肃查处一批典型环境案件， 严厉追究一部分主要责任人的党纪政纪乃至法律责任，真正起到教育 警示和打击震慑作用，以有效遏止个别地方环境形势恶化的势头，给 人民群众一个满意的答复。 一进一步提高执法队伍素质，树立良好的环保执法形象。应坚持 先培训后上岗和在岗培训制度，不断提高执法人员的执法水平；坚持 定期考评，择优录用原则，采取轮岗、待岗、下岗等有效措施，杜绝 因用人不当而影响执法质量的现象；坚持开展执法两制和执法公示制 活动，做到文明执法和规范执法；坚持实行执法监督，坚决杜绝吃拿 卡要索贿受贿的行为，不断加强行业作风建设，做到公正执法廉洁执 法，在为人民群众创造良好生存环境的_ y - 作实践中，着力打造环保执 法队伍的自身形象。 3 2 实际环境行政执法中的几个问题 3 2 1 对连续状态的环境违法行为的处罚 对连续状态的环境违法行为，如何认定其违法行为的次数? 如何 适用具体的法律条文? 这是各地环保部门在环境执法过程中经常遇 到并争议很大的问题。国家环境保护总局不久前处理了一起特殊的环 境行政复议案。该案的处理不乏可资借鉴之处。 案例： 某工厂是重点大型企业，在生产过程中排放粉尘和二氧化硫。莱 省环保局经过监测，以同一理由，即该厂排污超过标准，分别于2 0 0 2 年3 月18 日、8 月1 5 日、1 0 月1 1 日、1 2 月3 日和l2 月2 6 日，对 该厂连续5 次查处。处罚内容基本相同：“责令立即采取有效措施， 述标排放”，并处罚款1 0 万元。该厂对省环保局的处罚决定不服，向 国家环保总局申请行政复议。 国家环保总局经审查发现，该厂所指前三次处罚决定均已超过复 议申请期限，故依法只受理其在法定期限内申请复议的最后两份行 政处罚决定书；又鉴于这两份环境4 5 - z l 处罚决定书依据的事实具有 密切关联性，故子合并审理。 处于复议申请期限之内的两份处罚决定所依据的行为事实，均发 生在2 0 0 2 年12 月份之内： 2 0 0 2 年12 月3 目，省环保局执法人员于当日对该厂进行现场监 测，测定其燃煤锅炉排污超过该省地方标准的限值。省环保局于2 0 0 2 年12 月1 6 日作出处罚决定：依据该省( ( 大气污染防治法实施办法 第3 4 条的规定，“责令立即采取有效措施，迭标排放，并处罚款1 0 万元整。” 2 0 0 2 年12 月2 6 日，时隔13 天后，省环保局对该厂再次监测， 发现其燃煤锅炉排污仍超过标准。省环保局于2 0 0 3 年1 月2 0 日作出 处罚决定，处罚内容与前次完全相同。 该厂提出复议的理由为：( 1 ) 省环保局以同一理由，即该厂粉尘 排放超过标准，对其连续实施5 次罚款的4 5 - z l 处罚。行政处罚法 第2 4 条和国家环保总局( ( 环境保护行政处罚办- ；- 4 z - ) ) 第6 条均规定，“对 同一当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的处罚”。( 2 ) 该厂燃煤锅炉在现有设备技术条件下，尚不能达标排放。这种超标排 放行为在法律上属于行政处罚法) ) 第2 9 条规定的“连续或继续状态”， 且这种连续或继续状态是一个客观存在的事实，并不依工厂的作为或 不作为而消失。因此，超标排放行为应被视为一个始终持续并未终了 的行为。依据行政处罚法第2 4 条的规定，省环保局有权对此实 施一次罚款处罚，但无权实施连续多次罚款的处罚。 省环保局在答辩时称，( i ) 省环保局监测发现，该厂燃煤锅炉 2 0 0 2 年l2 月3 日排放粉尘超过地方标准规定的限值；同月2 6 日， 该厂不仅未改正超标排放的违法行为，其排放超标程度更加严重，违 反了该省大气污染防治实施办法的规定。( 2 ) 省环保局对该厂超 标排放行为作出处罚时，同时责令立即采取有效措施，达标排放。某 厂有义务立即改正违法行为，但该厂并未改正，继续超标排放粉尘， 构成了新的违法行为。因此，省环保局对该厂同月2 6 日发生的超标 排放行为进行处罚是合法的，没有违反“一事不再罚”原则，因此请求 总局维持其两次处罚决定。 基于该厂的复议申请书和省环保局的复议答辩书，可以认定：省 环保局于2 0 0 2 年1 2 月3 日和同月2 6 目两次现场监测发现，该厂大 气污染物排放超过标准，双方对于该事实均无争议。双方争议的焦点 主要集中在对该厂一月之内连续两次超标排放的性质认定，即工厂的 行为究竟是一个行为还是多个行为? 特别是对该厂同月2 6 目的超标 排放可否实施处罚? 国家环保总局复议结果： 国家环保总局经过反复研究，最后于2 0 03 年4 月17 日作出复议 决定，维持了省环保局对该厂的两份处罚决定。该厂在法定期限内未 提起诉讼。 国家环保总局复议认为： ( 1 ) 关于2 0 0 2 年l2 月3 日超标排放的罚款问题 省环保局对该厂20 0 2 年1 2 月3 日超标排放行为所作罚款处罚， 符合国家和该省地方性环境法规的规定，应予支持。 ( 2 ) 关于2 0 0 2 年12 月3 日处罚决定中的限期改正要求 行政处罚法第5 4 条规定：“行政处罚决定依法作出后，当事 人应当在行政处罚决定的期限内，予以履行。”省环保局对该厂2 0 0 2 年12 月3 日超标排放行为的处罚决定书包括两项要求：即“立即采取 有效措施，达标排放”和缴纳“罚款”。该厂依法负有在规定期限内全 面履行处罚决定要求的义务。 在实际生活中，“立即”既有“即刻”之意，又有“近期”之意。 在行政管理关系中，“立即”作为某项行政要求的内容，即使没有确 定的具体时限，被要求人也不得长时间拖延。 在环境保护实践中，控制燃煤电厂排放粉尘的措施，主要包括建 造专门的脱硫工程或设施：或者停用高硫煤，改用低硫煤；或者改用 含硫量更低的燃料油或者天然气等措施。 本案中，该厂有关负责人2 0 0 2 年12 月2 6 日表示：“超标主要是 现在烧的煤含硫量高，我厂今天下午将买进一部分低硫煤，保证2 0 0 2 年l2 月2 7 日零点换成低硫煤。”因此，期限问题并非该厂不能采取 或者不能完成减排措施的障碍，该厂未采取措施并非省环保局处罚决 定规定的改正期限过短所致。 ( 3 ) 关于同月2 6e l 发现的超标排放能否处罚的问题 该厂2 0 0 2 年l2 月3 目的超标排放行为已被环保部门责令限期改 正，该行为的继续状态应当随着改正限期的结束而中断；省环保局对 该厂在被限期改正之后的12 月2 6 日发现的超标排放行为，可以认定 为新的违法行为。因此，该厂的超标排放行为，在法律上并非处于“始 终继续”的状态，其“超标排放行为应被视为一个始终持续并未终了的 行为”的复议理由，不能成立；省环保局对l2 月2 6 日发现的超标排 放行为认定为新的违法行为并实施处罚，并无不当。 案例总结： 国家环保总局对这一行政复议的处理，为各级环保部门合理认定 和依法处理连续违法行为提供了借鉴。 ( 1 ) 、连续或者继续状态的环境违法行为，应当随着行政处罚决 定规定的改正期限的结束而中断。 该厂提出，其超标排放的行为在法律上属于“连续或继续状态”， 且这种连续或继续状态是一个客观存在的事实，并不依该厂的作为或 不作为而消失，故其超标排放行为应被视为一个始终持续并未终了的 行为。这种说法看似合理，其实在法律上站不住脚。 根据大气污染防治的法律规定，超标排放大气污染物属于一种环 境违法行为，并应受到行政处罚。结合行政处罚的法律规定，虽然超 标排放行为通常表现为一种继续状态，但继续状态可以划分为不同阶 段。在排放者被环保部门实施处罚并被依法责令限期改正之后，超标 排放行为的继续状态，应当随着环保部门的行政处罚决定中规定的改 正限期的结束而中断。 ( 2 ) 、对改正期限结束之后存在的环境违法行为，可以认定为新 的违法行为在行政执