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城市土地节约集约利用潜力大 第12届中国科协年会第26分会场综述许坚 王军（中国土地勘测规划院 北京 100035）摘要：本文主要介绍了第12届中国科协年会第26分会场的7个重要观点：1、城市土地集约利用评价指标应包括可量化的绿化覆盖率、工业“三废”处理、环境污染治理投资、城市空气质量等生态环境效益指标；2、城市土地集约挖潜中应率先考虑棚户区改造；3、开征农地撂荒税，防止农地大规模撂荒；4、在转变经济发展方式和优化产业结构中，对原有旧城区的工业、仓储等用地的二次开发和利用很可能会形成趋势；5、对于具备一定发展潜力的企业，用地也不必一次性供应到位；6、分析耕地的真实价值与现行耕地征用价格之间的差异；7、实施“参与型”土地复垦制度。关键词：城市土地集约利用评价指标；棚户区改造；农地撂荒税；土地复垦制度 第12届中国科协年会于2010年11月13日在福州举行。在本次中国科协年会上，中国土地学会承办了第26分会场，主题是“节约集约用地与经济增长”。中国土地学会李元名誉理事长、邹玉川名誉理事长、福建省国土资源厅叶敏副厅长、福建省土地学会林耀华理事长及全国各地国土资源系统、有关科研单位、大专院校的60多名专家学者出席了本分会场活动。本分会场共收到参会论文35篇，其中33篇收入年会论文集，12位专家学者作学术报告，开展的学术交流有三个特点：（1）顺应潮流，面向国家及地区的战略需求进行研究。与会者认真贯彻落实十七届五中全会精神，关注转变经济发展方式过程中的节约集约用地问题，普遍根据国家和地区的实际需求，积极承担了国家及地方土地利用研究项目。（2）突出创新，突出节约集约用地问题的学术思考。与会者普遍重视节约集约用地的概念内涵、评价方法、效益分析、制度构建等方面的研究；并积极通过实证研究与案例分析，探讨节约集约用地的模式与政策建议。（3）科学发展，注重景观生态保护与低碳经济。研讨会探讨了景观生态保护理念与土地整治、节约集约用地与土地利用规划、土地利用与低碳经济等方面的关系，提出了许多很好的措施建议。学术交流中，比较有价值的观点主要有：1、城市土地集约利用评价指标应包括可量化的绿化覆盖率、工业“三废”处理、环境污染治理投资、城市空气质量等生态环境效益指标。有专家认为，城市土地集约利用评价指标体系应实现理论和实践的统一，其指标体系除了包括城市土地利用强度、土地投入产出效益等土地利用状况和经济效益指标外，还应包括可量化的绿化覆盖率、工业“三废”处理、环境污染治理投资、城市空气质量等生态环境效益指标。城市土地集约利用如果取得了很好的经济效益和生态环境效益，一般来说也能取得很好的社会效益，因此，城市土地集约利用的社会效益指标可以通过经济效益和生态环境效益指标来体现。2、城市土地集约挖潜中应率先考虑棚户区改造。有专家认为，在城市发展中有三种限制条件，一是地理环境，二是基本工程管网状况与铺设的技术限制，三是居民点结构改建上的限制。因此，由于建筑物、基础设施等都有一个经济寿命（一般为40年或更长时间），这就限制了低度利用的土地暂时不能提高利用率和利用强度，因为不能把目前所有低度利用的建筑物和基础设施拆除或改造。由于历史的原因，我国许多城市、国有工矿集中居住区、林区都或多或少存在棚户区，其房屋破旧简陋、设施很差，居住者绝大多数为低收入群体。实施棚户区改造，既顺民意、惠民生，土地集约挖潜受到的限制也极小，因此，应在城市土地集约挖潜中率先考虑。3、开征农地撂荒税，防止农地大规模撂荒。有专家认为，2008年末，重庆市耕地面积223.59万hm2，人均耕地仅为0.09 hm2，与全国基本持平。但重庆耕地质量差，主要表现在坡耕地多，坡耕地占95.3%，中低产田比重大，占耕地面积的60%以上。并且耕地呈逐年减少的趋势，从1996-2008年，年均耕地减少1%。然而，在紧张的人地矛盾和较差的耕地质量下，重庆市的撂荒地问题突出，2008年耕地撂荒面积3.57万hm2，占耕地面积的1.60%。耕地利用表现出明显的不节约，更难以谈得上集约利用。因此建议开征农地撂荒税，防止农地大规模撂荒。4、在转变经济发展方式和优化产业结构中，对原有旧城区的工业、仓储等用地的二次开发和利用很可能会形成趋势。有专家借鉴低碳世博的经验，特别是最佳实践区50个城市的启示，认为未来城市新的经济发展模式必然以低能耗、低污染、低排放、高效能、高效率、高效益为特征。因此一方面战略性的新兴产业包括太阳能、风能、生物质能、洁净煤、工业节能、建筑节能、交通节能、智能电网、电动汽车等领域的技术创新和产业群会产生对第二产业的用地产生新需求，对传统的能源、产业、交通、建筑、废弃物处置的原由功能会产生结构性变化。另一方面，城市发展中对土地利用的功能会更多地摆脱对用地资源的依赖和对投资驱动的依赖，更多地体现“创新”这低碳的本质，在产业结构调整和产业升级中，会产生一种“创意”产业的新形态。如上海的创意产业已初现端倪，目前形成了研发设计、建筑设计、文化传媒、咨询策划、时尚消费，五大创意产业门类，2009年全市创意产业总值3900亿，占全市GDP从5.8%上升到7.7%。其特征是利用老厂房，老建筑，土地资源消耗低、环境污染少、智力密集程度高、吸纳就业人员多的特征。在转变经济发展方式和优化产业结构中，对原有旧城区的工业、仓储等用地的二次开发和利用很可能会形成趋势。5、对于具备一定发展潜力的企业，用地也不必一次性供应到位。有专家建议，为了提高土地利用效率，国土部门要重点审查用地单位是否具备开发实力，是否有用地不良记录，是否有良好的信誉。应根据其投入情况配付用地计划。对于具备一定发展潜力的企业，还可以预留扩展用地，但不必一次性供应到位，防止出现新的资源浪费。6、分析耕地的真实价值与现行耕地征用价格之间的差异。有专家认为，资源资产管理的核心问题是资源的价值及其市场定价，耕地资源也不例外。由于耕地的农业经济效益远远低于其他产业用地的经济效益，因而出现大量耕地向非农用地的转变。随着工业化和城市化进程的加快，政府必须征用农村集体所有的耕地用于非农建设，为此向集体组织和农民支付了征地补偿费，但是这些补偿费的构成实际上尚未反映严格意义上的耕地价值。由于征用价格刚性及其与价值之间极大的背离，不仅造成耕地的严重丧失，而且漠视农民集体权益而导致社会的不稳定。所以，应该分析耕地的真实价值与现行的耕地征用价格之间的差异，进而对现行的耕地征用补偿制度进行必要的修正。7、实施“参与型”土地复垦制度。有专家根据目前土地复垦存在的问题建议，应实施“参与型”土地复垦制度。即在土地复垦项目全过程中，必须有政府及土地部门、企业、群众等多方的广泛参与，使大家公平地拥有参与决策权、发展选择权和受益权，通过相互协商，并在科技人员的协助下，最后共同确认、选择合理的土地复垦管理经营模式、复垦后土地资源配置模式和复垦受益分配模式，以实现复垦土地资源的公平、合理的管理和配置。会议认为，围绕“节约集约用地与经济增长”，今后一段时间，应以十七届五中全会精神为指导