论我国社会保障的法制建设.doc

论我国社会保障的法制建设提要建立和发展社会主义市场经济，必须建立和健全社会保障制度;而社会保障立法又是建立和实施社会保障制度的重要保障和必要前提。同时立法也是依法行政的前提和基础，法律不健全，新的制度就难以确立，社会保障事务管理和监督也就难以开展。关键词社会保障制度社会保障立法一、社会保障立法是建立和规范社会保障制度的必要条件(一)我国现行社会保障立法现状与问题中国的社会保障制度和社会保障立法是从建国以后开始的，从1951年我国第一部综合性的社会保险法规中华人民共和国劳动保险条例，到2003年4月颁布的工伤保险条例，我国的社会保障制度经历了半个多世纪的发展历程，取得了很大的成就。但从总体发展状况来看，还不能适应建立社会主义市场经济体制的要求，主要问题表现在：首先、法律体系不健全。社会保障法是我国法律体系中的独立法律部门，应当由国家最高立法机关来制定相关法律，形成一整套独立的法律体系。但从我国目前情况看，至今没有一部专门调整社会保障关系的基本法律。近年来我国社会保障体制改革的步伐加快，己经初步建立了城镇企业职工基本养老保险制度、基本医疗保险制度、失业保险制度、工伤保险制度和城市居民最低生活保障制度等，形成了具有中国特色的社会保障制度的基本框架，但是相应的立法明显滞后，仅有1999年失业保险条例和2003年工伤保险条例是国务院颁布的行政法规，其他均为国务院有关部委制定法规或地方出台有关的改革方案，立法层次较低，与社会保障法应有的地位不相称，在现有的社会保障法规中，不同法规和不同制度之间缺少衔接，适用范围不一致有时还会产生部门规章之间不衔接、地方标准差距过大等问题，甚至存在冲突。社会保障领域还存在许多立法空白地带，社会救济、社会福利、社会优抚安置等方面的许多问题还无法可依。其次、现有的立法层次低。至今经全国人大通过的与社会保障相关的法律非常少，而且大多是与其他内容混在一起，并非全部适用于社会保障领域，如劳动法、老年权益保障法、妇女权益保障法、保险法等几部法律。现行的社会保障所依据的大多数都是国务院颁布的社会保障法规及其职能部门颁布的规章，以及各地所制定的一些地方性法规政策等，使得整个社会保障工作所依据的大多是行政法规和规定，其中绝大多数又是以“试行办法”、“暂行条例”、“通知”、“意见”等形式颁布，有关的行为缺乏法制引导和监督，各地区各部门各自为政，以地区政策代替法律规范，而且社会保障往往以即时政策为基础并受有关职能机构的牵制等。由于立法滞后，在社会保障方面发生争议需要进行仲裁或提出诉讼时，仲裁机构和法院缺乏权威性的法律规定对此进行仲裁或判决，甚至一些问题处于无法可依的状态。这种状况表明我国社会保障立法的层次较低，其权威性和稳定性受到较大影响。第三、现有的立法内容不完备。现有的社会保障法规在其立法原则、立法内容和保障对象范围等方面存在一定的缺陷，存在诸如社会保障的覆盖面较窄，社会保障程度低以及社会保障负担分配不均等问题，尤其随着经济和社会的发展，抵御风险的能力非常有限。享受社会保障的人员，主要集中在城镇，而对于广大农民来说，只有1992年民政部办公厅颁布的县级农村社会养老保险基本方案(试行)，对农村社会养老保险作了基本规定，且各地实施起来的差异较大。在其他方面基本上无社会保障可言。以上说明在过去50年的时间里，社会保障没有立法，仅仅依靠一些暂行规章试行办法以及临时性措施，不利于我国社会保障制度的建立和健康发展。(二)国外社会保障法律体系简介国外社会保障立法模式基本上可以概括为三种：一是以基本法(或母子法)为主的模式，如美国就基本上是以综合性的社会保障法为主，其法律数量并不多;1935年8月14日，美国国会通过了联邦社会保障法，该法规定了有关社会保障制度的内容和社会福利，由社会保险、公共补助、儿童保健和福利服务四大类组成。其后，有许多历届总统的社会保障建议补充进来，如医疗保健、教育、住宅等方面的社会保障内容，使得该法从20世纪30年代通过之日起，历经多次修正，成为现代包括许多社会保障措施的综合性法律。二是多法并重模式，如日本就是由多部平行的社会保障法律共同构成社会保障法系统的， 1947年制定失业保险法和劳动者伤害补偿保险法， 1949年制定紧急失业对策法以促进个人就业，对失业者给予救济; 1960年制定残疾者雇佣促进法， 1966年制定雇佣对策法;为保障失业工人生活安定和促进就业， 1974年制定雇佣保险法;为保证老人、妇女和未成年人的健康和合法权利， 1963年制定老人福利法、1970年制定老人保险法， 1972年制定勤劳妇女福利法， 1970年制定勤劳青少年福利法。日本注重根据实际需要及时立法，法律体系比较完善和配套。三是混合立法模式，有的国家既颁布部分社会保障方面的专门法律，又同时将另一些社会保障关系纳入到其他部门立法体系中进行规范，从而形成一种混合型的社会保障立法模式。对社会保障法制建设而言，混合型立法显然是缺陷最大的一种立法模式，但选择哪一种立法模式要依据各国的具体国情来决定。(三)加强社会保障立法建设的重要意义社会保障体系是否健全，社会保障法制是否完善，对一个国家的经济发展和社会稳定会产生直接的影响。建立和发展社会主义市场经济，必须建立和健全社会保障制度;而社会保障立法又是建立和实施社会保障制度的重要保障和必要前提。同时立法也是依法行政的前提和基础，法律不健全，新的制度就难以确立，社会保障事务管理和监督也就难以开展。可以说没有立法的完善，就没有社会保障制度的建立和有效实施。综观世界发达国家特别是欧盟国家的杜会保障制度，均是立法先行，而后实施，每一次改革和调整也均以立法为依据。我们要把长期以来发展社会保障制度积累的经验以法律的形式确定下来，增强社会保障法制建设的系统性和前瞻性。社会保障法律是构建有中国特色社会主义法律体系的基本法律，是需要进一步加强的法律部门。今后随着我国社会保障制度改革进程的加快，迫切要求加快社会保障立法建设步伐，通过立法来更好地推动、引导和保障改革的不断深化;提升社会保障法的地位。保持社会保障法的统一性、稳定性和权威性，进一步加强社会保障法律实施机制，为社会保障制度的建立和发展提供良好的外部法律环境。二、加强我国社会保障法制建设的构想(一)社会保障法制的立法原则国际标准与国情特点相结合的原则 社会保障法是人权保障的重要组成部分，体现了国家和社会对需要物质帮助的人们所赋予的物质帮助以及社会成员之间的互济性救助。为了保障这种经济利益上的人权，我国在人口多、底子薄、农业和农村人口在经济生活中的比重大、经济尚不发达的条件下，要逐步建立健全适合本国国情的社会保障制度。社会保障所提供的待遇水平应为社会经济所能承受，还要具有自我调节的机制，能够抵御今后若干年经济和社会发展中可能遇到的各种风险。同时我国已经加入WTO，必将对劳动就业和社会保障产生重大影响，所以今后在进行社会保障立法的过程中，要注意借鉴世界上其他先进国家的有益改革经验，对于已经签署或批准的国际劳工公约中关于社会保障的内容要实施履行义务;对于尚未批准的有关社会保障的国际公约和国际劳工建议书也要注意吸收和借鉴，各项社会保障法律、法规的制定，要积极为批准国际公约作准备，以适应我国加入经济全球化体系的需要。公平与效率兼顾的原则。公平性是社会保障制度最实质意义的体现，一个社会之所以要建立保障制度，目的就在于实现对基本生存和生活发生困难的特定社会成员或社会群体间的公平;效率，是社会保障制度具有生命力和活力的体现，只讲公平忽视效率的“高福利社会保障”维护了社会的稳定但却缺乏激励机制，培养一批社会懒汉，挫伤人们的积极性和进取精神，进而使社会保障失去其本来的意义。所以公平与效率的兼顾是社会保障法所应具备的理论依据。我国社会保障制度的立法原则，不仅要体现对社会成员基本生活与生存权的保障，还应更加注重对社会经济发展的社会效益性的追求。在兼顾的基础上，要使社会公平优于经济效率，真正发挥社会保障法制维护社会发展稳定与促进经济发展的功效。社会化原则。尽可能动员广大社会力量共同参与社会保障事业，主要体现在：第一，资金来源的社会化。在社会保险立法方面，强调社会保险费应由国家、用人单位和个人共同负担的原则;在社会救济立法方面，国家通过立法，大力提倡和发展社会慈善事业，动员社会力量共同救助贫困对象，帮助贫困地区发展经济、文化;在社会福利立法方面，通过立法，组织和动员社会力量，举办社会福利设施、福利项目，共同发展社会福利事业。第二是社会保障管理的社会化。即社会保障立法与政策的制定，集中统一于管理部门，并由该部门全面规划社会保障事业，协调各方面利益;而业务管理机构和服务设施，则深入基层社区，在给付发放、服务提供上，充分利用金融机构、社会组织和团体，以减少管理费用，提高工作效率。尊重现有的立法格局和立法传统的原则。有观点认为社会保障法作为一个重要而独立的法律部门，应该有一个基本法为统帅来明确社会保障主体的权利与义务，保证社会保障收入的及时与稳定，规范社保基金的安排和使用，依法管理社会保障工作。但是考虑到我国目前的社会经济发展水平、城乡二元结构、以及社会保障的内容广泛和多部门管理，以及以往的立法惯例、法制结构等因素，此时要制定一部综合性的、统一的社会保障基本法作为母法是不具有现实性和可行性的。针对我国目前状况，区分轻重缓急，应按照独立平行的原则来建设中国的社会保障法律制度，即在近期社会保障法律体系的构建，主要应就社会保障的各个具体制度单独立法，分别制定多部平行的社会保障主干法律。(二)我国社会保障法律体系框架构想根据以上法律体系构成原则和我国社会保障制度的发展现状，以及借鉴国外社会保障立法的经验，按照社会保障法的内容性质，我国的社会保障法律体系的立法格局应该是以社会保障主干法(即社会保险法、社会救济法、社会福利法、社会优抚法)为基础而建立起来的多层次法律、法规体系。在社会保障项目发展的序列上，应优先解决针对经济体制转轨期间出现的城市贫困群体的最低生活救济、失业保险和退休人员的养老、医疗保障问题，然后逐步解决工伤保险和生育保险等。第一层次，主要是社会保障的主干法，即社会保险法、社会救济法等。具体说来包括：l、社会保险法。社会保险法是建立在劳动关系的基础上，其受益主体主要是与用人单位有劳动关系的劳动者。加紧制定社会保险法是当前的一项紧迫立法任务，如果包括养老、失业、医疗、工伤和生育等5个项目的社会保险法内容过于繁多，情况复杂，意见不易统一，那么是否可以将其再行分解，分项目分步骤进行立法。首先可以选择当前最紧迫和条件比较成熟的项目先行立法，总结过去的实践经验，尽快拟定相应的法律草案，如养老保险法，失业保险法等，要提交全国人民代表大会，经严格的法定程序审议通过，正式颁布执行。2、社会救济法。社会救济法是指国家对于那些因自身、自然、社会原因不能维持最低生活标准的贫困者提供帮助，以保证他们基本生活的法律制度。社会救济立法方面，在完善城镇居民最低生活保障制度的基础上，研究农村最低生活保障线制度，部分经济发达地区可以制定适合本地区实际情况的城乡一体化低保制度，使社会救济制度成为真正的最后一道安全线。3、社会福利法。社会福利是以提高公民的生活质量为目的的社会保障制度，社会福利法律制度的内容广泛，既有全体社会成员享受的公共福利，也有职业福利，还有仅限于特殊群体享受的福利。具体来说，社会福利法应当包括老年人福利法、妇女福利法、儿童福利法、住房福利法、教育福利法、公共医疗卫生保健法、社区服务法等。4、社会保障基金法。主要由社会保障费、社会保障基金的来源、社会保障筹资方式、社会保障基金的运营等制度内容构成。社会保障基金法的立法原则应该是安全、效率和公开。5、社会保障组织法。即有关社会保障的组织管理机构及其职能、权限、工作方式的规定。6、社会保障程序法。即有关社会保障争议、事故处理程序的规定，主要包括社会保障纠纷的调解、复议、仲裁以及责任事故查处程序等内容。第二层次，是中央政府制定的行政法规、法律性文件以及各个政府部门的规章。此外，还包括一些地方性法规。我国目前主要的社会保障法律法规体系是由这一层次的内容构成的。在今后的立法过程中，对于一些比较完善的行政法规，因其存在无全国人大及其常委会立法的最高权威性，对违法行为追究不利及实施机制较弱等问题，在立法层次上要过渡到制定全国统一的基本法，如失业保险法、工伤保险法等。对于一些现行的决定、暂行试行办法，如果近期立法条件尚不成熟，可以由国务院根据立法法的要求，先以行政法规的形式规定行政管理措施，如医疗保险条例和生育保险条例等，待条件成熟后再制定法律。此外，中国地域辽阔，发展不平衡，存在地区差别、城乡差别等，至于一些区域性问题，可由地方人大根据立法的规定，通过制定地方性法规加以规范。参考文献：1陈佳贵等著.中国社会保障发展报告(1997-2001)，社会科学文献出版社，200