新公共服务理论对政府绩效评估的借鉴意义.doc

新公共服务理论对政府绩效评估的借鉴意义【内容摘要】基于对新公共管理的理性反思和批判而提出的新公共服务理论，建立在民主、责任和服务的基础之上，奉行服务理念，强调在民主对话、沟通协商的基础上加强政府与社区、民众的合作互动，建立有效的公民利益表达机制。这些理念和思想内容可从三个主要方面指导我国的政府绩效评估：一是从人民对政府行为结果满意、政府绩效评估公开透明、政府绩效评估方法和程序科学规范三方面确立政府绩效评估的基本原则；二是确立以公众为本的绩效观念；三是建立包含公众满意度指标在内科学的复合型政府绩效评估指标体系。【关键词】新公共服务理论，政府绩效评估，作用一新公共服务理论是美国亚利桑那州立大学的丹哈特夫妇提出来的。他们基于对新公共管理的理性反思和批判，丹哈特夫妇建构出系统的新公共服务理论。该理论将公民置于整个治理体系的中心，强调政府治理角色的转变即服务而非导航，推崇公共服务精神，旨在提升公共服务的尊严与价值，重视公民社会与公民身份，重视政府与社区、公民之间的对话沟通与合作共治。作为一种新理论，新公共服务理论是建立在民主、责任和服务的基础上的。建构在此基础之上的新公共服务理论，其基本内涵可从以下七个方面来理解：1.政府应是服务而非掌舵，政府越来越重要的角色趋向于协助公民表达并实现共享的公共利益，而不限于控制或引导新方向。 2.追求公共利益，公共利益是主要目标，而非副产品。公共行政人员必须致力于建造一个共享的集体的公共利益观念，其目标是分享利益和分担责任的创造。 3.战略的思考，民主的行动。即符合公共需要的政策和计划，通过集体努力和协作的过程，能够最有效地、最负责任地得到贯彻和执行。 4.超越企业家身份，重视公民身份，服务于公民而不是顾客。新公共服务理论强调公共利益源自价值的分享，而非个人利益的简单相加。公共人员回应的是公民需求而非仅仅是顾客，且要把焦点建设在信赖关系和与市民的合作上。 5.责任并不是单一的，即公务员不应仅仅关注市场，亦应关注宪法和法令，关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。 6.重视人而不只是生产力。公务人员所参与组织的公共组织与网络，如果能够通过基于尊重公民的合作过程与领导分享，则其更有可能获得成功。 7.超越企业家身份，重视公民权和公共服务。与企业家式的管理者视公共资金为己所有的行事方式相比，如果公务员和公民都致力于为社会做出有意义的贡献，那么公共利益就会得到更好的实现。 新公共服务理论的兴起与美国的社会现实是密切相关的。自9.11后，美国人民重新注意到政府的重要性，认为政府和社会的改革要从国家治理的角度来看。在美国的公共服务改革实践中，充分利用民间部门高效率、低成本地提供必需的公共服务，对于那些属于政府“天职”的公共服务，认为政府应该是一个安排者，决定什么应该通过集体去做，为谁而做，做到什么程度或者水平，怎样付费等问题，至于服务的生产和提供，认为可以通过合同承包、补助、特许经营等形式由私营部门或社会机构来完成。美国政府在积极构建与社区、公民的互动关系方面，提出了一系列创新方案，以改善对公众的服务并重新获得公众的信任。他们所提出的公共部门的创新方案中，建立伙伴关系是核心要素之一，所要建立的伙伴关系包括社区伙伴(公民与志愿者)、私营部门伙伴、非营利组织伙伴等。政府官员和管理者对于公民的请求不是说“是”或“不，我们不能”，而是应该说“让我们一起来解决，我们应当做什么，并且使它成为可能”。同时建构一种积极的市民关系，政府官员不只是承担公共服务提供者的角色，他们还要扮演协调者、调解者甚至仲裁者的角色。 总之，社会在变化，政府管理理论也随着社会变迁而发展。从以上分析可以看出，新公共服务理论提出和建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论。概括起来，新公共服务理论的核心价值理念在于：政府应该把政策制定（掌舵）同服务提供（划浆）分开，奉行服务理念，强调在民主对话、沟通协商的基础上加强政府与社区、民众的合作互动，建立有效的公民利益表达机制。二政府绩效评估作为各国持续改进和提高政府部门绩效的一种新的管理理念和方法，是当今许多国家落实政府责任、改进政府管理的一个行之有效的工具。近年来，西方绩效评估的理论和方法逐渐传入我国，对我国绩效评估事业的发展起到了一定的促进作用。总的说来，我国政府绩效评估在理论研究上取得了一定的成绩，在实践上也取得了一定的经验。但相对于西方发达国家而言，目前我国的政府绩效评估还处于初始阶段。而新公共服务理论的出现为我国政府的改革提供了新的思路，同样对于政府绩效评估也颇具借鉴意义。第一，科学确立政府绩效评估的基本原则。在评估政府绩效的实践中，美、英等发达国家先后确立了“四E”（即公平、效率、效益、经济）为政府绩效评估的基本原则。20世纪七、八十年代，发达国家的政府绩效评估主要讲求效率和经济原则，而90年代以来，则主要讲求公平和效果原则。根据我国新时期面临的根本任务，按照新公共服务理论的要求，我国政府绩效评估的基本原则应体现在三个方面：人民对政府行为结果满意、政府绩效评估公开透明、政府绩效评估方法和程序科学规范。具体来说：首先，人民对政府行为结果满意原则。这一原则包含三个方面的内容：一是政府绩效评估的对象是政府的行为结果；二是人民对政府行政的结果和效果是满意的；三是政府绩效评估的主体是人民。这一原则是新公共服务理论中服务理念的具体体现。因此，一方面，它要求政府绩效评估在政府行政的结果基础上考查行政效率；另一方面，它要求政府所制定的公共政策要面向各阶层、社会组织和经济组织，为这些对象提供他们所需要的服务和所希望达到的服务水平与质量。其次，政府绩效评估公开透明原则。这是民主理念的要求和体现。它指的是在政府绩效评估规则、评估程序、评估过程、评估结果等所有有关政府绩效评估的信息和活动都应当及时、定期地公开。在传统体制下政府行政往往更多的是暗箱操作，这一现象在体制转轨的过程中，也或多或少有所体现，因为信息不对称，导致政府与民众之间无法形成良性互动，从而降低了政府绩效评估的有效性。根据新公共服务理论，每个公民都有评估信息知情权、评估规则制定参与权、评估活动参与权，其中评估信息知情权是基础和前提。政府绩效评估的相关信息公开可保证评估的客观性和公正性。因此，只有及时、准确地公开政府绩效评估的相关信息，才能使评估成为政府与社会公众之间沟通的桥梁和纽带，才能保障评估的客观公正，更有效地开展评估工作。这就要求，我们要加强政府绩效评估的信息公开化。当今的信息化途径使政府绩效评估的各种信息得以在网络上公开化、透明化，有利于社会公众对政府绩效的监督。再次，政府绩效评估方法、程序的科学规范原则。政府绩效评估的科学性要求在评估方法上，要坚持定性分析方法与定量分析方法相合，充分运用科学的定量分析方法，采用先进的现代信息技术、分析技术、预测技术等作为技术支持，确保评估结果的可检验性和可重复性，以减少政府绩效评估结论的偏差；而政府绩效评估的规范性则要求政府绩效评估要制度化、法制化。总之，这三大基本原则是新公服务理论中民主、责任和服务理念的体现，也反映了我国当前科学发展观的要求，因此，我们要把这三项基本原则贯穿于政府绩效评估的整个过程。第二，确立以公众为本的绩效观念。新公共服务理论强调，要重视与公民之间的关系，要尊重公民。这就要求在政府管理中要贯彻以人为本的重要原则，而政府绩效评估作为政府管理的一种手段，在实际操作过程中，必须体现以人为本的绩效观念，在政府绩效评估中特别要体现以公众为本的理念。我国过去对政府绩效的评估往往是通过政府内部的工作检查制度实现的，这种制度往往激励被评价的政府官员更多地琢磨上级政府的检查评估意图，而不是着眼于为本地公民服务。随着政府改革的进一步深化，及政府职能进一步从管制向服务的转变，按照新公共服务理论的要求，评价政府的参照系应该是公众。同时，政府管理所追求的经济、效率、效益、服务质量、公众满意度等，都要从公众的立场和角度来看待政府绩效。以人为本是科学发展观的体现和要求，也是党的十六大后党的新一代领导集体实施的一个具有战略意义的发展理念和价值取向，因此，以公众为政府绩效评估的最终出发点和落脚点，是新时期我国政府绩效评估的核心价值取向，是有效开展政府绩效评估的必要条件。为此，树立以公众为本的绩效观念，这就要求：一是在评估的主体上，形成上级领导部门和广大民众共同参与的格局。这可通过构建一套较为全面完整的评估指标体系，一方面通过可量化的统计数据让上级领导机关对地方政府的工作成效清楚地了解和掌握，另一方面则可将公民满意度作为衡量政府行政效果的最终标准，使绩效评估具体转化成公民对政府工作的参与和监督，增强公民对政府的信任度。二是在中国政府绩效评估体制方面，不仅要包括政府机关的自我评估、上级评估、党的组织和权力机关(人大)的评估，还应包括相关专业的专家评估。但更重要的是社会公众的评估，逐步实现官方评估与民间评估并重。通过民间渠道进行的考核和评价方式，运用社会调查、民意测验等方法，定期征求社会公众对政府工作的满意度等，在公民满意度调查数据的采集上，由社情民意调查机构通过抽样调查取得第一手信息资料，保证绩效评估结果的客观性和真实性，因此，这些信息可以作为对政府绩效评价的最终依据。这可使政府机关不仅对上级机关负责，更重要的是对公民负责，形成上级自上而下的监督和公民自下而上的监督相结合的绩效推动机制，强化政府的服务意识。第三，建立科学的复合型政府绩效评估指标体系。我国政府绩效评估指标体系的研究还处于起步阶段，建立健全政府绩效评估指标体系是一个难度较大的系统工作。按照科学发展观的要求，建立符合各级政府实际的绩效评估指标体系，是当前我国政府绩效评估的一个主要任务。以新公共服务理论的理念为指导，就我国的实际而言，绩效评估指标体系的设计必须把握以下几个原则：一要落实科学发展观和正确政绩观的要求，在指标体系的设计上要把握好经济社会发展和环境建设指标间、显性绩效与隐性绩效间及当前与未来之间的平衡。二要体现政府职能转变的要求。具体来说，就是要根据经济调节、市场监管、社会管理、公共服务这四项政府职能定位，考虑到地方政府的实际情况，绩效评估指标体系要以政府职能转变为依据。从内容上来说，一方面，要着重评价政府经济职能的转变状况，即政府从直接干预经济转变为间接调控经济，通过制定经济运行规则和加强监管，为企业创造良好的外部发展环境；另一方面，要着重评价政府的社会管理和公共服务水平，这体现在应对社会风险，化解社会矛盾，提供公共产品和服务；再次是着重评价政府为人民服务理念的具体落实情况，体现在以人民满意度作为政府绩效评估的重要标准。三要借鉴参考当代各国绩效管理的成熟经验和技术。四要从体现我国的国情，不同部门、不同地区的指标设计要有所区别。目前，我国政府绩效评估最主要的任务就是要在以上原则的指导下，建立科学的复合型政府绩效评估指标体系。这一指标体系至少要包括三方面的内容：一是经济性指标。这一指标要求在计算经济增长时,将经济生产对资源环境的消耗利用亦考虑进去。运用这一指标测评政府经济成绩既可以测量生产力的发展水平又可以测定公共资源的使用效率和环境资源的节约程度。二是程序性指标。即通过测定政府为公众提供服务的有效性和时间性，如110出警率和破案时间，明确政府在提供公共服务产品时的工作数量和履行责任的程度。三是公众满意度指标。即通过民意调查等方式来了解公众对于政府行为拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应，这是衡量政府行为的社会效益指标。这样，在政府绩效评估指标体系的设置上，既重视了经济的增长，又反映了经济、社会、人的全面发展。特别需要指出的是，从新公共服务理论的内容思想来看，满意度应该是政府绩效评估模型的核心概念。西方市场经济国家经过20世纪70年代以来的行政改革，其政府绩效更注重政府为公众提供公共基础设施、秩序维护等公共产品和公共服务，同时不增加税负。这种考核和评价方式通过运用社会调查、民意测验等方法，定期征求社会公众对政府工作的满意程度，最终以此作为对政府绩效评价的依据。因此，在政府绩效评估指标体系中，考虑设置公众满意度指标既是新公共服务理论的体现，也是对西方政府绩效评估的总结，同样在我国政府绩效评估中也要对政府的服务对象的满意程度进行衡量。这可从质和量的角度进行评估分析与衡量：从量的角度而言，可从税负水平、受益程度、投诉申诉、工作效率四个方面进行评估；从质的方面来说，可从政府是如何提供公共服务的、结果是否达到既定目标、是否符合公众的目标、是否满足公众的需求几个方面进行评估。政府绩效满意度作为政府绩效评估的量化指标，它着眼于政府服务对象对政府服务的评估，充分体现了科学发展观的根本要求。如果用公众满意率表示政府绩效满意度，我们可定义其为对政府绩效基本满意、满意、较为满意和很满意的人数占全部参评公众人数的比。因此，在设计我国政府绩效评指标时必须考虑与此相关的衡量指标。总而言之，新公共服务理论给我们提供了一个认识政府绩效评估的新视角，该理论所包含的丰富的理念和思