俄罗斯财税危机对我国税制结构改革的启示.doc

俄罗斯财税危机对我国税制结构改革的启示摘要： 本文探讨了2014年以来俄罗斯在西方国家的制裁下，财政面临危机的原因，通过分析俄罗斯“双主体税制结构”过分依赖石油天然气相关税种，导致税制结构失衡的问题，对比我国的双主体税制结构，认为：未来我国的税制建设，总体上应以推进双主体税种的平衡为目标，逐步提高所得税所占份额，改革消费税和财产税，全面推进以流转税为主体的单一主体税种结构向以流转税和所得税为主体的双主体税种结构的转变。关键词： 俄罗斯税制 税制结构 双主体税种模式 一.引言及背景资料 俄罗斯财政部长安东西卢安诺夫11月24日（2014年）在莫斯科举行的一场经济论坛上说，地缘政治因素引发美国和欧洲对俄经济制裁，一年造成损失约为400亿美元；同时，油价下跌30%将使俄罗斯每年承受900亿美元至1000亿美元损失 证券新闻第一财经日报微博2014-10-21 09:22，这意味着俄罗斯即将迎来一场史无前例的经济战争。在这场经济战争中，美国和欧洲国家对俄罗斯在金融、能源、国防等诸多核心领域展开了强大的攻势，致使俄罗斯卢布严重贬值，国民经济陷入低迷状态，而俄罗斯财政收入又严重依赖于能源出口，伴随着石油和天然气价格骤跌，出口大量萎缩，尽管俄罗斯多次下调石油出口税，但是收效甚微，俄罗斯在税制结构方面先天的缺陷使得俄罗斯财政部面对经济下滑力不从心。众所周知，俄罗斯的财政收入严重严重依赖于石油天然气的出口，俄罗斯联邦审计院于2013年10月10日发布的2014年联邦预算和2015年、2016年预算计划结论，在2014年联邦财政收入总预测13.57万亿卢布（占预测GDP的18.5%）中，有约6.5万亿是来自石油天然气相关收入，比例高达48%（占预测GDP的8.9%）接近于财政收入的一半，然而从历年数据观测，俄罗斯联邦财政收入在2012年油气收入更是高达50.24%（占GDP比例超过10%），油气对俄罗斯财政的重要意义可见一斑。具体而言，从2014年财政预算收入数据观测得知，石油天然气相关税收主要是矿产开采税（约2.7万卢布）和关税（约3.9万亿卢布）。事实上，俄罗斯联邦财政预算的编制在很大程度上是建立在全球原油价格预测基础上的，由此俄罗斯的经济预测和财政收支计划也与国际石油天然气价格息息相关。作为世界上面积最大的国家，得天独厚的资源优势使得俄罗斯在石油天然气市场上长期独占鳌头。从OPEC2013年年度数据公告，2012年俄罗斯的原油生产量为每天10043桶，占全球原油总产量的13.8%，居全球第一位，日出口石油量5857桶，占世界出口总量14.5%；从天然气的角度来看，俄罗斯是全球天然气市场当之无愧的老大。2012年，俄罗斯的天然气开采量达到6092亿标准方，占全球天然气开采总量的17.8%，几乎与所有OPEC国家的天然气总开采量(7004.26亿标准方，占全球总量20.5%)相当。同时，俄罗斯天然气的总出口量为2029.6亿标准方，占全球天然气出口总量的19.8%，占据了几乎1/5的世界市场。20世纪90年代初，俄罗斯开始了全面而快速的经济和政治制度转轨，国家经济历经7年的全面下滑之后，于1999年进入快速增长和回升阶段，成为世界刮目相看的“新亮点”，有学者将增长的原因焦点集中在世界石油市场价格的作用。毋庸置疑，石油和天然气资源为俄罗斯带来的不仅是出口方面的可观收入，还有能源领域的投资，政治舞台上的话语权。由此可见，2014年美国和欧洲国家对于俄罗斯的制裁，尤其是在能源领域，操纵油气价格，限制进口，致使俄罗斯卢布贬值，给俄罗斯经济带来的打击是致命性的，再加上其国内财政政策和货币政策效力甚微，国民经济状况堪忧。由此引发财政危机的出现也是必然的。二俄罗斯的税制结构俄罗斯的现代税收制度建立已经有二十多年，是俄罗斯在社会经济转型过程中建立的，符合市场经济内在需求方面的最为关键性的制度之一，在此期间俄罗斯的税制结构变革大体可分为三步。改革第一步是在1990-1991年，在此期间颁布了俄罗斯联邦税收基本法、消费税法、增值税法、个人所得税法、企业利润税法，改革后的税制结构由（个人所得税、企业利润税、企业财产税和个人财产税）和间接税（增值税、消费税和关税）组成，此次改革奠定了俄罗斯税制体系的基本框架。 改革第二步是1992-2007年，在税法体系方面,通过了俄罗斯联邦税法典，明确了联邦和地方事权的划分，以降低税负为目标，在减少税种方面，逐步废除了道路使用税、住房公积金和文化专项基金税、燃料和润滑油销售税，逐步降低了“流转税”给企业带来的负担。在降低税率方面，企业利润税和统一社会税的法定税率都出现了大幅度下降。个人所得税取消了累进税率，以13%的单一税率取代。俄罗斯双主体税种体系逐步建立并不断完善. 改革第三步，2008年至今，俄罗斯政府税制改革的主要目标被确定为：构建保障预算收入中长期稳定的高效税收体系。 20多年来，俄罗斯税收制度经历了从激进转轨到基本稳定，并逐步走向成熟的过程。现行俄罗斯税制结构从税制体系来说是以间接税和直接税为主体的双主体税制，并经历了间接税占比略高向直接税占比略高的转变， 包含社会保障税（费），俄罗斯于2001年1月1日起将企业缴纳的各项社会保障费合并为统一社会谁，又于2010年1月1日改为社会保障基金，为保持统计口径一致，数据可比，2010-2012三年间的直接税部分将社会保险基金也算在内。从税类来说是以所得税和流转税为主体的双主体税种模式，且两者占比的差距逐步缩小。在俄罗斯的税种结构中，所得税体系内的社会保险费占到税收收入的18.24%，所得税占到21.94%，而流转税中的关税占到22.27%，增值税占到15.92. 数据来自俄罗斯联邦统计局 表面上看来俄罗斯的双主体税种结构是相对平衡的，流转税和所得税的比例大体相当，而事实情况是俄罗斯的税种结构的问题不在于税种组成上，而在于税收负担分配上，具体说来，就是俄罗斯石油天然气占预案算收入的比重过高，严重影响财政收入的稳定性和可持续发展。 俄罗斯联邦从石油天然气部门获得的税收使得赋税结构与预算结构明显不同，通过比较石油天然气部门的预算收入和各项预算收入总额就能看出俄罗斯税收负担分配的特点： 各主要税收来自于石油天然气公司在预算收入中的比重（单位：%）200120022003利润税17.211.310.3增值税9.18.99.3营业税68.470.277.2资源使用税70.180.684.8关税55.351.949.7从表中可以看出，2001年-2003年石油天然气部门平均贡献了78%的资源使用税、72%的营业税和52%的关税，据统计，来自石油天然气部门的利润税、增值税、营业税和关税约占总预算收入的三分之一。 来自石油天然气部门的联邦预算收入（单位：%）199920002001200220032004来自石油天然气部门的收入占预算总收入的比重212730293332其中：石油工业111718202525天然气工业101012987 从表中可以看出，俄罗斯财政财政收入大量依赖于石油天然气部门，并且依赖程度在上世界末本世纪初六年内呈上升趋势。俄罗斯税制结构过分依赖于石油天然气有利也有弊。毋庸置疑，俄罗斯丰富的石油资源使得俄罗斯国际原油价格和天然气价格走高时大量获利，带动政府财政收入的增长，同时带动能源部门相关产业的发展，提高国家整体社会福利水平.1999年国家油价持续走高带动俄罗斯经济“起死回生”就是一个积极的例子。然而背后隐藏的危机是俄罗斯石油和天然气的销售大量依赖于国际市场，一旦国际关系紧张，或者其他能源国家联合起来控制油气价格，对于俄罗斯则可能演变成毁灭性的灾难。2014年面对美国和欧洲国家的制裁，俄罗斯已经多次下调石油出口税，但是国际石油市场依旧需求低迷，很不景气，严重影响到俄罗斯经济的正常运转。俄罗斯财政部长西卢安诺夫警告，政府10月通过的2015年至2017年政府预算草案未能反映俄罗斯经济受乌克兰危机和油价下跌影响的后果，将来可能需要削减10%的预算以缓解“经济困难状况”。俄能源部长亚历山大诺瓦克10月21日说，政府正在考虑降低本国原油开采量以稳定国际油价 证券新闻第一财经日报微博2014-10-21 09:22。俄罗斯面临的财政危机,经济危机一触即发.我们应该从中看到，俄罗斯税制结构存在的问题是资源问题，而不是某个税收制度的不合理。经过此次财税危机，俄罗斯未来的发展方向可能会更加注重国内经济的稳定和安全，从税收角度而言，便是赋税结构的合理调整，税收不仅要能抵御经济危机带来的负面影响，还应该为促进经济增长创造条件，构建保障预算收入中长期稳定增长的高效税收体系。俄罗斯的财政危给我国敲响了警钟，复合税制结构相对于单一税制尽管有多种优势，但是如果内部协调不到位，主体税种的失衡和受挫会严重威胁到国家财政安全和国民经济稳定发展。就主体税种结构而言，我国与俄罗斯同为双主体税种模式，流转税和所得税均为财政收入的两大主要来源，与俄罗斯税制结构过分依赖石油天然气部门不同，我国双主体税种结构存在的主要问题是主体税种比重失衡，税制结构缺乏弹性，如果任其发展，那么在经济危机等突发事件中，在某种程度上也有可能步俄罗斯的后尘，面临税收体系全面崩溃，国家经济安全和政局稳定将难以保障的危险。二.我国的税制结构及其发展方向（一）我国税制结构的发展历程 新中国成立以来，我国税制实行以流转税为主 新中国成立以后，我国税制实行以流转税为主体的“多种税、多次征”的税制模式，当时流转税收入占整个税收收入的 80以上。在国有企业占绝对比重、利润上缴形式为主的计划经济背景下，这种税制结构虽然可以基本满足政府的财政需要，但是却排斥了税收发挥调节经济的作用。 上世纪八十年代，邓子基教授从我国国情出发，总结历史经验，借鉴国外做法，提出“双主体税种结构模式”，将所得税与流转税并列为主体税种，建设有中国特色的税制结构。改革开放后，我国进行了两次大规模的税制改革。我国税种结构也发生了一定的变化。为适应税源格局的变化，我国政府于1983年和1984年分两步进行了“利改税”的改革，首次对国营企业开征了所得税，并改革了原工商税制。“利改税” 以后，我国所得税占工商税收收入的比重迅速上升。1985年，不含关税的流转税比重为45.7%，所得税比重为34.3%，两者有接近的趋势。此后流转税和所得税的比重又逐步背离。1993年流转税比重达到70%，所得税比重降至16.3%，至1994年税种结构与经济发展之间的背离更加明显，仅仅增值税，消费税，营业税三税种收入比重达到73%，中国流转税与所得税比重之失衡，在此时达到一个高点。1994年税制改革后，我国税种结构又发生了一系列变化。流转税比重在1996年降至66.9%，所得税比重上升至23.3%，所得税之所以上升，是因为税收占GDP比重较低的情况下，所得税增长幅度高于流转税。1997年至今，所得税增幅均大于流转税。我国于2006年取消了农业税，牧业税和农业特产税，极大减轻了农民负担。在“简税制，宽税基，低税率，严征管”的税改原则下，进入二十一世纪，税制结构更加优化，同时所得税与流转税的主体地位愈加稳固。2010年至2012年三年间，流转税收入总额（不含关税）占当年税收总额的比重分别为56.7%，54.88%，54.08%，呈现下降的趋势。所得税收入总额占当年税收总额的比重分别为24.2%，25.4%，25.3%，除2012年受2011年个人所得税扣除标准下调的影响而略有下降之外，所得税的比重呈现上升的趋势。 （二）我国税制结构存在的问题 在我国双主体税种结构中，尽管流转税的比重从75%下降到了60%，所得税的比重从15%提高到了26%，“直接化”水平有所提高，但是流转税的主体地位，“跛足”的双主体税制结构大格局并没有从根本上发生改变，这使得我国的税制结构缺乏弹性，在经济产生波动时难以保障国家的财政收入稳定 白彦锋，王凯：中国分税制改革20年：一个对比研究。 具体说来，由于1994年税制改革强化以流转税为主体的税制结构，在税种的设计上过于突出增值税的作用，使得该税所占比重过大，而对经济具有内在稳定功能的所得税则比重较低，尤其是个人所得税的比重过低。自1994年税制改革以来，流转税占税收总收入的比重从未低于60%，而所得税则不超过30%，而就流转税本身结构而言，消费税比重过小，增值税比重过大。我国消费税征税范围较窄，且征收环节单一，不但调节消费的功能较弱而且组织收入的作用也未充分发挥。仅增值税一项就占到税收收入的20%以上，这样一来，税收收入对流转税的依赖严重，这种单一税制体系在市场经济蓬勃发展的今天，一旦遇到经济危机等不可预料的突发事件，我国税收体系就有全面崩溃的危险，税制体系的调节作用难以发挥，进而导致国家宏观调控的职能受限，威胁国家经济的安全和国家政局的稳定。（3) 我国税制结构变革的方向 未来我国税制结构的改革，总体优化设计是：在流转税内部，改革消费税，所得税方面,逐步提高个人所得税所占比重，完善财产税体系，全面优化税收结构，促进税收作用的发挥。1. 改革消费税.消费税作为一种特定目的税，自1994年设立以来，在有效组织财政收入和正确影响生产消费等方面发挥了重要作用。为适应我国经济发展的需要，充分发挥税收对经济的调控作用，现行消费税需要在课税范围，征税环节，税率结构等方面推进改革；在课税范围方面，可以适当增加一些新税目，比如私人飞机，电子游戏机等;在征税环节方面，加强监管，适当调整征税环节，弥补单一征税环节的缺陷；在税率方面，可以适当提高对一次性筷子，实木地板等税率，促进环保。 2.完善个人所得税制度。改革开放以来，随着人民收入水平的提高，个人所得税来源得到补充，一度成为我国最具潜力的税种。个人所得税既是筹集财政收入的重要来源，又是调节个人收入分配的重要手段，在我国税收体系中占有重要地位。我国现行个人所得税课征模式是“分类所得课税模式”。在这种模式下，一方面征收不公平，扣除不合理，同等收入的人税负不同；另一方面征收效率较低，易形成合法避税。调节个人收入分配的力度有一定局限，不能充分体现公平税负、合理负担的原则。而且对不同的所得项目采取不同税率和扣除办法，容易造成纳税人分解收入、多次扣除费用，存在较多的逃税避税漏洞。目前中国出现贫富悬殊状况，有体制因素，现行个人所得税制设计上的缺陷也是原因之一。个人所得税计征模式的转变，则有利于调节收入差距。 因此，加强对个人所得税的征收管理、改善执法环境成为税收工作的当务之急。此外，应尽快实现个人财产实名制，建立规范严密的纳税人自行申报制度，以充分发挥所得税筹集财政收入，调节收入差距的作用。 3.完善财产税体系.财产税是各国税制体系中不可缺少的组成部分，它对于主体税种具有重要的补充作用。我国目前开征的财产税种主要有房产税和土地使用税，还难以