行政诉讼法地域管辖.doc

行政诉讼地域管辖研究“原告就被告”原则【摘 要】“原告就被告”原则在我国已实行多年，其暴露的问题也越来越多，其最主要的是司法独立与行政干扰的问题。克服司法地方化，阻断行政权对行政审判权的不利影响是实现行政审判公正的首要前提。结合我国实际，本文在对学者提出的方案评析的基础上，提出自己的改进意见，包括：原告选择管辖制度，完善异地管辖制度，对行政权的监督及行政人员的思想教育。【Abstract】 plaintiff on the defendant principle in China has been in place for many years, exposed to more and more problems, its main problem of the independence of the judiciary and the executive interference. To overcome the localization of Justice, the adverse effects of blocking the executive power of administrative jurisdiction is the most important prerequisite for the Chief of a fair trial. Combined with the reality of our country scholars program assessment on the basis of the proposed improvements, including: the plaintiff to choose the jurisdiction of the system, improve the system of off-site under the jurisdiction of the supervision of the executive power and ideological education of the administrative staff.【关键字】原告就被告 司法权 行政权【keywords】plaintiff on the defendant jurisdiction administrative powers一、行政诉讼地域管辖的规定及意义行政诉讼管辖是人民法院内部各法院之间受理第一审行政案件的权限和分工，作为一项行政诉讼程序制度，对行政案件的处理发挥着重要的作用。明确规定管辖有利于人民法院合法且及时有效地行使自己的审判权力，也利于保障当事人的权益。我国行政诉讼法第17条规定：“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，复议机关改变具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”该法条包含三层意思：一是对原具体行政行为提起的诉讼，由最初作出原具体行政行为的行政机关所在地法院管辖；二是经复议的案件，如果复议机关维持了原具体行政行为，则对当事人的权利义务产生影响的还是原具体行政行为，还是由作出原具体行政行为的行政机关所在地法院管辖；三是经复议的案件，如果复议机关改变了原具体行政行为，则对当事人的权利义务产生影响的是新的具体行政行为，作出新的具体行政行为的行政机关所在地法院也可以管辖。从法条可以看出，我国现行行政诉讼法一般管辖原则是以被告所在地为主，也就是通说的“原告就被告”原则。该法条是从民事诉讼法中移植而来，其设计之初的目的有四：其一，遵循便于当事人参加诉讼的原则；其二，便于法院的调查审理；其三，为了保持法院适用的法律规范与行政机关作出行政行为的地方性规范的一致性；其四，促使原告严肃对待自己的诉权，防止司法资源的滥用。二、现行法律在实践运用中出现的问题随着行政审判工作的深入开展和行政诉讼制度的不断发展，现行的管辖制度逐渐暴露出一些问题。具有代表性的观点认为，现行行政诉讼管辖制度的问题主要是：便于当事人进行诉讼和便于法院公正行使审判权两个因素之间存在着内在的矛盾；法院负担均衡原则是必要的，但从行政诉讼法实施以来的情况看仍不是主要问题；行政诉讼管辖的各种规定与目前的现实不相适应；司法权对行政权的依附表现明显。 李红枫：行政诉讼管辖制度现状及对策分析，载行政法学研究2003年第1期。专家和学者分析认为，现行法律的设计和现实的法律运行之间有较大的差距，而出现这些问题的原因多种多样，有学者认为其具体表现在：体制方面的制约，现行法院体制对政府依附性太强，人员管理和司法保障有赖于地方的保护，这样管辖制度的设计不能发挥应有的作用；客观形势发生了变化，原先的行政诉讼立法时的许多制度设计主要针对的是行政处罚案件，这与当前的现实不符合；法院内部认识不到位，思想不统一，法院内部对行政诉讼的认识和审判思路的统一也程度不同的存在一些问题，畏难情绪或回避矛盾的心态也不是没有。 王振清主编：行政诉讼前沿事务问题研究，中国方正出版社2004年版，第30页。有学者从比较具体的方面来分析该问题的产生原因，认为我国法院体制和法官晋升管理制度充满了地方化和行政化色彩，表现为：法院在外部关系中不独立，这是司法权地方化的影响；法院在本系统内部关系上不独立，这是司法权行政化的影响；在法院内部体制上，法官不独立。现行法律规定的行政案件审理实行合议制和审判委员会制，往往导致了法官没有最终决定权；法官自己没有独立的条件和能力。 李红枫：行政诉讼管辖制度现状及对策分析，载行政法学研究2003年第1期。通过以上的分析，如何解决行政权对司法权的干扰是现实面临的最大问题，然而我们发现解决这一问题是一项系统的工程，无论是制度上的，还是实践上的都需要综合考虑。三、专家和学者提出的解决方案1、设立行政法院当前我国的行政权力过于强大，严重干扰了法院审理行政案件，司法独立与法官独立审案不能得以实现，往往由于各种原因，行政案件不能得到公正合理的审理，这与司法公正，追求正议的价值相背离。因此，有学者认为应设立行政法院，从根本上解决法院依附于行政机关的尴尬局面，其具体设置为：最高人民法院设高等行政法院，上诉行政法院和若干行政法院。行政法院管辖第一审行政案件，上诉行政法院管辖本辖区重大、复杂案件。高等行政法院管辖全国范围内重大复杂的第一审行政案件。最高人民法院管辖不服高等行政法院一审裁判的上诉案件。同时在人、财、物上设立一个独立的系统，行政法院的财政预算由全国人大批准后由国务院主管部门拨款，并由最高人民法院法院管理、分配，从而彻底断绝依附地方政府的被动局面。 马怀德主编：司法改革与行政诉讼制度的完善，中国政法大学出版社2004年版，第180-183页。专家和学者认为其重要意义在于：其一，行政诉讼蕴含的独特的司法功能权力制约功能需要由相对独立的审判组织行政法院来执掌；其二，行政法院的设置可以提高行政法官的专业素养；其三，行政法院的设置可增强行政审判的抗干扰能力；其四，有利于更快捷、准确地解决行政纠纷；其五，我国在司法制度上一直借鉴大陆法系国家的制度，但行政法院更适合于我国的国情。 尹华容：论行政诉讼突围与行政法院，载胡肖华主编：权利与权力的博弈，中国法制出版社2005年版，第70-71页。2、提高受审法院的审级，设立巡回法庭现行行政诉讼司法地方化色彩过于浓厚，其根源在于基层法院，基于此，有学者认为应提高一审级别管辖，基本设计是取消基层法院受理一审行政案件的管辖权，由中级人民法院审理一审行政案件。其设计的理由在于行政审判的不独立在各级法院均有表现，在基层法院尤为突出，基层政府机关整体法治观念淡薄、法治环境较差，更容易出现以权压法的现象；基层司法机关相对而言，法官素质整体不高、依附性更强、抗干扰能力更弱，不利于行政案件的审判，而且由于行政诉讼案件相对较少，一审由基层法院受理会造成中院审判资源和优势条件的闲置，不利于保证案件审理的质量，造成司法资源的浪费。同时在此基础上，由最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院分别设立巡回人民法庭，其性质为各人民法院的派出机构，直属其设立机关管辖，人员配置由直属法院法官组成，定期轮换。设立巡回法庭，旨在发挥巡回法庭的“特效性”和“及时性”优势，一方面可以缓解中级人民法院的压力，另一方面也可以解决当事人诉讼不便、法院拒绝受理应当受理的行政案件、行政机关拖延执行判决和行政机关抗拒执行的案件。3、异地管辖制度此种方案是根据行政诉讼法管辖权转移的规定和其他相关规定，由中级人民法院指定其辖区内的异地法院管辖。它发端于2002年7月浙江省台州市中级人民法院的一项司法改革尝试，具体做法是基层人民法院将县级以上人民政府为被告或有10名以上原告的行政案件，提交给中级人民法院，再由中级人民法院指定被告所在地以外的基层法院进行异地审理，后为防止两地政府与法院拉上关系，将固定交叉制改为轮换制。在方便当事人的前提下，采用随机指定的方式，一般半年轮换一遍。2006年4月，台州市中院下发了关于进一步完善行政诉讼异地交叉管辖的通知，该通知明确规定“在原有交叉范围的基础上，对于本辖区内所有的行政案件，市中级人民法院可以行使管辖权。”由此可见，台州市将异地交叉管辖的范围拓展到所有行政诉讼案件，这样有效的切断当地政府对行政诉讼的不当干预，保护当事人的合法权益。在实行异地交叉管辖制度期间，台州市一审行政案件异地审判的原告胜诉率是本地审判案件原告胜诉率的2.52倍，异地审判案件的上诉率是本地审判案件上诉率的67.28%，实行两年后，和政府的败诉率也由2002年的62.5%回落至2005年的23.32%，数据说明异地管辖制度对行政相对人权益的保护效果明显，行政审判案件环境明显优化，不仅保护了行政相对人的合法权益，而且拓宽了行政案件的协调空间。同时行政机关依法行政的规范化程度不断提高。因为被告在人、财、物方面难以制约异地法院，其若做出侵犯公民权益的行政行为，极有可能承担败诉的风险，因而必然会规范自己的行政行为。四、上述几种方案的可行性与不足的分析1、设立行政法院的不可行性设立行政法院从理论上来说可以从根本上解决法院对行政机关的依附，然而从可行性来讲，此方案过于理想化，短期内不可能实现。首先，在最高人民法院内设立行政法院对行政诉讼的意义不大 尹华容：论行政诉讼突围与行政法院，载胡肖华主编：权利与权力的博弈，中国法制出版社2005年版，第71页。；其次，从我国的现实来看，司法权的独立仅仅靠设立行政法院是不够的，这是由行政权的特征决定的，司法权的独立必须要两手抓；第三，行政法院的设立对国家的司法体制变动过大，短期内会与行政法治产生矛盾；第四，我国的政体是人民代表大会制度，与西方的议会制度有着根本的区别，照搬西方的行政法院制度会与我国现实国情脱节。因此，对于该方案，我们赢采取循序渐进的方式，不可一蹴而就，在社会条件允许的情况下，各种相关制度成熟后，设立行政法院也未尝不可。2、提高审级，设立巡回法庭的不足此种方案对现有司法体制变动不大，可行性较高，然而却有以下几个方面的不足：一、中级人民法院一般在市区中设立，而我国的行政区域划分显示，县市之间的距离较远，因此基层法院审判权的取消必然导致很大一部分群众的诉讼负担的增大，这很明显违背了诉讼法设计的原则之一便民原则，同时放弃基层法院的审判权必然导致司法资源的浪费；二、由于审级的提高，势必导致高级人民法院的上诉案件增多，然而高级人民法院的职能决定其不能负担过多的行政案件，因此如何解决中级人民法院和高级人民法院的案件衔接是一大难点；三、巡回法院设立的目的在于便民性和独立性，在我国目前的大环境下，如何防止巡回法庭的司法地方化，保持其本性，又是一大难题。3、异地管辖制度的缺陷异地管辖模式在我国已有先例，这是在我国现行管辖制度不变情况下的一种变通模式，在一定程度上能够降低行政权对司法权的不当干预，但该制度也并非尽善尽美：首先，异地交叉审判虽在一定程度上减少了行政干预，却不可置疑的加重了司法成本，且这些成本由原告加以承担，不利于对原告合法权益的保护；其次，由于法院与被告所处地域不同，势必会带来取证难和执行难的问题；最后，异地交叉审判只是我国现行管辖制度下的一种变通模式，并不能真正解决我国现行行政诉讼法存在的主要问题。然而，作为一种对现行管辖制度问题解决的一种有益尝试，其产生的效果和应有的价值确实值得肯定。五、笔者的改进构想1、原告选择管辖制度美国法律规定，对于案件有管辖权的法院有四类：一是被告机关所在地及其官员居住地；二是诉讼行为发生地，例如当事人申请撤销行政机关的传票，可向行为地法院起诉；三是不动产所在地，例如当事人请求恢复被政府机关侵占的不动产，应向不动产所在地的法院起诉；四是原告居住地，公司的居住地是公司的成立地。 王名扬：美国行政法，中国法制出版社1995年版，第595页。这四类法院中，除了不动产所在地法院是专有管辖权法院以外，其余几处法院原告可以选择起诉。法国行政法庭原则上对其管辖区域内行政机关的决定和行政合同的诉权有管辖权，但有许多例外，如关于行政合同的诉讼，由合同履行地法庭管辖，如果合同履行地超过一个行政法庭的管辖区域或不能确定时，由合同缔结地的行政法庭管辖。此外，行政合同的当事人在不违反公共利益的限度内，可以在争议发生以前，约定有管辖权的法院。 王名扬：法国行政法，中国政法大学出版社1988年版，第632页。由此可见，赋予原告选择权在国外已有实行，而在中国的现实情况下，赋予原告诉讼管辖选择权也有必要。一旦赋予原告选择管辖法院的自主权，原告往往会选择与自己有特殊关系或者自己信任的法院，并且尽量避开与被告有直接联系的法院，这样就能在一定程度上切断被告对行政审判的不当干扰，虽说这种做法可能会在一定程度上影响到诉讼程序和结果，但是这种现象在行政诉讼中并不普遍，也是可以通过具体的审理程序和制度避免的，而且相对于行政机关对本地法院的影响而言，行政相对人对其信赖法院的影响力毕竟是微弱和有限的。虽然原告对法院的选择可能会导致被告诉讼负担的增加，但是对强势的行政机关课以更多的义务，以平衡当事人之间的权利义务是符合平等原则的，而且被告可以充分利用行政委托，委托管辖法院所在地的同系统同部门的行政机关代为诉讼来减少诉讼负担，这对作为被告的行政机关来说是很简单的内部委托行为，因此实际上“不会太多增加被告及受案法院的诉讼成本，相反会减少受案法院与被告的关系成本”。 刘善春：行政诉讼原理及名案解析，中国法制出版社2001年版，第472页。同时为了防止原告对诉讼的滥用，也需对原告的选择范围做一定的限制，在这方面我们可以借鉴美国的有关规定，在未来的行政诉讼法修改中，我国完全可以将原告居住地和其他与行政行为有关的联系地的法院纳入到原告选择诉讼的范围内。2、完善异地管辖制度异地管辖制度在实践中证明，具有高度的可操作性，笔者赞同此种方案，认为其最大的优点是能有效的切断行政权力对行政审判的不当干预，在不改变现有司法体制的前提下是解决眼前实际问题最简洁有效的方法，然而其最大的缺点就是增大了原告以及法院的诉讼负担，这明显违背了“两便原则”，因此仍需完善。首先，进行管辖权转移时，应当依照最便民的原则，尽可能的减少行政相对人的负担，这里的便宜既有空间因素，也有时间因素；既有经济因素，也有行为因素；既有事实因素，也有法律因素。总之，不能仅仅简单地理解为“距离”或“经济”的问题，而是一个综合的概念。其次，若被告败诉，原告因参加诉讼所超额增加的负担由被告支付。此举一方面可以减少行政相对人的负担，增加其行使诉权的积极性，是法律依据平等原则保护弱者的表现；另一方面，也可以在一定程度上警醒行政机关，增加其诉讼负担，从侧面抑制违法行政行为的发生。第三，原告可以选择放弃异地管辖的权利。设定异地管辖制度的目的无疑是为了确保人民法院能公正独立的行使行政审判权，维护当事人的合法利益。虽然在诉讼制度上会尽量降低原告的诉讼负担，但是毕竟还是会给当事人带来一定的不便，因此，人民法院在指定异地管辖时，应当征求原告的意见，允许其根据自身及案件的具体情况权衡利弊后，选择放弃异地管辖，以此最大程度上尊重原告的诉讼权利。3、对行政权的监督及行政人员的思想教育从我国的国情和历史来看，司法权的独立仅仅靠法院的独立是远远不够的，必须司法权和行政权两手一起抓。2010年，最高人民法院于3月25日发布了人民法院第三个五年改革纲要（20092013）。本轮司法改革将加强人民法院依法独立公正行使审判权的保障机制建设，研究建立对非法干预人民法院依法独立办案行为的责任追究制度，研究建立违反法定程序过问案件的备案登记报告制度，加大对不当干预人民法院审判和执行工作的纪检监察力度。很显然，国家已经意识到行政权的过于强大是造成司法权不能完全独立的最大因素。然而在我国一党制的国情下，削弱行政权是不现实的，因此笔者认为需要在行政机关内部进行责任和权力的细化，防止某一部门权力过大，让各部门之间进行权力制约，加强法律法规的监督力度，严厉打击越权的行为，并且利用舆论等外力，例如邀请人大代表旁听行政案件庭审 郑发：小法院大作为长沙芙蓉区法院行政审判记事，载中国法院网2008年1月。，向党委和人大等通报行政机关法定代表人出庭情况