浅谈财政效益审计.doc

浅谈财政效益审计河北省邯郸磁县审计局汪利强 李振方内容摘要财政效益审计就是审计机关通过一定方式对政府一定组织经济活动中资源配置的经济性、效率性、效果性的监督活动。其基本目标是提供独立的信息、咨询和促进被审计单位在支出和资源管理等主要领域做到经济和有效。财政效益审计是对资金的使用是否达到预期的效益进行审计，全面客观地评价财政支出的经济效益和社会效益。关键词财政效益 审计正文 近几年来，随着经济的发展，我国审计机关也逐渐高度重视效益审计。财政审计作为我国国家审计机关的永恒主题，财政效益审计必然成为当前我国国家审计机关深化财政审计的一个新的课题。实施财政效益审计，应该说是社会公众对公共资源实行有效监督的需要；是国家不断完善投资管理体制，正确制定各项经济政策的需要；是各级政府改进宏观管理，严格依法行政，加强自我监督的需要；也是促进审计自身发展的需要；是现代政府审计发展的必然趋势。一、财政效益审计的目标财政效益审计就是审计机关通过一定方式对政府一定组织经济活动中资源配置的经济性、效率性、效果性的监督活动。其基本目标是提供独立的信息、咨询和促进被审计单位在支出和资源管理等主要领域做到经济和有效。财政效益审计还应该对资金的使用是否达到预期的效益进行审计。因为财政资金使用上的真实、合法并不代表其使用的合理性、有效性。目的在于通过评价政府部门和有关单位使用公共资金经济性、效率性和效果性，强化公共部门的经济责任和防止损失浪费；通过评价公共支出和资源的利用情况，向政府及有关部门提供独立的信息和建议；找出影响公共支出效益的原因，帮助被审计单位采取措施，改进管理和控制系统，提高效益；揭露损失浪费，管理不善现象。但是应当看到，由于这项工作涉及面广，难度大，加之整个经济社会的管理水平还不高，财经领域违纪违规问题还较为普遍；各项基础管理比较薄弱，缺乏完善的效益评价标准体系；审计人员的素质能力和工作水平，也不完全适应效益需要。要从查处严重损失浪费入手，积极探索经济效益审计。因此对公共支出和资源的经济性、效率性、效果性进行全面审计评价，不能一步到位，必须体现“先易后难，循序渐进，稳步推进”的原则，分段确立审计目标。具体地讲，财政效益审计目标一般应包括以下三个方面：1、促进政府财政资金的合理、有效使用，特别是围绕公共支出和财政资源配置使用的经济性开展审计监督。财政效益审计通过检查财政资金的拨付、管理和使用情况，可以揭示财政资金在拨付、使用管理上的问题，纠正资金使用、核算上违反财经纪律的问题，促进财政部门管好用好政府资金，确保资金及时、足额拨付到位，确保资金使用真实、合法、有效。就目前我国开展效益审计的条件来看，只能在财务收支审计基础上，注意揭露严重影响效益的问题，开展局部的效益审计，其侧重点放在“经济性”上。特别是现阶段要突出重点抓住财政专项资金、重大的政府投资项目、行政成本和政府采购等财政支出比较集中的部位开展效益审计，把重点放在揭露问题方面。确立这一目标的主要依据，一是由于管理和机制等方面的原因，这些方面存在的问题也不少，由此入手开展财政效益审计，容易取得成果。二是对这部分资金开展效益审计相当容易操作，好突破，可以直观发现财政资金损失浪费和效益低下等现象。三是通过对这些资金经济性的监督，能够为效率性、效果性审计探索积累经验，为全面开展财政效益审计打基础。目前部分地方开展行政管理成本审计、项目投资审计均属于第一阶段效益审计类型。2、促进建立财政效益审计制度平台，加强对权力的制约和监督。缺乏可操作的财政效益审计制度和评价指标体系是开展政府效益审计的难点。政府效益审计还处于一个启蒙的、零碎的、分散的、无体系的状态。只有建立一套完备的制度，才能推动财政效益审计进入一个全新阶段。一是要促进政府及有关部门建立科学预算定额和支出标准，这是开展政府效益审计的基本前提。二是要制定科学的效益审计准则，对效益审计对象、审计目的、审计程序、审计报告基本形式等做出相关规定，用以指导效益审计实践。三是要通过审计促进政府在改革中建立和完善与公共财政相配套的制度。四是建立财政效益审计联席制度。开展财政效益审计不仅是为了揭露财政支出管理的问题，更重要的是促成这些问题的解决。人大、政府、财政、审计在财政监督管理中分别担任着不同角色。因此有必要建立一个由人大牵头，包括编办、国资办、人事、财政、审计等在内的财政效益审计联席制度，分层次明确各自责任和义务，使政府效益审计最大限度的发挥其作用。制定科学的效益审计准则，对效益审计对象、审计目的、审计程序、审计报告基本形式等做出相关规定，用以指导效益审计实践。在现行体制下，行政部门和行使行政职能的单位权力过大，不仅拥有对人、财、物的决策权和执行权，而且拥有监督检查权。这就造成行政部门自己监督自己，既当裁判员又当运动员，形成了“越位”，在“越位”的同时存在着“缺位”，没有一套完整、科学、有效的监督体系去制约。这就要求我们审计机关要充分发挥对权力的制约和监督职能。3、促进财政资金的后续运营达到预期效果，在经济性、效率性的基础上，突出效果性，比较全面地客观地评价财政支出的社会经济效益。财政资金的投入效益，无论是经济效益，还是社会效益、环境效益都是在财政项目建成后的投产运营过程中实现的。因此，财政项目不能正常生产运行，就会影响其生产能力和效益发挥。因项目建成后不能正常运行而造成的资产闲置浪费，甚至报废毁损也是造成投资损失浪费的一个重要方面。开展财政效益审计，调查已建成项目的运营状况，分析不能达到预期效果的原因，从项目建设管理体制、投融资体制及运营机制等宏观制度方面提出审计建议，促进项目的后续运营达到预期效果。经济性、效率性、效果性虽然很难将其完全分开，但其相互之间各有侧重。效果性审计实质上超出了传统审计理论而进入众所周知的评估和分析活动的领域，是效益审计更高层次的目标。基于政府行政机构在组织上并不能总是适应处理当今的各种问题，在这种情况下，财政效益审计的对象就必须扩大到包括社会问题，即财政支出的预期目标与实际结果的关系。既考虑财政支出对法律和规章的遵循情况、不合规现象和滥用行为，又要考虑财政支出的社会经济成就，即经济效益和社会效益的问题。用在实践中建立起来的评价指标体系，如预算定额和统一的津补贴标准、职务消费标准、工程标的等，对政府财政支出经济性、效率性作出客观评价，并通过社情民意调查，广泛收集与财政支出效果有关的资料，取得有说明力的证据，如农业综合开发项目区的水利条件改善程度、产量的增幅、收入增量等情况，分析财政投入和建设项目的预期结果的实现和完成情况，从而把“三性”作为一个整体考虑。二、财政效益审计的内容及重点市场经济条件下的公共财政最大功能就是通过政府配置资源来解决市场失效的问题，即解决市场不能把资源配置到效率状态。同时通过收入分配职能解决社会公平合理问题，而财政的职能实现的主要形式就是通过财政支出安排来提供社会需要的公共商品。因此，在公共财政框架下，财政管理重点必然由过去的收入转向支出，作为财政审计必须研究财政公共支出，针对公共支出内容和特点有重点的开展财政效益审计，做到突出重点，有的放矢。我国公共支出一般是指政府为完成其职能，取得所需商品和劳务而进行的财政资金支付。按照经济性质划分为购买性支出和转移性支出。其支出范围主要体现在以下几个方面：1、政权建设领域支出是否保障其正常运转的资金需要，有无科学的支出标准，有无人为调节预算支出以及管理不善造成损失浪费等问题。我国国家政权机关包括国家立法、司法、行政管理、国防等部门和机构，同时还有依法成立的政党组织、政协常设机构及部分人民团体，均必须以公共预算拨款的形式来保障其正常运转的资金需要。2、事业发展领域支出是否依法保障，有无人为削减预算，挪用科、教、文、卫等事业经费影响事业发展的问题，预算安排是否确保国家有关事业发展目标的实现。 3、公共投资领域支出是否具有前瞻性、利民性、导向性和支持弱质风险产业的功能，预算的安排是否坚持效益性原则并符合国家宏观经济政策。4、收入分配调节领域支出是否体现党和国家的有关方针政策，是否发挥应有的效能。它包括两个方面的内容：第一为解决地方政府财政能力均等化，促进欠发达经济地区的经济发展的政府转移支付资金；第二以社会保障为主对居民的转移支付，如养老保险、失业保险、医疗保险、最低收入保障、灾害救济等。当前财政效益审计应突出四个重点领域：一是以财政支出管理为审计重点。财政支出管理好坏直接影响到财政支出的效益。作为财政效益审计应该对财政支出管理进行审计，而对财政支出管理审计首要的是从财政分配入手。对财政分配审计，着重看在预算编制中对财政支出结构安排上是否按市场经济和公共财政要求，有效地解决财政支出“越位”与“缺位”的矛盾；财政公共支出安排是否与经济发展水平相适应，是否重视总量控制；分配中是否注重财政公共支出的结构调整和优化；分配中是否体现了“成本效益”的原则，这种效益包括经济效益和社会效益。通过审计促进财政改革，建立起一个能够有效地规范支出行为、管理方式符合现代市场经济要求的支出运行机制，使财政分配体现公平、合理、效率。财政效益审计还必须着重对财政支出管理配套措施进行审计。在公共财政框架下，建立部门预算管理制度、国库集中收付制度、政府采购制度等都是使财政资源得到优化配置，实现公共财政职能目的的制度保证。通过审计促进财政部门建立和完善相关管理制度，并严格有效执行。在公共财政框架下，建立部门预算管理制度、国库集中收付制度、政府采购制度等都是使财政资源得到优化配置，实现公共财政职能目的的制度保证。通过审计促进财政部门建立和完善相关管理制度，并严格有效执行。在开展财政效益审计中，我们始终坚持“管理出效益”的思想，围绕规范财政管理，建立和完善支出管理制度这一目标来开展审计，按照一年确定一个目标，一年解决一个问题的思路，实现了由最初规范财政部门自身行为到促进财政转变以支出管理为重点，不断建立和完善与公共财政相适应的配套财政管理制度的目标。现在我市已全面推行了部门预算、零基预算、综合预算，建立了国库集中收付制度、政府采购制度。二是行政成本不合理问题。行政支出是财政支出的重要部分，行政管理成本过度增长已成为当今社会的焦点问题，且行政管理费支出成为财政资金损失浪费的高发领域，同时也是节约空间最大的领域。因此，财政效益审计必须把有效降低行政管理成本作为重点，深入分析行政成本居高不下的原因，找出管理中的漏洞和改进措施，以促进降低各种消耗，提高资源利用率，进而提高财政资金的使用效益。行政管理成本审计既是财政效益审计的重要内容，又是财政效益审计的一种重要形式。审计中，我们既抓宏观，又抓微观。在宏观方面，注重审计分析年初预算安排行政管理费支出占整个财政预算支出比重，看其是否合理；审计分析行政管理费增长率与国内生产总值及财政收入增长率是否协调；审计分析行政管理人数占总人口的比重，看行政管理人数编制核定是否科学，是否符合精简高效的原则；审计分析政府集中采购程度，是否达到节省支出的目的。在微观方面具体到某一部门或单位看人、财、物内部管理制度是否健全有效执行；内部机构设置、人员配置是否按职责定岗定人，是否存在超编、借用、随意聘用临时工，各项支出是否有预算、有计划、有定额标准；资产管理是否安全、完整，办公资源配置是否合理有效，有无闲置损失浪费问题。通过行政管理成本审计，增强各部门单位行政管理讲成本的意识，规范了部门的管理行为。三是以财政转移支付资金和各级政府安排专项资金为审计重点。财政转移支付资金对于实现社会公平，缓解地方政府困难和推动地区经济发展起着重要作用。财政转移支付有两种形式，一种是一般性（无条件）转移支付，一种是专项（有条件）转移支付。在现行体制下，掌握和分配这些资金的部门众多，既有财政机关也有各部门，在财政机关内部又分散于各职能机构；分配时既“切块”又“分条”（由财政机关拨给主管部门，主管部门再按条下拨）；使用单位众多，致使资金分散，难以发挥规模效应。对转移资金审计，一要看转移支付形式是否规范，是否符合市场经济体制下公共财政支出的要求，是否符合公共服务均衡化原则；二要看一般性转移支付的数额确定依据是否科学；三要看专项转移支付（专项拨款）是否有明确严格的事权依据和规范的分配方法，分配过程中是否存在随意性，透明度差，使钱用到论证不足的项目上，导致财政资金的低效甚至无效运作。对各级政府安排用于本级支出的专项资金审计，主要审查是否按批准的预算安排资金，有无用于其他方面或没有完成预算；资金是否用在了批准的项目上，有无擅自改变项目，将生产性资金用于建房购车，弥补行政经费等非生产性项目；项目支出是否按照计划完成并能够发挥作用。通过审计，促进财政及有关部门配套和细化管理制度，发挥有限资金的社会经济效果。作为基层审计机关来说，开展转移支付资金审计应着重对专项财政转移支付资金和地方财政安排的专项资金使用情况进行审计，我们要坚持开展对养老保险、失业保险、最低收入保障等社会保障资金审计，揭露和纠正了截留、挪用问题，防止资金流失，保证资金用到规定用途上去，发挥其最大的社会效益。对地方预算安排的交通资金、环保资金等专项资金，按资金流向，延伸到项目单位，对资金使用效益情况进行分析评价，在专项资金使用效益方面进行了有效的探索。四是以公共投资建设项目为审计重点。向社会提供公共产品是公共财政的基本职能，同时也是财政支出社会效益的根本体现。而这种体现一部分又是通过公共投资建设项目去实现的。重点公共投资项目具有使用资金数量大，容易发生损失浪费，社会影响面广，领导关心，公众关注的特点，财政效益审计只有把该项内容作为重点，才能更加有效的发挥效益审计的作用，从效益角度，应开展对投资项目的前期决策工作、设计工作、投资估算、设计概算以及预算编制全过程的审计。要突出投资建设项目的立项科学性、项目建设的进度、资金管理使用及建设成本等四个方面的重点，促进投资决策科学规范化，减少投资决策失误导致损失浪费，节省工程成本，提高资金使用效益。总之，财政效益审计的重点应以财政支出的真实性、合法性、效益性检查为依托，把揭露损失浪费，检查目标实现，分析制度缺陷，预告潜在风险作为重点内容，把“违规违纪是问题，效益不高、管理不善、机制制度不健全同样是问题”的理念贯穿于审计的全过程，使审计从揭露和纠正表面问题，向解决深层次问题和矛盾转化，进而实现审计质量和职能作用的再提升。三、财政效益审计的方法与思考财政效益审计是一项崭新的工作，既无先例可言，又无现成的方法，需要我们做大量的探索性的工作，在方法上有所创新。一是要搞好审前调查，制订好审计方案。在充分考虑时间、成本和质量的基础上，搞好审前调查。现在看来，搞好审前调查，是搞好效益审计的重要一面，能起着事半功倍的效果。在审前调查阶段，关键是摸清家底，明确审计重点，为正式的审计打好基础，使审计方案更接近工作实际，更符合实际需要。审计方案是审计工作实施的具体计划，是审计行动的先导。财政效益审计是一种综合审计，无统一审计标准，因此审计更需要制定周密细致的审计方案。首先是要有明确的指导思想。财政效益审计不同以往的财政财务收支审计，不能局限财务收支审计思维上，要跳出长期财政财务收支审计模式，在财政财务收支真实、合法性基础上着重对一个项目和一个具体事项效益进行评价，根据审计目的对效益评价或侧重于经济性，或侧重于效率性，或侧重于效果性，或三者兼顾，依此来确定具体审计目标。其次是要明确审计重点。每一个项目的效益审计侧重点不一样，这就要根据具体目标来确定重点审计内容，取得适当证据，对项目效益进行评价。第三是组织方式和时间安排要科学合理。主要是人员分工合理搭配，时间安排体现科学性，效益审计要有充足时间获取证据进行分析，同时又不能过长，否则会增大审计成本。第四是提出处理标准和评价尺度。我们在开展行政管理成本就专门制订了审计方案，对审计目标、对象、内容、时间和步骤，处理、评价要求以及审计、财政等相关部门的职责作了详细规定，并以市委、市政府办公室名义印发，使效益审计具有了较强的权威性，工作也得以顺利开展。二是注重审计方法内在联系性。财政效益审计有其自身特点，在审计中要用系统论、控制论方法，就是要建立审计调查、综合分析、反馈、后续审计这样一个紧密联系的循环过程。第一是审计调查。审计调查具有较强的灵活性，是财政效益审计中十分重要的方法，特别是对决策结果的衡量，涉及到很多非数量因素的问题，这就需要在审计中开展大量的调查。采取群众座谈、专家座谈、问卷调查等灵活的调查方式，广泛搜集审计对象或项目的有关法律、法规和规章制度，了解内部管理运作和内部控制制度情况，单位计划、预算标准、定额等技术经济指标，来获取审计证据和标准。第二是综合分析。这种方法主要是就同一效益审计事项，对许多不同的管理部门和单位在全面调查的基础上，对审计的问题进行分析、比较，以求较清楚地查明问题和原因，统一审计标准，提出解决问题、处理问题的办法和建议。这种审计方式一般有以下几种情况：（1）同一审计事项在某一部门的许多下属单位进行对比综合分析；（2）同一审计事项在许多不同部门中进行对比分析；（3）同一审计事项在不同部门中，选择若干单位进行对比分析。对比综合分析可以说是财政效益审计运用较广，取得效果也较好的一种审计方式。通过归类审计对比分析，使行政管理成本审计评价有了一个参考标准，对各单位的行政成本支出的合理性、经济性的评价具有客观性。审计指出问题和提出建议也能得到被审计单位认同。通过综合分析后，提出审计建议，形成审计报告，具有较高的使用价值。第三是搞好反馈。在大量调查、综合分析的基础上，对影响效益问题的症结及提出的改进建议，及时反馈给人大、政府等决策部门，促进有关部门整改，纠正决策执行中的一些偏差，使效益问题落到实处。第四是开展后续审计。作为财政效益审计的重要一环，后续审计非常必要。通过后续审计一方面看审计建议落实情况怎样，另一方面看审计建议落实效果，还有更重要的一个方面就是检查财政效益审计一些做法是否妥当，从而不断修正完善财政效益审计的方式方法。三是整合审计资源。财政效益审计不同传统的财政财务收支审计，审计内容远远超出传统审计范围，财政资源运用效益在许多情况下不能予以量化，不能精确计算投入产出比例，但效益审计又必须通过一定技术和建立一定数量模式等手段将非量化转化为可量化的效益。审计人员的知识不能局限某一方面，因此一个效益审计项目要有复合型的人才，从专业结构来看，除财务会计专业人员外，还需要有工程技术、计算机、管理工程、统计分析等方面的专业人才。从国家审计机关现状看，是不能满足财政效益审计工作要求的，这就必须在财政效益审计中整合审计资源。一是审计内部的力量整合，打破传统的专业界线，一个专业和另一个专业或多个专业审计人才的结合实行优势互补。二是借助外力，运用部门单位内部审计力量，发挥内审人员熟悉情况懂管理的优势。同时还必须聘请专业技术人才。三是充分利用计算机审计技术。效益审计中涉及数学模型、统计抽样、大量简单重复计算，都必须运用计算机进行辅助审计，在效益审计中充分运用现代化审计手段资源，可以提高审计工作效率和质量。只有有效地整合各种审计资源，