论县级供电企业政体分开.doc

论县级供电企业政体分开.摘 要 市场经济体制推动了电力体制改革的不断深化,县级供电部门作为电力生产、供应与使用的关键环节，已经和正在进行适应市场经济体制的改革。县供电企业直接面对广大用户，对其改革有许多特殊的矛盾和困难。但是，无论困难多大，县级供电部门的改革是历史的必然，不改革是没有出路和发展空间的。 本文肯定了县供电部门在计划经济时期所发挥的历史作用，但是，随着市场经济体制的建立和完善，这种统一的、集权的、垄断的管理模式已不适应国民经济发展的内在要求，改革迫在眉睫。文章对县供电部门实行政企分开的必然性以及政企分开后县级电力管理部门、县供电企业如何运作等问题做了较详细的论述。本文特别强调县电力管理部门应发挥行政管理的职能；县供电企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展的法人实体一、级供电部门集管理与经营于一体的成因县级供电部门长期集管理经营于一体，有其深刻的历史和背景。1、我国计划经济体制赋予供电部门管理权力在我国长期的计划经济体制时期，重要生产资料供应部门一般实行的是政企合一的体制，电力作为国民经济和社会发展事业的“先行官”，国家赋予全国的电力工业（包括电力建设、电力生产、电力供应）由电力部实施统一管理、统一经营的权利。 2、垄断经营的因素 电力产供销的特殊性在于，其生产、供应和使用是在同一瞬间进行的，按目前的技术条件，这种商品不可能被贮存，生产多少必须同时供应多少、使用多少。换句话说，电力产供销必须保持高度的平衡，不平衡率超出允许范围，轻则会造成大型发电机组被迫停产，经济损失巨大，重则会使电网瓦解，使全地区的工业生产瘫痪，商业、人民群众的生活以及其他一切事业均产生很大的影响。电力产供销的特殊性及其失衡的危害性决定了这一产品的产供销必须实行高度的统一性，这种统一性与一个国家执行何种经济体制以及经济状况无关。但是，电力商品的这种特殊性质在我国法制尚不健全、市场经济尚处幼年阶段被神秘化了，它是乎不是一种商品，而是一种游离于商品以外神秘的东西，于是，它的生产经营被包得严严实实。一般意义上认为，供电企业的垄断经营与政企不分没有什么必然联系,但确为政企不分营造了良好的环境。正是由于电力行业在九十年代前实行的是生产和经营的垄断，加之国家对重要生产资料实行高度的计划性，在全国大多省份，电力的生产和经营行业实行的是行业直接管理，即所谓的条管部门，条管部门的人才物一般不受制于地方政府，作为县一级的供电企业，它主要执行来至上一级供电部门的管理和指令，不仅充当经营者的角色，也充当管理者的角色。3、缺电和供需阶段不平衡的因素 电力严重短缺 至八十年代中期，我国电力长期供不应求，越到基层，缺电现象越严重。电力的紧缺决定了电力供应必须执行高度的指令性计划。一个地区所能供应的电力，或者说这个地区用户所能使用的电力完全取决于上一级主管部门的分配，县供电部门处于既执行计划又分配计划的执行层面，经营和管理的情况比上一级要复杂得多，在电力严重短缺时期，如何根据轻重缓急分配、调度有限的电力资源，如何对用户进行电力使用的考核，是一个庞大而复杂的系统工程，这一系统工程的复杂性、技术性和高度的统一性客观上要求县供电部门，或者说只能由县供电部门担当管理者和经营者的角色。电力供求阶段性不平衡八十年代末九十年代初以来，国家把能源工业尤其电力能源放在各项建设工作的突出位置，加大了电力建设的步伐。电力的增长在建国后首次超过了国民经济的增长速度，到了九十年代中期，我国的电力基本能满足国民经济和社会事业的需要，电力供求的主要矛盾发生了根本的转变，即由需求总量的矛盾转变为供用电在时段上不平衡的矛盾。这一矛盾虽然在地方政府、用户中几乎没有产生什么影响，因为在总量矛盾解决后，用户在一般情况上能够连续用电；但是，在电力行业内部，所带来的影响和震动却是非常巨大的，解决这一问题的难度决不亚于解决电力总量不平衡的矛盾。从电力工业安全、经济以及生产技术的角度，希望负荷曲线是一条满足全网发电机组有效发电能力总量、与时间平行的曲线；但是，工农业生产和居民生活对电力的实际需求与这一理想曲线的差距很大。在电力发、供、用相互配合、相互制约的经济合同体系不健全的情况下，为了减少这一差距，供电部门特别是县级供电部门不得不建立健全自己一套管理办法，尽可能减少用电峰谷差。电力供求总量矛盾缓解后，由于新的主要矛盾的出现，非但没有改变县级供电部门管理经营于一体的地位，而且进一步巩固了这一体制的地位。4、政府无力管理的因素 管理部门的频繁更替 建国以来，国家对电力体制进行了多次改革，建国之初，国家组建电力工业部，对全国的电力产供销实行高度的计划管理；六十年代初，由于自然灾害的影响，水利在国民经济中的作用重大，基于水利与电力有某种内在的联系，国家撤消电力部，组建了水利电力部，仍对电力实施高度的计划管理；八十年代中期直至1992年，国家强调能源工业在国民经济中的基础作用，撤消了水利电力部，单独组建水利部，电力的部分与煤炭、石油等能源工业合并组建国家能源部，统管全国的能源工业；1992年至1996年，因国民经济特别是工业经济的高速增长，电力供求矛盾日益加剧，缺电成为制约国民经济快速发展的重要甚至决定性的因素，国家撤消能源部，组建了新的电力工业部，再一次对全国的电力生产与供应实行高度的行政管理；1996年，电力工业部又一次被撤消，组建了国家电力公司，其行政管理职能移交给了国家经贸委，国家电力公司作为一个由国家控股的大型企业集团，专司电力的生产和经营，进入二十一世纪，国家电力公司又被划成几个独立的电网公司。在五十年的时间里，电力行业的管理、经营职能几分几合，当管理经营职能一身时，所制定的管理政策、制度、办法一般意义上说，首先考虑的是电力部门本身的利益，同时兼顾国家利益和用户的利益；而管理经营职能分开时，电力主管部门首先考虑的是国家利益，兼顾电力部门和用户的利益。管理体制的频繁变更很难保证政策的连续性、规范性。法律法规不健全。目前，规范我国电力行业和企业行为的法律、法规只有中华人民共和国电力法、电力供应与使用条例，这两部法律、法规起草于八十年代末九十年代初，是在我国电力长期供不应求的时期制定的。以电力开发为基本指导思想的这两部法律、法规与当前市场经济体制以及电力体制改革，特别是县一级“两改一同价”改革的要求相差甚远，与新的经济合同法中关于电力供应与使用部分也有差距，无法规范新形势下电力管理部门、电力企业以及电力用户各自的职责。政府管电组织不健全、人员不落实对县一级电力实施行业管理的部门是经济委员会(计划与经济委员会)，一般而言，经济委员会明确某一个职能科室，比如能源科、电力科等实施对供电部门行业管理。对供电部门实施行业管理涉及到法律法规、电力生产技术、国民经济规划等许多领域，需要有丰富的理论知识和实践经验的人员来管理。但是,我们不能不看到，就目前情况而言，由于管电组织不健全，管理人员综合水平不高，县级政府管电组织对供电部门的管理基本留于形式，没有也不可能进行有效的管理，造成供电部门按自己的规范行事。5、政企集于一体的历史评价解决缺电问题有其独特的作用电力是国民经济和社会发展事业的“先行官”，在我国长期缺电时期，必然需要一个高度统一的、强有力的管理机构来加强对电力分配的管理，在当时情况下，从省、市直到县一级的供电部门承担了电力分配与管理的全部职能，对协调国民经济各部门的发展，促进国民经济的稳定增长，对缓解生产和生活之间的用电矛盾所起的作用是不可否认的。 管理与经营集一体的弊端明显 首先,供需双方的地位不平等，需方的利益无法得到保证。 其次,法律法规得不到真正意义上的贯彻执行，供电部门既是“运动员”又是“裁判员”，供用双方的利益存在着法律上的不平等，用户利益得不到有效保障。再次,与地方国民经济、社会事业的发展不能有效协调，供电行业在全国大部分地区是所谓的“条管单位”，这些部门几乎所有工作特别是技术经济指标均实行供电行业内部上下级负责制，地方政府的影响力不大。 二、规范的市场经济体制要求县级供电部门必须实行政企分开实行县级供电部门的政企职责分开不仅是电力体制深化改革的需要，更是社会主义市场经济规范化、法治化的要求。 1、市场经济和电力体制宏观改革为县级供电部门的政体分开提供了前题条件 国家对电力体制的改革 国家电力部于1997年初撤消后，组建了国家电力公司，向国家经贸委移交了行政管理方面的权力。2002年，国家成立电监会，撤消了国家电力公司，实行发电与供电的分开，就供电一块，组建了国家电网公司、南方电网公司等具有独立法人资格的实体。至此，电力行业集发、供、管的垄断体制被打破，不仅如此，全国供电行业内部也被分成几大块，国家电力体制的改革同样要求省及以下供电部门进行改革。 省、市级电力体制的改革 按照国办发1998146号文件精神，在2000年前要完成政企分开、省为实体的改革，省电力公司将实行公司制改组，省电力公司对所属电厂实行竞价上网，对输电电网实行垄断经营。作为独立核算、自主经营的法人实体，省电力公司内部及下属企业将进行重大改革：对地市级供电企业而言，省电力公司是总公司，地市级供电企业是省电力公司的分公司；对县级供电企业而言，省电力公司以资产为纽带，对其实施管理。 国务院“两改一同价”的改革 1998年10月，国务院决定在全国范围内，花三年的时间，投资2000亿元对全国农村电网进行大规模的技术改造，把低压线路损耗从25%降到12%以下，使电压质量达到电业安全工作规程的要求；对乡镇电力管理站体制进行重大改革，连同乡镇的所有高低压供电设施、电力管理站的人员由乡镇政府管理全部移交县级供电企业管理，即所谓的“两改一同价”。这一改革是供电行业有史以来的一次最重大的改革，它从根本上铲除了县级供电企业从用户和地方政府取得超额利润的渠道，也取消了吃不合理政策饭的渠道，县级供电企业的生存和发展只能从企业自身的经营和管理出发，靠劳动生产率的提高而获得生产经营的合理利益。厂网分开的改革厂网分开即电力的产、供分开核算，按照原国家电力公司的改革思路，国家电力公司将利用年左右的时间，对发电厂实行竞价上网，每个发电厂以其电价作为决定性因素参与电的竞争。在供电行业内部，对各级供电企业实行自主经营、自负盈亏、独立核算；供电企业尤其县级供电企业在规范性的市场经济匡架内，只能取得社会平均利润，市场经济的规范性也不容许作为企业的供电部门再承担本不属于自己职权的范围内的管理职能。2、国家法律规定县级供电企业只能作为合同的一方存在于市场经济体制之中电力法第六条规定，国务院电力管理部门负责全国电力事业的监督管理。县级以上人民政府经济综合管理部门是本行政区域内的电力管理部门，负责电力事业的监督管理。第七条规定，电力建设企业、电力生产企业、电网开发企业依法实行自主经营、自负盈亏，并接受电力管理部门的监督。电力供应与使用条例第四条规定，电网经营企业依法负责本地区内的电力供应与使用的业务工作，并接受电力主管部门的监督。电力法规从总体上界定了供电企业和同级电力管理部门的关系。 在供电企业和用户的关系上，电力供应与使用条例第六条规定，供电企业和用户应当根据平等自愿、协商一致的原则签订供用电合同。在电力供应、电力使用、法律责任等各方面，供电企业和用户的权利、责任和利益在法律的条文上是平等的。 3、政府管理的逐步到位要求县供电部门移交权力 国家对电力体制的改革已基本到位，省一级电力体制目前正紧锣密鼓地进行，县一级“两改一同价”的改革也已结束，地方政府对电力的管理正逐步到位。一是对电力价格实行管理和监督；二是对电网布局的决策，一个地区的电网状况对该地区国民经济和社会发展事业关系重大，应由电力管理部门根据本地区的经济建设和社会事业的需要，经综合平衡后提出意见报上级有关部门批准；三是对供需双方争议的处理，随着市场法治化的完善，用户强烈要求在电力供应与使用上，与供电企业享受同等的权利和义务。电力法明确规定供用双方的裁判员由县政府的综合管理部门担任。 4、与国际接轨的需要 发达资本主义国家对发电厂、电网的管理基本上实行的是政企分开、电力企业市场化的体制。英国1990年以前与我国目前的电力体制相仿，由国有英国中央发电管理局拥有全国全部电网和绝大多数发电厂，所属电厂发电量占全国总发电量的94%，中央发电管理局高度垄断着电力市场并控制电力价格，1990年，英国电力体制进行了民营化的改革，其目的在于保障电力供应，促进电力行业的竞争，降低发、供电成本，改进电力行业服务，扩大电力市场，并最终使用户得到实惠。目前，英国在发、输、配、供四个环节中，除输电仍由英国国家电力公司垄断外，其他均已开放。近十多年来，一些发展中国家对电力体制也进行了深刻的改革。例如阿根廷，其电力改革充分吸收当时国际上发达国家电力改革的经验，于1991年12月发布电力改革纲要，对电力行业实行根本性改革。改革的目标为：确保电力工业的安全经济供电，提高能源利用效率，加大投资，改进服务质量，其中包括电能质量和供电的稳定性，实行政企职责分开，加强市场竞争。阿根廷的电力改革实施一步到位，彻底打破了原有的电力生产关系，建立起一套全新的管理体制和运行机制。综观世界电力现状的发展趋势，对电力体制进行改革已成必然趋势，改革的共同点有以下几点：一是政企职责分开；二是市场竞争；三是发、供、用三方的权利和义务相等；四是有利于地方经济建设和社会事业的发展。九十年代后期，经济全球化的趋势正在加剧；目前，我国正在加速进入世界贸易组织，为了与国际经济接轨，适应国际经济形势的需要，中国必须进行电力体制改革，实行政企分开。第三章 政企分开后电力管理与电力生产经营的运作电力行业的管理和经营职责分开后，应形成一种相互配合、相互制约、共同提高的体制。 1、政府管电部门 （1）政府的行业管理部门 电力法明确规定，县级以上人民政府经济综合主管部门是本行政区域内的电力管理部门。但就目前情况看，江苏省的各市、县有的是地方政府的计划委员会管理电力行业，有的是经济委员会。电力管理部门的不规范性特别是管电部门上下级的不一致性很难形成对电力企业的规范、有效的管理。因此，当前最紧要的工作是依据电力法规范电力管理部门，形成上下一致的电力管理网络。 （2）县级电力管理部门的职能 电力法规赋予电力管理部门下列职能：一是城乡电网建设与改造规划职能，规划职能是指电力管理部门对电力供应与使用、供电电网、设施建设发展目标、发展战略和行动方案的选择、决定的职能。二是批准权职能，批准权职能指电力管理部门对从事某种电力行为的批准职能。三是许可权职能，许可权职能是指电力管理部门依法对特定人或特定事解除禁止予以允许进行一定行为的职能，特别要加强对社会电工和进网施工的企业的许可管理。四是禁止职能，禁止职能是指电力管理部门依法不允许管理相对人为某种行为的职能权或不为某种行为的职能。五是监督管理职能，电力管理部门依据法律、法规的规定对行政管理相对人遵守法律、行政法规、技术法规、执行行政命令、决定情况所进行的监督检查活动。六是行政处罚职能，电力行政主管部门对违反电力法规定行为而未构成犯罪的相对人依法作出的一种制裁职权。（3）管电组织的设置 从大的方面讲，国家和省成立国家和省电力管制委员会，该机构可作为电力法的执行的主体，负责审查电力项目，审查和批准电力服务条件的价格，发放电力营业许可证，负责行政执法和监督。市、县管电组织可统一设置在各地的经济委员会内，形成上下级管电组织的一致性。在改革初期，由于政府部门对供电行业的内部基础情况特别是技术性问题不够熟悉，可派员到供电部门实习，由于电力管理工作量非常大，因此，在县经济委员会内要加强电力科的力量，电力科所配备的人员应具备一定的理论知识和技术业务水平，有比较丰富的实践检验和相应的管理水平，对电力方面的法律、法规常识比较了解。 （4）政府管理的宏观性、政策性、指导性 县经济委员会电力科对电力行业实施管理应该是宏观上的管理，所谓电力行业的宏观，是指电力对地方国民经济和社会发展事业具有重要制约影响的部分，主要包括电网的规划和建设、变电所的布局及主变容量的配备、全县电力供应自动化调度系统的建设等。对电力企业的政策性管理主要是以法律法规为依据进行管理，电力行业政企分开后，电力企业的主要职能或根本性职能是经营管理，电力管理部门的主要职责就是监督和管理电力企业生产经管理活动中执行法律法规的情况，监督电力企业作为合同一方的履约情况等。电力企业作为一个纯粹意义上的企业后，电力管理部门应从站在全局的高度对其生产经营活动进行指导和监督，使电力企业的生产经营不仅有利于其自身的发展，也有利于电力企业溶合于地方国民经济的总体发展规划之中。（5）协调供用电双方及政企的关系是电力管理部门的重要职责县级电力管理部门除在政策法规上加强对供电企业监督外，工作的重心应放在供用双方的关系的协调上。电力企业与用户虽然是供用电合同的双方，各有其不同的工作重点和经济利益，但是，以下几个因素是电力企业仅依靠自身努力所不及或不可能完全被认为公证的，必须要县电力管理部门的协调：一是在供电服务方面，目前还没有一个比较完善的、规范的，被用户所完全接受的准则；二是电力企业的生产经营没有一个固定的场所，施工条件复杂，涉及面广，民事纠份多，要由政府出面解决；三是电网经营中供电企业与用户之间的矛盾和纠纷的协调处理等等。2、建立优质、高效的县级供电企业生产经营体制 县级供电企业生产经营体制应能满足以下几点：一是具备企业的一切功能，只能而且必须是合同的一方存在；二是其生存和发展必须与当地国民经济和社会发展事业相一致；三是依法办事、规范服务。 （1）正确认识县供电企业的改革困难县供电企业具有其他企业不同的自然、技术和体制上的特点，因此，改革的困难较多。一是财务收支的两条线、两本帐 江苏省64个县、市合用一本大帐，这一体制不改变，县级电力企业就不能真正才为法人实体，改革就不能彻底。二是电网及其电力设施的差异性，一个地区的电网及其相应的电力设施，或则由国家投资建成，或则由地方政府通过电力集资建设，供电企业本身极少甚至没有参与投资，因各地国民经济的发达程度存在相当的差异，加之自然地域、人口的密集程度等多种因素，劳动生产率水平相差很大，在实行电力行业政企分开后，把握县电力企业在同一个起跑线上参与市场竞争的难度较大。三是自然的、经济的因素导致农村用电情况的复杂性，不仅县与县之间，甚至乡与乡之间、村与村之间的情况千差万别，农村用电情况的不同，对构成供电总成本的线路损耗、平均电价两大因素影响很大，这些因素必须在体制改革前或在改革中加以解决。四是县与县之间现有职工的大体一致性与劳动生产率的巨大差异性，是改革的最大难题，在江苏省，县与县之间的劳动生产率相差20倍以上，如何解决这一自然、历史形成的不平衡、保证职工切身利益是改革能否成功的关键所在。五是地方经济发展的差异性对改革的影响，县级电力企业从销售电力商品这个角度，无法开展企业与企业之间的公平竞争，一个地区国民经济越发达，这个地区的供电量越大，供电成本就较低；发达地区的工业和商业用电占总用电的比例较大,价格较高，平均电价必然高，而欠发达地区的农业用电和居民用电占总用电的比例较大，平均电价必然较低，这些是电力企业本身无法选择的。六是农网改造的影响，农网改造为县级电力部门实行政企分开创造了必要的条件。但是，农网改造在一些地区特别是不发达地区带来的潜在负面效应不可忽视。“边际收益递减规律”指出，在其他条件不变时，连续地把某一生产要素的投入量增加到一定数量之后，所得到的产量增量是递减的，对那些投入很大而用电量不大的乡镇，其投资的回收期十分漫长有的甚至无法回收。（2）为县级供电企业向自主经营、独立核算体制过渡制定一个缓冲期县电力企业要真正成为法人实体，是一个复杂而艰巨的过程，必须遵重历史，面对现实，正确、妥善、全面地解决上述问题。在成为真正意义上的法人前，可设置一个过渡期，或缓冲期，为县电力企业自主经营、自负盈亏、独立核算创造各种必要的条件。过渡期以23年为宜，在过渡期内，可实行主要技术经济指标考核的办法，对县电力企业进行严格的、规范性的考核。考核指标主要包括：一是线损率指标，在过渡期内，省电力公司要根据各县的具体情况，按其土地面积、人口、线路长度、经济发展状况等确定一个标准，作为对该县电力企业的考核指标。二是平均电价指标，在过渡期内，应从各县的具体情况，主要从各类用电占总用电的比例的实际，对各县分别下达平均电价指标，使每个县电力企业在其他条件不变的情况下取得大体相同的利润。三是劳动生产率指标 ，要确定一个过渡期，并在过渡期内对各县分别制定劳动生产率指标是县电力企业向市场经济过渡的必要条件。 （3）建立县供电企业法人实体的模式 县电力企业法人实体的特殊性 理论上，公共行业或公共产品具有普遍的特殊性。 电力企业既是一个经营电力商品的经销商，从电力商品使用的广度和深度而言，又是一个公共产品的生产经营行业，西方公共选择学派关于“市场选择规则对于公共产品选择的失灵”理论认为，完全自由竞争的市场规则适用于私人部门及其产品的生产和分配，而该规则对于公共部门及其产品却不会有效。即所谓的市场选择规则失灵。因此，供电企业改革有别与其他企业。政策上，国家对一种完全相同的产品根据不同的对象实行不同的销售价格（自然的、技术的因素除外，如峰谷电价、力率电价等），农业用电的价格最低，城乡居民用电次之，工业用电较高，商业用电最高。电价政策体现了国家的一种政策导向，市场经济的价值规律、供求关系在此是失灵的。国家制定电价时，以一个省为单位确定平均电价水平，然后加权平均后确定不同用电类别的价格，一个县的电力企业在电价面前无能为力，不可能也不允许择优价供电，却却相反，电价越低的用电，往往越需要保证。实际工作上，国家对农网虽然进行了大规模的改造，但是，农网改造的费用指标大体按行政县、行政乡、行政村下达，并没有根据农网现实状态和经济上的合理性进行改造，其结果是有些地区即使不改造也能达到改造后的经济技术要求，有些地区改造了仍达不到要求。城网现状的差距更大，有些地区已实行了城市主干道电网的电缆化，而有些地区的城网破旧不堪，所有这些，导致县供电企业的资产现状差别很大。将来维护管理、更新改造的投入县供电企业之间存在相当大的差距，在这种现状面前，县电力企业作为一个独立的企业是无法解决的。 县供电部门的企业模式方案 县供电部门在实行政企分开、走过缓冲区后，应建立现代企业制度。从县供电企业的投资主体、销售渠道、资产状况及今后的生存和发展等方面考虑，首选的是将县供电部门建立成县电力有限公司，并将所属三产分离独立出去，向社会公开招聘供电经营单位或称供电公司。县电力有限公司的建立县级电力有限责任公司组织目标和组织设计：县电力有限责任公司的组织目标是，建立与县级国民经济和社会事业发展相应的电网骨架，电力调度，控制和规范电力价格，降低供电成本，确保电网安全经济运行。县级电力有限责任公司的管理层设计：电力有限责任公司设董事长一名，副董事长、董事24名；设总经理一名，部门规划、生产部门、销售中心负责人各一名。董事会成员应按各方资产比例配备，资产比例最大的一方出任董事长，省与县电力有限责任公司的关系是资产纽带关系，按其出资比例享受权利和承担义务。 县级电力有限责任公司的资产构成：县电力有限责任公司的资产由县供电部门的自有资产（国有资产）、省电力公司两期农网改造所形成的资产以及县乡村三级投资所形成的资产等几个部分组成。政企分开后的电力营销政企分开后，电力企业应从垄断经营逐步走向市场，引入竞争机制。一是厂网分开，所有发电厂均实行竟价上网；二是供电经营权放开，对社会实行公开竞标。对于供电经营一块，由县电力管理部门会同县电力有限责任公司公布供电经营条件，凡具备条件的法人、自然人、外商都可参与供电经营权的竞争。三是对315千伏安以上的大用户允许实行与发电厂直接签订供用电合同。政企分开后电力有限责任公司的营运县电力有