公路征费法律问题的思考.doc

公路征费若干法律问题的思考【摘要】 97年全国人大常委会审议通过的第一部中华人民共和国公路法已提出我国要实行燃油附加税，取代现制的征费形式筹集专项资金建路养路。所谓“费改税”。以税代征，世界大多数国家采用这种方式，它有很多方面优点。但中国有自己的国情，需要一段较长时间过渡。以税代征，只是我国的一个发展方向。今天，“费”不但不能改成“税”，而且还呈现对公路征费要作进一步加强的趋势，特别是在依法征收方面，人民的呼声更强烈。如何依法管理，做好公路征费工作,提高征收水平,为加速我国公路交通事业的发展筹集更多资金，是摆在我们面前的重要课题。【关键词】 公路 征费 法律 思考 引 言公路是交通事业的组成部分，是城乡物资交流,促进国民经济发展,加强国防事业建设的重要纽带。公路征费工作是公路事业发展的命脉，是国家为了发展我国交通运输事业，按照“以路养路”的原则,规定由公路主管部门向有车单位及个人进行征收的,用于公路建设、改造、养护和管理的专项事业费。公路征费目的是加强公路基础设施建设，其收费宗旨是取之于民、用之于路、服务社会。公路征费的主要内容是公路部门依法向车主征收公路规费（主要是指养路费，附加高等级公路还贷基金）和公路通行费。 广东省公路管理局编公路规费征收法规文件选编二OOO年八月版，第215页，广东省公路养路路征收管理实施细则第二条。“公路养路费（以下简称养路费）是国家向拥有或使用车辆的单位和个人（以下简称缴费义务人）征收并用于公路养护和改建的专项事业费”。 全国公路职工教育研究会教材编写组车辆通行费征收管理，一九九九年十一月版，第32页。“公路通行费征收是指公路收费单位为了偿还贷款或投资者的利益，对通过符合国务院交通主管部门规定的技术等级和规模的公路上的车辆依法征收车辆通行费的过程”。公路征费部门必须依法管理，建设公路征费新秩序。通过依法收取公路规费和公路通行费，力求达到促进道路交通设施建设良性运行和发展。一、 关于公路征费的法律法规（一）我国颁布的公路征费法律及其所起的作用1997年7月3日，八届人大常委会第二十六次会议审议通过的中华人民共和国公路法（以下简称公路法），是新中国成立以来第一部规范公路建设和管理的法律，它于年元月日施行，这是我国交通发展史上一件大事。从此，公路建设和管理有了龙头大法。公路法中的第六章收费公路对公路收费有相应的规定。国家允许依法设立收费公路，同时对收费公路的数量进行控制。除规定可以收取车辆通行费的公路外，禁止任何公路收取车辆通行费。符合国务院交通主管部门规定的技术等级和规模的下列公路，可以依法收取车辆通行费：由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路；由国内外经济组织依法受让前项收费公路收费权的公路；由国内外经济组织依法投资建成的公路。县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者集资建成的收费公路的收费期限，按照收费偿还贷款、集资款的原则，由省、自治区、直辖市人民政府依照国务院交通主管部门的规定确定。有偿转让公路收费权的公路，收费权转让后，由受让方收费经营。收费权的转让期限由出让、受让双方约定并报转让收费权的审批机关审查批准，但最长不得超过国务院规定的年限。国内外经济组织投资建设公路，必须按照国家有关规定办理审批手续；公路建成后，由投资者收费经营。收费经营期限按照收回投资并有合理回报的原则，由有关交通主管部门与投资者约定并按照国家有关规定办理审批手续，但最长不得超过国务院规定的年限。公路中的国道收费权的转让，必须经国务院交通主管部门批准；国道以外的其他公路收费权的转让，必须经省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院交通主管部门备案。公路收费权出让的最低成交价，以国有资产评估机构评估的价值为依据确定。受让公路收费权和投资建设公路的国内外经济组织应当依法成立开发、经营公路的企业（以下简称公路经营企业）。收费公路车辆通行费的收费标准，由公路收费单位提出方案，报省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级物价行政主管部门审查批准。收费公路设置车辆通行费的收费站，应当报经省、自治区、直辖市人民政府审查批准。跨省、自治区、直辖市的收费公路设置车辆通行费收费站，由有关省、自治区、直辖市人民政府协商确定；协商不成的，由国务院交通主管部门决定。同一收费公路由不同的交通主管部门组织建设或者由不同的公路经营企业经营的，应当按照“统一收费、按比例分成”的原则，统筹规划，合理设置收费站。两个收费站之间的距离，不得小于国务院交通主管部门规定的标准。有偿转让公路收费权的公路，转让收费权合同约定的期限届满，收费权由出让方收回。由国内外经济组织依照本法规定投资建成并经营的收费公路，约定的经营期限届满，该公路由国家无偿收回，由有关交通主管部门管理。受让收费权或者由国内外经济组织投资建成经营的公路养护工作，由各该公路经营企业负责。各该公路经营企业在经营期间应当按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程做好对公路的养护工作。在受让收费权的期限届满，或者经营期限届满时，公路应当处于良好的技术状态。在收费公路上从事非法活动的，除依照规定办理外，给公路经营企业造成损失的，应当给予相应的补偿。收费公路的具体管理办法，由国务院依照本法制定。中华人民共和国公路法是国家对公路建设和管理的法律，其中对公路征费作出了明确的规定。公路法是各个省、市等地方应当严格遵循的法律准则，各个地方在制定地方性公路征费法规时，一定要依据公路法规定的原则去制定，其法规中的条目不能够与公路法相冲突。当遇到地方性法规与公路法相冲突时，要以公路法规定的内容为准，按照公路法原则去执行公路征费。收费人员一定要熟悉公路法规定的内容，在征收公路规费和公路通行费时，严格按照公路法规定进行征收。（二）部门和地方制订的公路征费法规各级省、市、自治区等有地方立法权的组织，可以根据地方性的特点和具体情况制定相应的公路管理条例或公路规费征收管理条例、收费公路管理条例等作为对公路法的必要补充。（我省已于2003年3月制定并实施了广东公路条例）。地方性的公路征费条例是根据国家法律、法规总体要求结合地方的具体情况制定出来的，因而具有针对性和可行性，更有利于保障公路规费顺利征收。经地方人民政府批准，可以在符合国家规定要求的收费公路上设置车辆通行收费站。设置收费站应统筹规划、合理布局、总量控制、规范建设，符合国家有关规定。收费站的设置间距应当不少于国家规定的距离。收费公路车辆通行费收费标准和收费期限，由公路收费单位提出方案报省、市交通主管部门会同物价主管部门审查批准后执行。收费公路收费标准的确定，应当同该地方经济发展水平和人民群众的承受能力相适应。需调整收费标准或延长收费期限的，应当报经原审批机关批准。收费单位不得擅自变更收费标准或延长收费期限。利用贷款改造原有公路、提高等级标准达到收费要求的，其收费标准应低于高等级公路的收费标准，收费站间距设置应大于高等级公路的收费站间距。经营性收费公路应当依法纳税。公路收费站应当根据交通量变化调整收费通道，确保车辆快速通过。禁止车辆逃费、冲卡、拒缴通行费。收费公路的管理者和经营者应当保障收费公路经常处于安全、畅通状态。公路收费站应在明显位置公布收费审批部门、收费年限、收费标准、收费单位和监督电话，并应使用地方财政主管部门或税务部门统一印制的车辆通行费票据。二、当前公路征费有关问题思考积极征收和正确使用公路规费和公路通行费，是公路管理中的一项重要工作。随着市场经济的发展与改革开放不断深入，各项公路征费工作有很大发展，但也存在许多法律问题值得思考。（一）我国收费公路政策的法律问题思考在没有公路或者公路拥堵时，人们热切盼望能有一条快捷的公路以便顺畅通行，即便需要交点钱，也心甘情愿；但交了通行费，顺畅起来时，又心生怨言：走路也要交钱，公路还姓“公”吗？收费公路就是在这种期盼和抱怨中走过了二十多个年头。究竟应该怎样分析、评判我国的收费公路政策呢？ 本人认为收费公路政策不动摇是法治建设的必然要求,政策是法律的基础，是制定法律的指导思想；法律则是政策的国家意志化和实施保障1.收费公路政策有法可依 我国收费公路政策是借鉴发达国家经验后，在上世纪八十年代在广东率先采用的，之后很快被写入法律，主要表现在：全国人大常委会于上世纪七八十年代通过的中外合资经营企业法、外资企业法和中外合作经营企业法为外资进入中国取得合法主体资格奠定了基础并成为保障。吸收外商投资建设经营收费公路的政策，是在这三个法律的框架下产生和发展的。公路建设一直被列在上世纪八十年代和九十年代国家公布的鼓励外资投资建设的项目中。 1998年1月1日，全国人大常委会通过并实施公路法，在第六章第58条明确了“国家允许依法设立，同时进行数量控制”的收费公路建设的基本原则；第59条又进一步明确：“符合国务院交通主管部门规定的技术等级和规模的下列公路，可以依法收取车辆通行费：（一）由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路；（二）由国内外经济组织依法受让前项收费公路收费权的公路；（三）由国内外经济组织依法投资建成的公路。” 公路法不仅规定了投资收费公路的项目，而且明确了经营性和非经营性车辆通行费的种类，特别是将收费公路的投资主体扩大到了“国内外经济组织”，这就为收费公路拓展了生存和发展空间。 根据公路法第68条“收费公路的具体管理办法，由国务院依照本法制定”的授权，国务院于2004年11月1日颁布实施了收费公路管理条例。这是一部比较系统的专门管理收费公路的行政法规。 2.收费公路政策受到法律保护 有人认为，中外合资经营企业法等三部涉外企业法没有直接规定可以投资收费公路项目，况且它仅适用于涉外投资。还有人认为，公路法是一部行业法，有部门利益的痕迹，应该修改。还有人认为，我国的收费公路够多了，不应再发展了。 对此可以有多种解释：可以理解为全部否定收费公路政策，也可以理解为肯定收费公路政策的方向和基本制度而调整其中不合理的部分内容。前者涉及到公路法第六章的废除，后者则有的涉及法律的修改、有的不涉及法律的修改。如果仅在法律范围内进行政策调整而不涉及法律的修改，实际上有关部门近几年来为了执行好这项政策一直在努力适应法律的要求，这恰恰是准确执行法律的措施。如果修改法律，我们必须注意以下两方面的问题： 第一，法律不是一成不变的，可以修改，而且应该在相对稳定的基础上不断完善，但其修改必须按照宪法和立法法规定的程序进行。公路法修改权属于全国人大常委会，而不属于哪个地方人大常委会或地方政府，更不可能属于某个团体或个体。 第二，随着社会的发展，强调动态的法治已经超越了静态的法制，因为徒法不足以执行。中外合资经营企业法、外资企业法、中外合作经营企业法和公路法的生命力在于已经出现了一批依法批准的收费公路。如果废除公路法第六章或者改变其基本制度的话，国家将陷入巨大的“信赖危机”。2004年7月1日起实施的行政许可法第8条规定“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”，这要求政府必须讲诚信，即“信赖保护原则”。补偿制度的建立，使得动摇收费公路政策的代价巨大。 因此，收费公路政策不动摇是我国法治建设的必然要求。 收费公路政策不动摇是经济建设的必然要求 收费公路政策使中国的公路建设驶入了快车道，经济社会发展从中受益匪浅。但在快速发展中，极个别地区的确出现了一些对收费公路政策有害的不和谐因素。 3.打着发展收费公路的幌子乱收费，极大地歪曲和损害了收费公路政策 一些地方打着发展收费公路的幌子，把不符合公路法规定的技术等级和规模的公路纳入到收费范围；把不符合公路法规定的投资来源纳入收费范围；把收费期限采用种种方法予以延长；违规转让收费公路收费权益、广告经营权益和服务区经营权益；代收或者加收不合理费用等等。这些行为是对收费公路政策的极大歪曲和损害。 4.执行收费公路政策，维护收费公路政策 收费公路政策不动摇，必须严格执行收费公路政策，维护收费公路政策。 首先应当认真贯彻执行公路法第58条第1款“国家对收费公路的数量进行控制”的规定，对收费公路的数量从中央到各省（自治区、直辖市），从市到县都应当有数量上的控制。 其次应当认真贯彻执行公路法第58条第2款“除本法第59条规定可以收取车辆通行费的公路外，禁止任何公路收取车辆通行费”的规定，坚决制止乱收费现象。 再次，收费公路经营管理者应当努力提高服务标准，树立良好的社会形象。本人认为公路发展应当坚持非收费公路为主，适当发展收费公路，其具体含义有两个：一是在公路网的构成中，非收费公路应当占主导地位，收费公路只是一种补充。二是收费公路的数量应当适度。收费公路的发展速度和数量应当限制在适当的范围之内。之所以作出这一规定，主要是基于以下考虑：第一，公路是公益性设施，从理论上讲，应当全部由政府无偿提供。改革开放以来，我国经济和社会各项事业的高速发展，对公路交通形成了巨大需求，公路交通一度成为制约国民经济发展的“瓶颈”。但是由于我国政府的财力还不够雄厚，难以满足公路建设所需的巨大资金需求。在这种情况下，为了多渠道筹集公路建设资金，加快公路建设速度，缓解公路交通的“瓶颈”制约作用，我国政府出台了“贷款修路，收费还贷”政策。这只是政府在财力不足、公路建设压力巨大的情况下采取的特定政策。随着我国政府财政实力的逐步增强，公路网渐趋完善，对收费公路的发展规模进行控制，实行以非收费公路为主，适当发展收费公路的政策就顺理成章了。第二，从公路的自身特点看，公路是公共物品，具有很强的公益性。这种特点决定了它的发展只能是以非收费公路为主体，收费公路为补充。如果任意扩大收费公路的范围，会影响其社会效益的发挥，不仅不利于使收费公路健康发展，也不利于其他公路的健康发展，而且还会给社会经济的发展带来巨大的制约作用。公路发展应当坚持非收费公路为主，适当发展收费公路，这是制定条例的重要指导思想，也是条例的精髓所在。根据这一指导思想，条例对收费公路的技术等级和规模、收费公路收费站点的设置、收费公路的收费标准、收费公路的收费期限、收费公路权益的转让、收费公路车辆通行费的征收范围、车辆通行费的使用管理等等，都作了严格限定。从目前我国公路交通的发展实际看，不论是路网规模、路网结构，还是路网服务功能，都需要继续加快发展。加强和规范收费公路管理是一项长期的任务。我们将依据收费公路管理条例的规定，按照“调整结构，控制规模；统贷统还，撤并站点；政府主导，严格监管”的总体要求，会同有关部门，进一步加强收费公路管理。必须坚持公路作为公益性基础设施的基本属性。同时，在一定条件下，鼓励社会资本投入公路建设，也是满足经济社会发展需要，实现多元化融资的一个有效手段，是弥补政府投资能力不足的有效途径。但社会资本的投入是特许经营，这是必须明确的。我们将站在服务于国民经济和社会发展大局，服务于社会主义新农村建设，服务于人民群众安全便捷出行的高度，审视收费公路的规范管理问题。特别要依法加强对经营性收费公路的监管，既要确保投资者的合法权益，也要确保社会公众利益。（二）征收养路费的合法性思考2006年 8月23日，中国青年政治学院周泽副教授在检察日报发表评论文章指出，征收养路费有悖现行法律，养路费六年来都是违法征收。这篇文章发表后，即引起掀然大波。多家媒体跟进报道和评论。周泽副教授认为:征收养路费有悖现行法律，养路费六年来都是违法征收。公路养路费征收管理规定是交通部、原国家计划委员会等部门于1991年10月15日联合发布，并于1992年1月1日起实施的。这也是目前公路管理部门对部分车主征收公路养路费的依据。制定该规定的依据则是中华人民共和国公路管理条例（国务院1987年10月13日发布、1988年1月1日起实施）。1998年1月1日起实施，并于1999年和2004年两次进行修正的公路法，位阶无疑高于中华人民共和国公路管理条例。虽然公路法通过时有关于对车主征收养路费及对欠缴养路费车主加收滞纳金的规定，但根据1999年10月31日全国人大常委会关于修改中华人民共和国公路法的决定修正后的公路法，已经取消了对车主征收养路费的规定，并将其修改为由“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金”。根据法律，从1999年10月31日起，车主已无需缴纳公路养路费。我认为该文的作者对于我国的养路费征收政策缺乏足够了解，对于公路法也是断章取义地进行分析。首先，作者提到的所谓“公路养路费征收管理规定关于加收养路费滞纳金的规定与其上位法中华人民共和国公路管理条例相抵触”。我认为，只有当下位法与上位法的明确规定有矛盾时，才是抵触。如果上位法对某问题无明确规定，下位法对其进行补充，这根本不存在“抵触”。时至今日，我们从来不曾见到过全国人大或国务院将中华人民共和国公路管理条例（以下简称条例）作废的法律、决议或国务院令，我们也从来没有在我国的任何法律里见到过，说一部法律的出台必然会导致另一部法律或法规的自然失效。大家都知道，与上位法相抵触的法律条款会无效，但我们从来没有听说过整部法律或法规会自然作废。对于过时的法律、法规，凡与上位没有矛盾的条款，即使其有多少不合理，也应该是永远有效的；如果要废止则必须由相应的有权机构明令废止，否则这些法律就会永远有效！任何法律（包括法规、规章）未经公布不得实施，这是妇幼皆知的规定。同样，法律的作废也是未经公布不能作废！实际上，即使是国务院没有明确的态度，条例也不会因为公路法的颁布实施而自然失效。而如今，国务院根据公路法的授权而发布的国务院办公厅转发交通部等部门关于继续做好公路养路费等交通规费征收工作意见的通知（以下简称通知）使该条例的效力更加确定无疑。其次，公路法并没有规定必须依法征税，也没有规定依法征税的时间表。也就是说，如果国务院经过研究，觉得费改税弊大于利，则不进行养路费的费改税，也是完全符合当前公路法的规定，除非公路法第36条再次进行修改。根据国务院办公厅转发交通部等部门关于继续做好公路养路费等交通规费征收工作意见的通知即国办2号文件，从而使公路养路费征收管理规定等关于养路费征收的规章继续有效，继续按照公路养路费征收管理规定征收养路费，不但不违法，而且完全符合公路法的精神！因此，养路费征收政策，在法律上有一个非常完整的法律体系，并无任何违法之处。退一步作一个假设：即使将来我国采用依法征税的方式筹集公路养护资金了，如果国务院继续决定征收公路养路费来弥补公路养护资金的不足，这样做虽然不一定合理，但也完全合法呀！因为公路法并没有剥夺了国务院确定某一种行政事业性收费的权限！我们国家的法律中，有很多事项的处理都是法律授权由国务院来裁决的，例如中华人民共和国立法法第八十六条规定，当部门规章与地方政府规章不一致时，由国务院裁决，那这种裁决也必须要制定行政法规吗？回答显然是否定的。国务院要确认某条例的效力，根本不需要进行任何立法，甚至都不需要发通知，只要它不明令将原来的法规作废即可。而如今，国务院办公厅转发了交通部等部门关于继续做好公路养路费等交通规费征收工作意见的通知，并且规定“在交通和车辆税费改革方案正式公布实施之前，各地仍应严格执行现有交通规费征收的有关规定，继续做好公路养路费 、车辆购置附加费、公路运输管理费、公路客货运附加费、长江干线航道养护费、内河航道养护费、水路运输管理费、水运客货运附加费、海南省燃油附加费等交通规费的征收工作。”显然，这个通知维持了中华人民共和国公路管理条例的法律效力，这种规定，完全符合我国的法律体系，是完全有效的。第三，公路法明确规定“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定”，这是公路法对国务院的授权。国务院办公厅于2000年下发了国办2号文件，没有废止养路费，而是强调要继续收取，进一步明确了收取养路费的必要性。 早在1950年，原政务院就制定了“用路者养路”的政策，对汽车、拖拉机征收公路养路费，同年交通部颁发了公路养路费征收暂行办法；1987年国务院发布的中华人民共和国公路管理条例第18条规定：“拥有车辆的单位和个人，必须按照国家规定，向公路养护部门缴纳养路费”；1991年交通部、财政部、原国家计委、原国家物价局联合发布了公路养路费征收管理规定；1997年全国人大常委会审议通过的中华人民共和国公路法第36条规定：“公路养路费用采取征收燃油附加费的办法”，“燃油附加费征收办法施行前，仍实行现行的公路养路费征收办法。”1999年全国人大常委会对中华人民共和国公路法作了修改，将第36条修改为：“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。”根据中华人民共和国公路法的规定，国务院有关部门共同制定了交通和车辆税费改革实施方案，2000年10月经国务院批准后发布。交通和车辆税费改革实施方案规定：“在车辆购置税、燃油税出台前，各地区和有关部门要继续加强车辆购置附加费、养路费等国家规定的有关政府性基金和行政事业性收费的征管工作，确保各项收入的足额征缴。”交通税费改革是依中华人民共和国公路法的授权，由国务院决定分步骤进行的，在燃油税没有出台前，各地仍按照现行规定征收公路养路费等交通规费，是符合法律规定的。1996年以前公路养路费作为预算外资金管理，实行“统收统支、收支两条线”。根据国务院关于加强预算外资金管理的决定，从1996年起，公路养路费纳入地方财政预算管理，即收入应当由地方交通主管部门全部上缴地方国库，支出通过地方财政预算安排，实行专款专用。为加强农村公路的管理和养护，确保公路完好畅通，2005年国务院办公厅关于印发农村公路管理养护体制改革方案的通知明确规定，公路养路费（包括汽车养路费、拖拉机养路费和摩托车养路费）应主要用于公路养护，首先保证公路达到规定的养护质量标准，并确保一定比例用于农村公路养护，如有节余，再安排公路建设。从实际使用的情况看，自2003年以来，全国每年征收的公路养路费中，用于公路日常养护、小修保养、大中修和改建工程的费用比例约占45%；用于公路新建项目补助的公路建设费用约占15.5%；用于农村公路养护和建设补助的费用约占15%；用于生产设施费、科研教育费、路政管理费、路况及交通量调查费等的公路养护事业费约占15%；用于职工劳动保险、退休离休人员费等其他支出约占4%；地方财政安排用于交警经费