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浅议旧城改造模式 2008-01-08 14:03:00 摘 要 旧城的保护与更新是一个复杂的综合系统。在社会主义市场经济条件下，政府部门、房地产开发商与普通居民在旧城改造问题上应当处于平等的地位。本文通过对武汉两个旧城区片改造模式的对比，分析武汉现有旧城改造方式存在的问题，指出旧城改造应该引入“自下而上”的规划方式; 采用小规模开发模式；推广公众参与的方式；并逐步建立起完善的使用评价体系，同时对旧城区改造的操作方式提出了几点展望。关键词 旧城改造；自下而上；公众参与武汉市1996年2000年城市总体规划中就提出要保护汉口旧城风貌, 而在操作层面上却反映出很多问题。2002年下半年笔者曾参与了武汉市的两个旧城区片的改造设计。这两个几乎同时进行的改造项目在操作模式上却截然相反。一个区片采取了完全“自上而下”（Top-down）的行政命令模式，采用了“格式化”式的操作方式。而另一个改造项目则是遵循了“自下而上”(Bottom-up)的操作方式，通过大量基础调研工作和在改造中引入公众参与的方式，充分调动了居民参与旧城改造决策过程的积极性，取得了量化的结论，在可操作性上向前迈进了一步。 西方国家曾经历了由理性主义的形体规划（Physical Design）到在规划中广泛实行“公众参与”（Public Participation）的规划发展历程，但是付出了众多历史片断被用永远抹去的惨痛教训。中国在学习其先进经验时，完全可以避免重蹈其覆辙。 旧城的保护与更新是一个复杂的综合系统，它涉及社会效益、经济效益、环境效益等多方面的平衡与完善。这两个旧城区片改造模式的巨大差别令人深思，其中暴露出来的问题是多方面的。下面是笔者由这两个改造项目比较而引发的一些思考。一、 武汉旧城改造现有模式问题分析（一）武汉新千年大规模旧城改造的背景 新千年，武汉进入城市发展的高峰期，武汉经济的快速发展对城市土地产生了强劲的需求。武汉市截至2000年度审批合格的房地产公司已达571家。武汉市的拆迁量也总体呈现逐年上升趋势。（表1、2）1 （二）对武汉旧城改造现有问题的分析 1. 政策层面的思考：（1）在社会主义市场经济条件下，政府部门、房地产开发商与普通居民在旧城改造问题上应当处于平等的地位，而现存的改造模式使居民利益在法律上无法得到保护。 武汉市到目前为止还没有出台具有可操作性的有关旧城改造问题的法规条例。市人民政府关于加强危房改造项目建设用地管理工作的通知2中规定：“成片改造范围内的危房比例原则上不得低于40%”，而对于危房等级如何划分，其比例如何评定等等细则都没有明确的规定。（2）资金是旧城改造的瓶颈问题，现有旧城改造成为政府与开发商之间的“游戏”。 武汉始于1992年的旧城改造一直是“买方市场”。这样一种模式打破了旧城布局的“和谐”，黄金地段被占、“一层皮”（只做临街房屋）开发出现，景观区与贫民窟并存，城市规划也被“篡改”。 2001年，武汉市实行土地储备制度，实施土地资产经营。但是在拆迁问题上，政府与居民之间并不是处在平等主体的地位。居民只能与政府签订其事先拟定好的协议书，只能接受政府提出的极低的拆迁补偿标准，这样的“协议”显失市场公平。“大规模计划只能使建筑师们血液澎湃，使政客、地产商血液澎湃，而广大群众总是牺牲品。”3 通过实行土地储备制度无疑使政府相对于开发商有了主动权，但如果失去权力制约与监督机制，政府部门在作决策时也难免出现偏差。武汉市民永远不会忘记那一夜之间变为瓦砾的老武汉展览馆（原中苏友好宫）；地处黄金地段，建于50年代但房屋质量仍然完好的武汉饭店因为要新建大型项目被政府确定为“危房”而炸掉，但由于资金不到位“晒地皮”一年多；还有在武汉三镇内随处可见的“烂尾楼”工程，这些在很大程度上是由于政府的行政干预影响了规划部门正常职能的行使。 2003年，武汉市计划投入资金42.5亿元，启动21片旧城改造和18片新区发展项目。由于从决策到实施的过程太短，我们已经无法预计在“万丈高楼平地起”的背后又会留有多少难以弥补的创伤和遗憾。 （3）居民有参与旧城改造的强烈愿望，但没有正规的渠道; “公众参与”成为时髦的名词，并没有落实到具体操作。 旧城区的居民是旧城改造中所涉及到的主要利益群体之一，但是改造区的居民在改造中始终处于被动地位。居民有参与旧城改造的意愿，但参与的渠道没有制度化，参与方式还大多停留在以个体为单位的层面，并且缺少法律保障。 西方国家在旧城改造以及城市规划中十分注重发挥社区的作用，因为社区建设的好坏直接关系到旧城改造和城市建设能否真正反映“民意”，中国现在正逐步将社区基层建设放到了重要高度。 武汉市于2002年下半年完成了对武汉城区的社区划分工作。但是这些社区大部分是由原来的居委会重组合并而来，沿袭了原有的行政编制，在人员安排上也和原有的居委会没有本质的不同。2. 对武汉旧城价值应该转变观念（1）武汉旧城承载着武汉城市的历史，是武汉的巨大财富武汉以自己建城历史悠久、名胜古迹众多，历史和革命文物遍布全城的特点，于1986年被国务院命名为历史文化名城。尤其是武汉市的里弄建筑经多年演变形成了浓厚的近代城区居住文化环境特色.（2）武汉旧城具有巨大的人文价值和潜在的商业价值，是城市发展的原动力 武汉的最有特色的旧城区也曾经是历史上的租界区。租界区沿长江北岸一字排开，从整体上改变了汉口 1原有的沿河空间走向，使沿江发展成为汉口近代城市空间的基本格局2。新的城市肌理的“嵌入”与中西合璧的建筑风格是武汉城市空间的特色。可以考虑将租界区结合武汉“两江四岸”的景观改造联合开发具有武汉风情的旅游项目，改变现在只在沿江“一层皮”开发的现状。二、武汉现阶段可行的旧城改造操作方式 在市场经济条件下进行的旧城改造项目，应首先健全旧城改造体制并逐步建立起改造后的评价体系；规范政府和开发商的行为；使居民、政府和开发商三方在改造中均受益。 广州市市长林树森曾表示：“房地产是支柱产业，但不能指望房地产商建好城市”，“我们宁可掏钱让老百姓住新房，也不让开发商插手搞不三不四的房子”3。针对武汉旧城改造的实际情况，笔者认为，武汉应该吸取北京等城市旧城改造的教训，尽量避免对城市的主体居民，造成伤害; 防止在旧城改造与更新以牺牲武汉的城市人文价值为代价; 避免改造后出现城市空心现象和城市人口组成的单一化从而丧失历史城市的活力。（一）由政府统一确定旧城等级以及相应的改造方式，改造的标准应该是多样化和渐进变化的 旧城的改造工作总是和城市的发展息息相关，因此也是一个动态的过程，不可能搞“一步到位”，对大面积改造，应当避免搞“一刀切”。可以借鉴国内对于“历史地段”的保护方法，划分为“维护（conservation）”“改建（rehabilitation）”和“新建（redevelopment）”三个层次，进行分级对待。 居民对旧城改造的期望值，以及规划局对改造的要求往往是以新建公房为比较标准的，这一点与国家和居民的实际承受能力都是不相符合的。各个社区应当针对不同地段标准、不同住户特征的实际情况和心理需求，制定一套与整体旧城综合规划相匹配的行之有效的改造标准，以及补贴、补偿措施。这是一个在较长时间段内，标准逐步提高的滚动过程（gradual renewal）。在对各个区内的居民进行详细的登记的基础上，按照住户面积、住屋性质、收入、要求等进行分类，从而确定补贴标准，作到尽可能公平、公正。对于社区内老龄化问题突出的情况，建议对居家养老的住户给予特殊补贴，在社区建设中给老年人提供更多的活动空间。1（二）“小尺度渐进式”是现阶段比较成功的旧城改造模式。 吴良镛教授在80年代初就提出对北京旧城进行小规模渐进改造的“有机更新”理论。北京“菊儿胡同”改造和济南芙蓉街地区王府池子地段设计都是在此理论指导下十分成功的案例。作为现阶段比较成功的旧城改造模式，“小尺度渐进式”有以下优点和现实意义：1. 小规模改造在资金筹措，建造施工和拆迁安置等方面相对于大规模改造都具有灵活性。2. 小规模改造与整治的针对性强，容易调动居民的积极性。3. 小规模改造的资金筹集和运营的中间环节少，成本低。4. 小规模改造以改善居民的房屋质量为主要任务，避免了大规模的改造。它涉及的利益主体少，关系清晰，不会引起复杂的社会纠纷。5. 小规模改造可以满足居民对住房多样性的要求，规划改造方式以每个居民的需求作为基本出发点。而大规模改造中“一刀切”式的做法难以满足居民千差万别的要求。6. 小规模改造是在现有城市环境和文脉内进行的一种适应性改变，改造强度与建筑体量都很小，限制了它对环境的影响，有利于保护历史文化环境。7. 小规模改造受资金与现实条件制约，无法大量使用现代化的施工技术。而采用传统的建材和施工方式有利于节约资金。传统的作业方式也为手工艺人提供了就业机会。8. 小规模改造的灵活性具有“人”的尺度，是一种“连续的、渐进式的变化”。（三）推广“公众参与”的改造方式，保障居民权益，使居民成为改造过程中的主体。 居民在参与旧城改造的决策过程中提出的意见和建议是建立在他们对其生活环境充分了解的基础之上的。长期以来认为居民素质不高而将居民排斥在改造决策过程之外的做法是极其片面的。英国社区建筑运动有一句名言：“生活、工作与嬉戏在某个环境中的人们如果能够积极参与环境的创造与经营，而不仅仅作为一个消费者，则环境可以变得更好。”2“自助参与合作非营利”已经成为西方“社区建筑”运动(Community Architecture)3的成功经验。 随着市场经济体制在中国的广泛建立和政治民主体制改革的不断深入，社区将在国家社会生活中发挥越来越大的作用。在旧城改造中推广“公众参与”的方式对于中国这样一个发展中大国无疑具有极大的现实意义。（四）平衡速度与效益的关系，加强对改造成功经验的宣传，使武汉旧城的历史文化价值在改造中“增值”。 以这两个旧城区片改造为例：对于其中完全拆除的一个改造项目，虽然对于区片内部分历史建筑予以保留，但采用的是博物馆式的保护方式，其所依托的整体历史氛围已经不复存在，作为一片历史街区，这种方式已经被证明是行不通的。 武汉旧城不仅承载了武汉的辉煌历史，体现了武汉的人文精神，也是武汉经济腾飞的基石。实际上，已经有精明的商家在利用老建筑的文化效应为商业服务。在汉口的“如寿里”原址上建成的楼盘“如寿里人家”，打出了“老地方新生活”的广告，将“里份”做成了楼盘的卖点；武汉著名楼盘蓝湾俊园，楼盘旧址上的一座钟楼被开发商完整地保存下来，小区有了实实在在的文化气氛1。“吉庆街”是武汉著名作家池莉笔下老武汉生活的缩影，它依托旧城街巷格局已经发展成为闻名全国的“民俗文化美食街”。 可见，只要经营得当，武汉旧城不仅不会成为武汉市城市发展的障碍，而且会促进城市的文化、经济发展。在旧城改造中，强调速度和规模急功近利式的改造必然会导致长期效益的损失。（五）旧城改造是一个复杂的系统工程，其瓶颈是资金问题。筹集资金可以采取多渠道，多层面的方式， 按市场规律办事。旧城的老化和衰败一部分是由于自然衰老，如同生物机能老化一样。对这一种情况，通过改善房屋及设施质量，对现有社区进行“消肿”，疏散部分人口，可以起到缓解旧城压力，恢复旧城活力的作用。另外一种是由于现有旧城功能从整体上已经不适应城市发展的总体格局，这就需要进行拆迁和功能置换方面的调整。 可以通过经济杠杆作用，采用差价置换、房屋上市拍卖、房地产综合运筹等方式，减少住户人口、调整住户性质、增加单元面积、整修房屋，使原来处于优良地段但居住条件差的旧城住房能够获得新生。可以向全国乃至海外打开市场，进行旧城房屋的销售和改造，最大限度地体现其经济价值。同时，也可以对现有地段的居住功能进行变更，比如在有特色的旧城地段开发旅游景点，商业步行街等。此外，从可持续发展的观点重新评估旧城改造与拆迁的经济成本，也是开发旧城经济价值的可行思路。2 由于旧城现存的住户多为一些低收入和社会地位较低的人。低收入者必然倾向于居住在靠近工作地点的地方。旧城中心因其便利的条件使大多数低收入者不愿离开。因此，在旧城内考虑和改造一起另外新建一些多样化的低标准（标准的制定是在严格的调查分析基础之上的）住宅以吸引低收入者，同时把空出的住房改造后，实现其价值的大幅度提升。这样不仅降低了旧城改造的成本，有利于对旧城的保护，对房产商更有吸引力，而且维护了低收入者的利益，避免了旧城人口的大量外迁。3（六）在进行旧城改造的同时应逐步建立起完备的改造反馈机制 原武汉城市建设学院的华虹与王晓鸣在其承担的“武汉市旧里弄住宅更新改造合作研究”课题中曾经对武汉市汉口地区150余条现存里弄进行调查分析, 其结论显示：武汉市近代里弄建筑居住环境特色集中体现在空间环境、服务环境、卫生环境、安全环境、视觉环境、外联环境和人文环境等七个方面。并且应用此系统的原理和指标结合汉口“如寿里”危旧里弄改造试点工程实例,提出了一套里弄住宅居住环境调查评价方案，取得较理想的实际效果。调查成果已被房产管理部门和里弄改造承建单位实际采用。1 随着旧城改造工作的深入和反馈机制的不断完善，武汉旧城改造工作在操作方式上将更趋科学合理