中国社会管理模式的战略转变.doc

由静态管理到动态管理：中国社会管理模式的战略转变（二）摘要 中国社会正处于全面社会转型与结构性变迁过程中，解放思想、更新观念，综合运作现代社会管理手段，顺利实现由静态管理向动态管理模式的转变，这是当前中国社会管理的中心议题。中国社会管理模式转变的关键是社会管理目的的转变。社会管理根本目的是改善人民生活质量与提高社会福利，增进最大多数人的最大幸福，社会秩序与社会整合只是社会管理的工具性目标。综观社会管理战略演变与世界历史经验，中国社会管理模式的转变事关全局、任重道远。中国社会管理模式正由计划经济体制的静态管理向市场经济体制的动态管理转变。社会主义制度、民主政治、市场机制与社会福利完美结合是动态管理模式的核心社会机制与精髓。（中经评论北京）民主政治、市场机制和社会福利的结合体是资本主义社会创造的最主要社会管理机制，也是迄今为止资本主义社会验证的最成功与最有效的社会管理战略。民主政治、市场机制和社会福利结合体是指政治上采取议会民主的政治制度，经济上主要通过市场机制配置社会资源，社会生活上主要通过社会福利安排满足变迁中的人类需要的制度安排。民主政治、市场机制与社会福利渊源久远，最早萌芽古代希腊时期，发展于自由资本主义时期，完善和成熟于垄断资本主义社会（施治生，沈永兴，1982）。民主政治、市场机制与社会福利产生的历史背景是自由资本主义社会兴起，国家立法、司法和行政三权分立与权力制衡，以便防止权力垄断与专制制度的形成（摩尔，1987）。市场机制主要是最优化配置社会资源，使经济效率最大化，进而追求利润最大化。更为重要的是，在民主政治与市场机制结合的资本主义社会，国家大力兴办社会福利与公益事业，国家性质由以“经济国家”为主转变为以“福利国家”为主。国家有意识谋求在动力发展、激励机制与社会稳定、社会整合机制之间实现某种程度的平衡、协调（Room，1979）。资本主义社会主要矛盾是资产阶级与无产阶级的矛盾，以及资本主义社会化大生产与生产资料私人占有制之间的矛盾，这两种矛盾集中体现为社会现代化与人的现代化的矛盾，体现为经济发展与提高人类需要满足程度的矛盾（Doyal Gough，1991）。资本主义社会权力结构既错综复杂，又多元主义，既三权分立，又相互制衡（密尔，1982入资本主义社会阶级结构既日趋复杂多样，资产阶级、中产阶级、无产阶级和阶级下阶层（underclass）并存共生，又处于不断变动与调整过程中（Wilson，1987）。资本主义社会国家统治基础的理论解释是社会契约论和代议制政府，国家管制的价值理念是市场失败与国家干预，人类需要满足与政府的福利责任。资本主义社会动力与发展机制主要是自由市场制度，社会平衡与社会稳定机制主要是社会福利制度与福利国家的制度安排。资本主义社会主要管理手段多种多样，例如法律制度与司法公正、市场机制、社会福利机制和宗教信仰等。总体来说，社会管理手段基本特征是间接、非物质和精神心理控制的；资本主义社会管理战略综合性特征明显，政治经济与社会文化管理相互交织，融为一体；资本主义社会管理效果是有效和低社会成本的。民主政治、市场机制和社会福利结合的社会管理模式，既影响资本主义生产方式的生存与发展，又影响资本主义社会结构合理化布局与制度功能的积极发挥（Marshall，1981），还有助改善资本主义国家与社会、社会发展与社会稳定机制、社会经济发展与公民生活质量之间的动态发展与和谐均衡关系。社会管理战略演变与世界历史经验验证了一系列社会管理基本规律，总结了社会管理的经验教训，揭示了社会管理战略演变的基本趋势，为我们描述与分析中国社会管理模式战略性转变提供宝贵经验与世界历史参考借鉴。首先，如何管理社会，如何在社会发展与社会稳定、社会激励与社会惩罚、社会活力与社会秩序之间实现动态平衡，这是所有政治家与社会管理者面临的永恒难题。社会越发展，经济越繁荣，文明程度越高，社会生活越多样，社会现代化程度越高，社会管理难度与议题的重要性便越高。其次，社会管理战略实质是有关人性观、社会观、国家与社会关系、社会结构与社会运作模式的基本原则与假设，是一套行之有效的社会管理机制与手段。第三，人类社会管理战略随社会发展不断变化，首先由宗教禁忌与精神控制开始，经由武力征服与军事管制、阶级剥削与阶级压迫，民主政治市场机制与社会福利的结合体，最终在更高层次上“回归”宗教信仰与精神控制。武力征服和阶级压迫就像过眼烟云，缺乏坚实社会基础，是最低劣的社会管理战略。第四，世界历史经验证明，迄今为止，最有效的社会管理战略是民主政治、市场机制和社会福利机制的有机结合。民主政治确保自由、公正的环境，市场机制为社会资源配置与权力分配提供最高效途径，社会福利机制为市场失败与社会稳定奠定制度基础。第五，社会发展与社会稳定机制的世界历史经验证明：开放、动态、发展、多样、自由、民主、平等、间接和精神心理控制既是最有效社会管理原则与管理机制，又是社会管理战略演变的基本趋势。 三、计划经济体制与静态管理模式改革开放以前，中国政府确立中央统一集中 管理的计划经济体制，通过国家计划手段管理纷繁复杂与千变万化的社会经济生活，静态管理成为主流社会管理模式。1949年中华人民共和国成立之时，东西方冷战，社会主义阵营与资本主义国家间对峙格局已基本形成。“以集中计划”为主的计划经济管理体制成为社会主义国家普遍采用的社会管理战略，这和西方国家以“按照市场需求进行调节”为主的自由市场经济体制截然不同（博恩斯坦，1987）。中国计划经济管理体制的历史背景是东西方冷战，国内外社会环境是新生社会主义政权面临生死抉择的严峻考验。为维护与巩固社会主义国家政权，在经济相对落后处境下尽快实现国家工业化与社会现代化目标，建立稳定社会局面与确保生产、生活秩序，中国政府逐步建立了中央统一集中管理的计划经济体制。需要特别指出的是，计划经济并不是单纯的经济管理体制，而是覆盖所有社会经济生活领域的社会管理体制。计划经济体制的关键是经济计划与社会计划。国家计划既是计划经济体制的主要内容，又是国家管理社会生活的主要手段。总体来说，改革开放以前，中国社会管理战略与“理想类型”的管理模式是静态管理。顾名思义，静态管理是指国家与社会管理者对变化多端与千姿百态的社会生活实施“人为静止”的管理策略。计划经济管理体制为静态管理模式营造了适宜的社会经济环境。静态管理模式既适应了计划经济管理体制，又在某种程度上强化了计划经济管理体制。静态管理模式的基本特征是封闭性、静态化、保守性、单一化、控制性、专制性、差异性待遇与区别性对待、直接性，以及物质占有与人身束缚性依赖。这些基本特征从不同侧面反映静态管理模式所追求的价值理念，反映中国社会结构与社会运作模式的特征。社会体系的封闭性运行、社会结构的静态化状况与社会价值观念因循守旧、固步自封，这既是静态管理模式的基本层面，又是静态管理模式的基本特征。改革开放以前，特别是中苏关系破裂的20世纪60年代以来，中国社会的突出特征是再度闭关锁国，几乎断绝与外部世界的所有联系，自我封闭与自缚手脚。与此同时，政府大力倡导自力更生与艰苦奋斗的精神，致使中国社会体系长期处于封闭性运行状态。更为重要的是，这种封闭性运作状态是多重涵义的，这不仅反映在外交关系与国际事务当中，而且反映在中国社会体系的内部关系与社会结构之中。例如，中国社会形形色色工作单位之间的相互分离与相互隔离，单位社会体系与每个工作单位都具有象征自我封闭的大院或围墙便是典型例证（路风，1989）。与此密切相关的是，在封闭型运作的社会中，中国城乡分隔的二元社会结构与户籍制度妨碍和制约了正常的社会流动与社会分层。社会结构变迁缺乏动力源泉，权力结构、阶级结构、产业结构与生活方式几乎处于停滞不前的状态，导致社会分化程度极低，社会缺乏变化与生机活力，社会生活死气沉沉与缺乏新鲜刺激。“几十年一贯制”成为社会结构静态化的真实写照。更为重要的是，社会结构静态化不仅导致社会、家庭与个人面貌年年如此，缺乏变化，而且反映在社会与个人普遍缺乏创新愿望，价值观念与思想意识普遍陈旧落后，改革求变与标新立异之举寸步难行，固步自封与夜郎自大的保守性心态随处可见。社会体系封闭性运行。社会结构静态化状况与社会价值观念保守化倾向的主要负面社会影响是，扼杀与制约了社会发展的动力源泉，导致社会结构定型化与固定化，限制和排除了社会流动机会与可能性，思想观念陈旧落后和心态保守，社会生活缺乏生机活力与发展动力源泉。社会分化程度极低反过来又限制与制约劳动分工与社会交换关系的健康发展，巩固与强化封闭型社会运作机制、静态化社会结构与保守思想观念，三者相互强化，形成恶性循环。社会关系简单化与社会结构同质化，权力结构集中化与国家垄断化，社会管理方式计划性与控制性，这些同样是静态管理模式的基本层面，也是静态管理模式的基本特征。1949年特别是20世纪50年代末期以来，极左思潮与极左路线主宰中国社会经济决策，党和国家工作重点是“以阶级斗争为纲”。全体社会成员分为革命群众与反革命分子两大阵营，非敌即友、泾渭分明，社会关系高度简单化与单一化。与此密切相关的是，全国各地社会结构高度同质化和铁板一块，地方特色与地区差别丧失殆尽。只要了解某个地方，便等于认识了整个中国，因为全国各地的社会关系、社会结构、生活方式与思想观念高度一致，大同小异，社会生活缺乏多样性（Vogel，1969）。社会结构同质化意味社会生活所有领域的趋同，意味全国各地人口结构、阶级结构、经济结构、产业结构和生活方式的雷同化。与此同时，社会权力结构高度集中于中央政府。全社会的生产、生活事务，无论事无巨细，上至国家大政方针，下至普通百姓衣食住行等日常生活琐事，决策权力均集中在中央政府手中，长期没有处理好民主与集中的关系。基层单位与地方政府只有唯命是从，缺乏自主权与参与权，无法充分发挥劳动生产者的主观能动性与创造性，扭曲了统一性与多样性的关系，制约和压抑了基层单位与地方政府的积极性，进而弱化他们的社会责任意识（薄一波，1991）。在权力结构高度集中与中央政府垄断化处境下，社会管理基本手段是国家年度计划与五年计划及其指标体系。国家计划指标既具有强制性与指令性特征，又成为反映国家社会经济政策发展取向，反映国家发展优先领域与战略重点，反映国家资源分配原则与方向，反映国家控制与管理社会基本倾向的指标。需要特别指出的是，长期以来，中国的年度计划与五年计划主要是单纯的经济计划，社会管理实质是社会的经济管理。这种状况直到1986年第七个五年计划时增加“社会发展”领域才发生根本变化，社会的经济管理转变为真正的社会管理（全国人大，1986）。总体来说，社会关系简单化与社会结构同质化，权力结构集中化与国家垄断化，社会管理方式计划性与控制性的主要社会影响是：阻止和妨碍社会由低级向高级、由简单向复杂、由一元向多元的发展；过分简化社会关系与社会结构，抹杀与掩盖纷繁复杂与多姿多彩社会生活真相；社会决策只有集中而无民主，社会权力高度集中而无制衡机制与分权之策；年度计划与五年计划指标刚性与硬约束使个人与基层单位毫无自由，产品结构雷同与经济效率极低，形成社会主义国家特有的短缺经济现象（科尔内，1986），导致人民基本生活需要难以满足，更惶论改善人民生活质量与增进人民幸福。更为重要的是，简单化的社会关系、权力结构、中央政府垄断化与控制性国家计划窒息了社会发展活力，僵化了社会关系，使经济生产濒临崩溃边缘，人民群众生活状况不尽人意。歧视性政策、差别性待遇与区别性对待，直接性管理方式与手法，以及物质占有、人身束缚与工作单位依赖式管理原则，同样是静态管理模式的基本层面，也是静态管理模式的基本特征。1949年以来，为控制农村人口大量流入城市，为在有限资源处境下保护城市居民的利益，为确立无产阶级的领导地位，为建立国家所有制为主体的社会主义经济体制，在城乡关系上，中国政府在二元社会结构基础上采取城乡有别的二元社会福利结构与二元社会管理模式，亿万农民受到身份歧视与不公平待遇（郭书田、林纯彬，1990）。在城市社会内部，对不同所有制性质的企事业工作单位采取歧视性政策，依据工作单位所有制性质、规模、行业归属和行政级别等因素给予差别性待遇和区别性对待，形成结构性不平等与制度性不平等格局（路风，1989）。与此同时，社会管理手段主要采取管理者与被管理者面对面，或是人身接触式的直接性方式与方法，例如街头巷尾的街居干部与站岗执勤的警察。制度性运作成本较低与非人体接触的间接性社会管理手段的作用不大，例如法律。信仰与社会教育等。与此密切相关的是，中国社会管理基本是采取现实、直接的物质占有原则，物质财富举足轻重，人的价值与人的潜能倍受忽视。更为重要的是，中国政府主要通过各式各样的工作单位实施直接与简化的社会管理，国家通过工作单位直接与工作者发生面对面的联系。国家将“工作单位管理”等同“社会管理”，由此造成 社会成员对工作单位和国家父权主义保护的普遍性依赖，国家与公民个人关系让位于国家与工作 单位的关系（Walder，1986）。国家歧视性政策的 主要负面社会影响是“人为”地将社会成员分为不同社会等级，制造制度性与结构性不平等的社会现实，造成社会群体内部的相互分隔与仇视情绪，直接影响社会稳定与社会发展。直接性管理方式与手段的主要负面影响是刺激各类社会管理部门与组织的畸形发展，机构臃肿、人浮于事，不仅增大了社会管理的制度性成本，而