中国资源型城市面临的主要问题.doc

中国资源型城市面临的主要问题归纳起来，中国资源型城市目前面临的主要问题包括资源性企业负担重、部分城市经济增长缓慢、下岗失业人员多、生态环境破坏严重、城市区位不佳和基础设施欠账多以及城市管理条块分割等。一、 资源性企业负担重资源性企业是指开采矿产资源、森林资源以及对这些资源进行加工的企业，主要包括煤炭企业、石油企业、冶金企业和森工企业等。这些企业基本上均为国有大中型企业，大多经营期在40年以上，现在相当一部分企业已背上了沉重的负担，主要包括离退休人员多、企业办社会支出大、税费负担重以及债务负担重。(一) 离退休人员多资源型城市中的资源性企业，有的是在解放前就已建立，有的则是在“一五”、“二五”时期建立，少则40年，多则近百年，至今形成了大量的离退休人员。例如，抚顺的煤炭开采始于1901年，抚顺矿业集团公司现有在职职工4.21万人，离退休人员5.01万人，在职职工与离退休人员的比例为0.84:1；又如鸡西矿务局成立于1948年7月，2001年8月改制为鸡西矿业(集团)有限责任公司，现有全民职工69888人，集体职工37454人，离退休人员48531人，在职职工与离退休人员的比例为2.2:1；葫芦岛的杨家杖子矿，破产前有职工23049人，其中全民固定职工7820人，集体职工8368人，离退休职工6861人，在职职工与离退休人员的比例为2.4:1；红透山铜矿，位于抚顺市所辖的青原县的红透山镇，是以生产铜精矿、锌精矿、硫精矿、粗铜、硫酸为主的有色金属采、选、冶联合企业。始建于1937年，前身为清原金铜矿。矿山原隶属于中国铜铅锌集团公司，2000年7月，根据国务院决定下放给辽宁省管理。截止2001年，矿山共有各类职工13059人，其中全民在职职工4296人，全民离退休职工2328人，集体在职职工4789人(含岗位临时工212人)，集体退休职工1590人(退职由企业发生活费的56人)，在职职工与离退休人员之比为3.3:1；云锡公司，2000年末职工人数4万多人，退离休职工3万多人，在职职工与离退休人员之比为1.33:1；伊春森工企业，2001年底在职职工19.54万人，离退休人员7.7万人，在职职工与离退休人员之比为2.54:1。有关资源性企业的离退休人员情况，参见表2-1。表2-1 部分资源性企业的离退休人员和在职人员情况企业名称离退休职工人数（万人）在岗职工人数（万人）在岗职工与离退休职工之比双鸭山矿业集团2.786.142.2鸡西矿业集团4.8510.732.2鹤岗矿业集团4.69.52.1辽源矿业集团1.693.792.24抚顺矿业集团5.014.210.84北票矿业集团1.33.32.54大同煤业集团3.710.72.9阳泉煤业集团2.88.53.0铜川煤业集团3.144.211.34六盘水煤业集团3.226.642.06萍乡煤业集团2.583.01.16淮北矿业集团4.1410.592.56淮南矿业集团4.6214.03.03杨家杖子矿0.681.632.4抚顺红透山铜矿0.391.293.3白银公司1.54.052.7云锡公司3.04.01.33攀钢集团2.867.472.6伊春林业局7.719.542.54注：表中数据由各有关企业提供。(二) 企业办社会支出大与中国其他类型国有大中型企业一样，资源型企业都自己办有学校、医院甚至派出所、消防队等社会事业。并且由于资源型企业初办时，大多没有城市依托，因而企业办社会的内容比其他类的国有大中型企业更多、更全。例如，黑龙江鸡西矿业集团办有大中小学34所，医院14所，企业派出所6个；河南鹤壁煤业集团办有中小学校21所，医院，卫生所20多所，加上其他社会职能，每年要支出资金7300多万元；河南平顶山煤业集团办有中小学校34所，幼儿园25所，每年用于中小学的教育支出达8000多万元；四川攀钢集团，办有中小学33所，学生1.97万名，幼儿园32所，保教人员700多人，在园幼儿5000多人；甘肃白银公司办有15所学校及医院、公安、消防、环卫、生活服务单位，从业职工4260人；安徽铜陵有色集团公司目前办有中小学13所，教职员工1200人，自办医疗机构23个，医务人员1300多人。有关资源性企业办社会情况，参见表2-2。表2-2 部分资源性企业办社会情况企业名称中小学校（所）各类医疗机构（所）企业办社会的年支出（亿元）双鸭山矿业集团30200.86鸡西矿业集团33141.2大同煤业集团1.7阳泉煤业集团1.4乌海煤业集团0.96铜川煤业集团1.24淮南矿业集团15311.84鹤壁煤业集团21200.73平顶山煤业集团340.8(仅教育)攀钢集团33白银公司1.3抚顺红透山铜矿0.13铜陵有色集团13231.1 注：表中数据由各有关企业提供。(三) 税费负担重中国资源性企业的税赋一般占销售收入的10左右。如攀钢集团公司，2002年所缴各项税收为14.8亿元，占当年销售收入的10.6；通化矿务局，目前的综合税率为9；辽宁省的有色矿目前的税费占销售收入的10.1，化学矿税费占销售收入的11。据有关资料，目前中国矿山企业的税赋比其他工业企业高1倍，比国外同行业高出6个百分点。资源性企业较重的税赋主要是在1994年税制改革中出现的。如通化矿务局，从1994年至2001年的8年间，通化矿务局累计增加税收支出7500余万元，目前的综合税率比改革前税率提高6个百分点；又如平顶山煤业集团19901993年，应交税费年均9127万元，而19942000年平均应交税费39290万元，为税制改革前增的4.3倍；再如抚顺红透山铜矿，税制改革后税负急剧增加。1994年纳税增加额659万元，是1993年(540万元)的1.22倍；1995年纳税增加额670万元，是1993年(540万元)的1.24倍；1996年纳税增加额629万元，是1993年(540万元)的1.16倍；1997年纳税增加额680万元，是1993年(540万元)的1.26倍；1998年纳税增加额708万元，是1993年(540万元)的1.31倍；1999年纳税增加额650万元，是1993年(540万元)的1.20倍；2000年纳税增加额1007万元，是1993年(540万元)的1.86倍；2001年纳税增加额1194万元，是1993年(540万元)的2.20倍。事实上，从1994年至2001年的8年间，矿山共增加纳税额6197万元。而同期企业拿到的财政补贴仅为1880万元。表2-3显示了辽宁省1994年税制改革后，煤炭、石油、铁矿、有色矿、化学矿等税负加重的情况。从税负加重的主要构成因素看，增值税占66.5，资源税占11.4，资源补偿费5.8。这方面的详细情况可参见“吉林通化钢铁集团板石沟铁矿有限责任公司税负情况”。表2-3 1994年税制改革后辽宁省矿业税赋增加的情况资源种类税收增加情况煤 炭国有重点煤矿每吨煤的税赋增加了26.7元石 油每吨石油的税赋增长1.37倍铁 矿独立铁矿山税赋由4.8%增长至18.4%有色矿由2.9%增长至10.1%化学矿从5%增长至11% 注：据辽宁省国土厅资料。我们认为，造成资源性企业税赋重的深层次原因是，长期以来中国一直将资源性产业其列入第二产业，设计税收政策时与制造业同等对待，因而也征收了增值税，尽管采用的是 13的低栏税率，但由于资源性企业的进项抵扣少，故而增值税的实际税赋重。同时，资源性企业还要比其他类企业多缴纳资源税和资源补偿费。如大同煤业集团现行的资源税征收标准为每吨2.4元，矿产资源补偿费约为销售收入的1，资源税和矿产资源补偿费两项合计约为每吨煤炭3.5元。(四) 债务负担重由于体制、历史、管理、资源、市场等方面的原因，有不少资源型企业生产经营效益差，造成了大量的债务负担。例如，鸡西矿业集团1985年1994年10年总承包期间，为计划经济向市场经济过渡时期。1992年后，公司遇到了前所未有的困难，成为全行业最为困难的企业之一。总承包10年中，上级给公司核定的亏损指标为102470万元，而该公司实际亏损334372万元。为了弥补亏损指标的不足，公司将国家所给的各项增收政策135758万元和企业自有资金26734万元，加上国家给予的水灾补贴2404万元，总计165896万元，全部弥补了超亏，即使这样，公司仍超亏66066万元。1995年和1996年，即使完成了上级下达的亏损指标，但那是在大量拖欠工资、减少生产经营投入和增加还贷基础上完成的。由此以来，1997年就进一步加剧了困难，特别是1998年，全公司大井原煤产量仅完成521万吨，亏损高达101379万元，多年累计超亏约18亿元。截止1998年末，资产负债率达97.7，流动资金贷款11亿多元，基建贷款19.5亿元，人欠、欠人逆差12.5亿元，欠发工资37671万元。又如葫芦岛的杨家杖子矿，原隶属于中国有色金属工业局，为大型钼金属釆选企业，位于杨家杖子镇。始建于1899年，“一五”期间的全国156个重点项目之一，曾经是全国最大、世界闻名的钼生产基地。由于矿产资源逐渐萎缩、历史包袱不断增加等多种原因，该矿从70年代中后期开始亏损，到1999年10月末，累计亏损挂账达2.6亿元，只能依靠国家财政补贴维持运转。总资产4.36亿元(不含土地)，总负债6.12亿元，资产负债率为140。1998年秋，朱总理在大连听取国有大中型企业汇报时，将该矿确定为辽宁省7户关闭的有色金属矿山企业之一。1999年11月，该矿宣布关闭，2000年2月，按法律程序正式宣布破产。二、部分城市经济增长缓慢石油、煤炭、冶金、森工等资源性企业，大多是在计划经济体制下建立起来的老国有企业，不仅存在上述提到的负担重的问题，而且有机制不活、设备老化、冗员过多等一般老大型国有企业所拥有的共同弊端。此外，还面临着一些特有的困难，主要包括：一是一些地区面临不同程度的资源衰竭。如辽宁省北票市煤炭开采已有120年历史，目前基本没有可采储量，矿务局已整体破产。有的虽有一定储量，但大多埋藏深、品质差、地质条件复杂，开采难度大，在现有条件下企业难以取得效益。如黑龙江省鹤岗市虽有煤炭可采储量近20亿吨，但大多为深层煤，开采成本高，连年亏损，难以为继。二是新资源、新材料和新能源对传统能源、原材料替代的加快导致资源性产品的市场萎缩。三是长期以来，中国对资源型产品定价过低，使得资源型企业积累较少。四是由于进入资源型产品生产的门槛较低，近十多年来，一些乡镇和个体私营企业都加入了开采资源的行列，使得煤炭等资源型产品的市场供大于求，大型资源型企业面临着小企业的竞争压力。五是出于生态保护的要求，森林采伐受到了严格的限制。上述各种原因叠加在一起，使得相当部分资源型企业面临着前所未有的困难，具体表现为：生产规模出现萎缩，下岗失业职工增加；企业长期亏损，生产经营效益低下；资金周转困难，生产经营难以为继。资源型城市是依托资源性企业而形成和发展的，资源性企业在资源型城市的经济地位举足轻重，其工业产值、税收、从业人员等指标基本都在40以上，有的由高达8090。因此，资源性企业生产经营陷入困境必然直接影响城市的经济增长活力。从投资看，大型资源性企业的投资一般要占全市投资总量的3050，有的甚至达70以上。资源性企业陷入了困境，企业的投资能力肯定上不去，全市的投资能力也必然上不去；从消费看，大型资源性企业的职工及家属要占全市城镇居民的1/5至1/3，资源性企业陷入了困境，职工及家属的消费水平定会下降，全市消费水平也必将下降，在绝大多数资源型城市中，资源性企业的收入水平是全市消费水平的“晴雨表”；从财政收入看，资源性企业所缴纳的税收一般要占全市财政收入的1/3以上，如黑龙江省的鹤岗矿业集团缴纳的税收占全市财政收入60，资源性企业陷入了困境，城市财政也必然大幅度下降。同时，资源性企业的不景气还会形成“多米诺骨牌效应”。资源型城市中，有相当多的企业直接或间接地为大型资源性企业配套，资源性企业陷入了困境，相关企业则无一幸免，从而对城市发展和稳定形成全面冲击。“九五”期间，辽宁省的煤炭城市北票市，经济出现了负增长为-4.8，黑龙江省的煤炭城市双鸭山市，国内生产总值年均增长2，2001年仅增长0.4。辽宁省的煤炭城市阜新市，经济增长率为2.7。大同、鹤岗、淮南、冷水江等资源型城市的经济增长率分别为6.9、7.4、6.2和7.6，分别比所在省份的平均增长率低1.8、2.5、4.2和3.3个百分点。有关情况参见表2-4。表2-4 部分资源型城市“九五”经济增长情况城市“九五”增长率（%）城市“九五”增长率（%）北票-4.8大同6.9双鸭山2鹤岗7.4阜新 2.7冷水江7.6淮南 6.2全国8.1注：数据由有关城市提供。还值得注意的是，由于资源型城市经济出现衰退，导致了区域性经济增长缓慢。例如，“九五”期间，占全国资源型城市总量1/4的东北地区，经济增长速度比全国平均水平低1个多百分点，资源型城市约占全国八分之一的山西省，其经济增长速度比全国平均水平低近2个百分点。三、 下岗失业人员多资源型城市的下岗失业人员主要由三部分组成，一部分是由于资源的枯竭或资产组建而造成的资源性企业减员；另一部分是因资源性企业的萎缩而萧条的关联企业和缺乏竞争力的其他企业所产生的失业人员；还有一部分则是因城市经济缺乏新的增长点而形成的新增劳动力的失业。淮南市是因煤而建的矿业城市，工业产业链基本上是围绕煤炭行业而展开的，“九五”期间由于煤炭市场疲软，加之淮南市原有12对矿井资源逐步衰竭，矿井向下延伸过长，采掘成本高于新兴矿业城市，进而造成采掘业效益大幅滑坡，围绕矿业经济服务的机械、轻工等行业大量关、停破产，截止2001年底，全市企业下岗(失业)职工11.08万人，其中釆选业下岗失业人数3.95万人。还有已经进入破产程序的淮南矿业集团6对资源枯竭矿井的4.1万在岗职工的就业需要安置。白银市是建国后随着矿产资源的开发而发展起来的新兴工业城市，国家“一五”期间重点建设的156个项目，在白银建设的就有白银有色金属公司和银光化学工业公司两家。经过几十年的开发建设，白银已成为国家重要的有色金属工业基地甘肃省的能源和化学工业基地。几十年来，白银为国家做出了巨大贡献。白银公司曾经创造了铜产量连续18年居全国第一的业绩，累计为国家生产有色金属340万吨，创造利税52亿元。白银辖区内现有20多家大中型企业，主要是资源开发企业。全市职工16万多人，企业下岗职工8933人，企业富余人员2.3万人，登记失业人员9712人，未就业的大中专毕业生5000多人，每年新增大中专毕业生3200多人。有些资源开发企业生产经营难以为继，部分群众生活相当困难，城市政府面临许多问题，尤其是就业和再就业的压力很大。白银公司铜资源已经枯竭，铜资源自给率不足 20，与铜资源相关的7个二级单位已进入破产程序，18000多名职工安置出现困难。铅锌资源自给率只有40，资源利用率低，开采成本高，年产15万吨电锌的西北铅锌冶炼厂面临停产，又将产生新的失业人员。表2-5 部分资源型城市下岗失业人员情况城市名下岗失业人员（万人）城市名下岗失业人员（万人）大同7.5淮南4.7孝义1.1淮北2.8乌海1.9萍乡3.9阜新15.6鹤壁2.4北票5.5平顶山2.9抚顺12.4铜川2.8辽源2.7冷水江1.8伊春6.5个旧1.5鹤岗5.4攀枝花3.1双鸭山6.5白银2.9 注：数据由相关城市提供。四、生态环境破坏严重资源型城市除了一般城市所具有的“三废”污染外，还存在一些特有的生态环境问题，主要包括：(一) 土地塌陷这是所有煤炭城市面临的一个共性问题。据1998年调查，每采万吨煤形成下沉地面3亩。中国每年煤炭开采形成的塌陷土地1.5万一2万公顷。截止2001年，双鸭山煤炭采空区面积达116.6平方公里，塌陷区面积为62平方公里，涉及居民2.1万户，6.8万人。大同市50年累计生产煤炭20亿吨，形成采空区近4.5万公顷。山西省孝义市也现有土地塌陷面积达到1.5万公顷，占全市总面积的16。安徽省的淮北市和淮南市土地塌陷面积分别达到1.47和0.65万公顷。(二) 固体废弃物的堆放主要包括冶金城市的矿石堆放和煤炭城市的煤矸石堆放及电厂的粉煤灰堆放。据有关资料，全国历年积存的废石、尾矿累计占地6.7万公顷。据1998年调查，每形成万吨铁生产能力，需占地3.5公顷；每采万吨矿石压占土地0.51公顷。如黑龙江省的鸡西市，煤炭开采产生的煤矸石达1亿多吨，每年正以600万吨左右的速度增加，不仅占用了大片土地，且严重污染了环境；陕西省铜川市现有煤矸石堆放量达51.6万吨；四川省的攀枝花年产生工业废渣1200万吨，占四川省的1/2，目前累计储存量达1.7亿吨，占地面积152万平方米。(三) 水资源破坏在中国资源型城市当中，水资源破坏现象较为严重，许多城市的水体多次受到污染，严重影响了作为饮用水水源地的水质，解决水污染问题已迫在眉睫。山西八大矿务局有40的矿区严重缺水，60的矿区水质不佳。山西省大同市，是全国100个最缺水的城市之一，市区人均占有量为220立方米，相当于全国人均量2400立方米的十分之一，是山西省人均量570立方米的39。市区年均超采地下水0.8亿立方米，造成市区地下水位以年均l1.5米的速度下降，已形成总面积100平方公里的地下水漏斗区。据不完全统计，全市有13个乡镇、110多个村庄、11万多人、2万多头大牲畜，因水位下降、水井干涸而不得不到几十里外拉水。山西省孝义市也因采煤导致11.4万人饮水困难。五、 城市区位不佳和基础设施欠账多众所周知，在资源开发中，中国长期以来是采用“一矿一城”的模式，即要开发哪儿的矿产或森林资源，就在哪儿建一座城市，这样一来，资源型城市大多是在资源开发的基础上形成和发展起来的，资源的禀赋及分布状况决定了资源型城市的宏观区位。据有关资料，全国约80的资源型城市分布在资源丰富的中西部地区，相当多的城市是在穷乡僻壤或戈壁荒滩上建立起来的，不少城市如大庆、鹤岗、伊春、玉门、克拉玛依、个旧、乌海等深处内陆或边远的荒漠地区，而中国的经济重心则位于东部地区特别是东部沿海地区。因此，这种宏观区位条件对资源型城市的发展是很不利的。具体分析起来，这种不利，一方面表现在它们离主要的大、中城市和经济发达地区较远，或者说离主要的市场较远，增大了产品外销的运输成本；另一方面，难以接受经济中心的辐射，接受从发达地区流出的资金、人才和技术等生产要素。从微观建城条件看，“一矿一城”模式的另一层含义就是大多数资源型城市缘矿而建，矿开到哪儿，城则建到哪儿。在这种情况下，一些矿区的建城条件很难满足一个正常城市对地形、交通、供水等方面的要求，有不少城市是建在低山丘陵上，如黑龙江省的鹤岗市、双鸭山市、七台河，甘肃省的白银市、四川省的攀枝花市等；有些城市因为缘矿而建而形成了一个非常分散的城市布局，典型的例子是黑龙江伊春市、大庆市和安徽省的淮南市。无论是城建山丘上还是分散的城市布局，都大大增加了城市建设的成本，使单位长度或面积的城市基础设施建设投资较一般城市高得多。与此同时，由于当时不注意或不重视城市规划，导致一些城市基础设施的建设极不合理，现在要改造起来已非易事。在长期的计划经济时期，中国在各个领域基本上都是遵循“先生产、后生活”的指导思想，在资源开发过程中，重视直接进行生产的矿山建设，而忽视了人们生活的城市基础设施建设。因此在资源性企业与地方政府实行“政企合一”时，处于青年期的资源性企业有能力投资建设城市基础设施，但由于受“先生产、后生活”的指导思想影响而没有花多少钱用于城市基础设施建设。到改革开放以来，人们已意识到城市建设的重要性时，“政企合一”的体制已被“条块分割”所取代，资源性企业没有义务花钱建城，而本该负责城市建设的地方政府因为财力有限而“心有余而力不足”。这样一来，资源型城市的基础设施建设滞后在所难免，远远落后于城市发展的基本要求。六、 条块分割问题依然十分突出长期以来，作为资源型城市最主要经济主体的大型资源性企业，如石油管理局、矿业集团、钢铁或铜业公司等，一直由“条条”管理。近几年，除石油企业外，基本上都下放由省里有关部门管理。不管是归中央管，还是归省里管，对资源性企业所在的城市而言，条块分割问题仍然十分突出。一方面，表现为企业生产经营行为的短期化与城市要求实现可持续发展目标的冲突。近几年，大多资源性企业虽然名称上都进行了改制，如原来的“矿务局”改为“矿业集团”，但实际情况远没有达到现代企业制度所要求的“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”等条件，企业作为政府附属物的情况没有多大改变，只不过过去是中央某部门的附属物，现在变成了省级政府某部门的附属物，企业领导仍然是随着主管部门考核指挥棒转动。例如，目前，某省有关部门对一个任期内煤矿企业领导的考核主要有两项指标：一是利润指标；二是安全指标。这种管理办法逼得企业管理者急功近利和淘空企业，必然使企业失去持续发展能力。而对城市