黎智洪-城乡发展一体化-制度困境与策略选择.doc

城乡发展一体化：制度困境与策略选择黎智洪（重庆社会科学院 重庆 400020）摘要 针对我国城乡二元结构，我国提出了城乡发展一体化的策略，这对最终解决“三农”问题、进一步促进我国城镇化发展具有重要意义。造成我国城乡发展一体化制度困境，主要有户籍制度、社会保障制度、土地流转制度的二元化。因此，需要继续推进对这些制度的深化改革，破解其中的城乡二元化结构，促使它们往城乡发展一体化方向发展。关键词 城乡发展； 二元结构； 策略 长期以来，我国推行农业全面支持工业的赶超型发展战略，造成了独特的城乡发展的二元结构。随着我国社会发展水平的不断提高，城乡发展差距越来越大，城乡发展的二元结构越来越明显，已严重阻碍了我国社会进一步发展。因此，迫切需要破解城乡二元结构，实现城乡发展一体化。我国城乡二元结构形成的根本原因，是农业支持工业发展战略下制度屏障。因此，推动城乡发展一体化，需要突破城乡二元结构的制度困境，加快形成推动城乡发展一体化的体制机制，不断缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。作者简介 黎智洪(1981)，女，湖南邵阳人，重庆社会科学院助理研究员；主要研究方向：现代服务经济及城市经济学。黎智洪：以户籍制度改革推进城乡发展一体化N.人民日报,2013-6-24（7）.一、城乡发展一体化的提出 城乡一体化的思想早在上世纪就已经开始产生了。国内外众多学者对城乡关系和城乡一体化的概念及实现途径等进行了大量理论研究。我国在改革开放后，特别是在80年代末期，由于历史上形成的城乡之间隔离发展，各种经济社会矛盾不断出现，城乡一体化思想越来越受到重视。现在普遍认为，所谓城乡一体化，是指在生产力发展到一定水平时，通过城乡布局规划、政策调整、国民收入分配等手段，促进城乡之间各种资源和生产要素的自由流动和优化配置、相互协作、优势互补，以城带乡、以乡促城、互为市场、互相服务，实现城乡经济、社会、文化和生态日益融合、持续趋优的动态发展过程。王志丹、吴敬学：我国城乡一体化发展的问题与对策研究J.农业经济与管理，2012（6）. 1.城乡发展一体化提出的背景：城乡二元结构 城乡一体化提出的重要背景就是城乡二元结构。城乡一体化与城乡二元结构是一个问题的两个方面。城乡二元结构表明了城市与农村分离与对立的发展模式，而城乡一体化表明了城乡城市与农村具有相同与和谐的发展模式。城乡发展一体化的提出，其目的就是要解决城乡二元结构中存在的矛盾与问题，促进城乡共同发展。因此，理解我国城乡发展一体化，首先必须对城乡二元结构形成与现状进行了解。 城乡二元结构是在长期计划经济体制下形成的。1949年新中国建立时，我国面对的是一个贫穷落后的传统农业国家，人民迫切希望改变旧中国一穷二白的状况，实现民族的快速振兴。为此，国家根据当时的政治和经济实际情况，自上而下地实施了以计划为特征的偏好重工业的赶超型发展战略，相应的制度安排是对资源实行集中计划配置。正是在这样一个计划经济体制的形成过程中，城乡二元经济结构制度内生地形成了。为实现以重工业为主的赶超型发展战略，国家以法令的方式自上而下推行城乡分割的二元管理体制，使生活资料供应、劳动就业、社会保障、财政投资等制度安排全面偏向城市，使农村基础设施、教育等方面的投入不足，造成农村和城市在经济、生态、社会发展等各个方面的差距越显突出。朱志萍.城乡二元结构的制度变迁与城乡一体化J.软科学,2008(6). 上世纪80年代中后期，中国开始以双轨、渐进的方式加快从计划经济向市场经济的转型。虽然这段时期内农民逐渐成为独立的财产主体和经济主体，调动了农民的生产积极性，农业经济取得了很大的变化，但是与城市工业化发展速度相比，显得非常缓慢。20世纪90年代中期开始进一步出现强化城市利益的城乡二元结构制度：在城市，国有企业职工的工资收入和机关、事业单位的工资收入不断增加，各种价格补贴弥补了城市居民通货膨胀的损失，养老、医疗、失业等社会保障制度也都惠及市民。相反，在农村，尽管产生了一批个体、乡镇企业、私营企业，但农村公共基础设施长期得不到改善，社会保障制度不惠及农民，绝大多数普通农民的收入增加缓慢。陈学华,赵洪江.城乡一体化动因及结果:基于制度创新的视角J.农村经济,2007(8). 中国的城乡二元经济社会结构的本质特征，是把全国的公民分成两类，对城市居民和农民实行不平等的政策。陆学艺、杨桂宏：破除城乡二元结构体制的当前对策J.人民论坛杂志, 2013(7). 因此，从某种程度上来说城乡二元结构的制度的形成是以牺牲农民的利益来维护城市居民的利益，城乡二元结构的变迁使农民与市民的差距越来越大，“三农”问题进一步凸现，甚至引发了一系列的社会问题。基于以上背景，城乡一体化概念与发展模式呼之欲出。 2.城乡发展一体化提出的意义 城乡发展一体化的提出，对解决我国“三农”问题与未来城镇化问题提出了方向与指南，具有重要理论与实践意义。 第一，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。近些年党和政府一开始就把解决好“三农”问题列为全党工作的重中之重。中共十六大以来，提出统筹城乡经济社会发展的方针，建立“以工促农，以城带乡”的长效机制，彻底废除农业税，提供给种粮农民多种直接生产补贴，大量增加对农村的投入，进行大规模农村基础设施建设，恢复推行新农村合作医疗，实行农村义务教育，在农村推行低保和新型工伤保险制度。所有这些强农、裕农、惠农政策的密集出台，调动了农民的生产积极性，推动了农业生产的发展，实现了粮食总产九连增，农民收入实现九连加。陆学艺、杨桂宏：破除城乡二元结构体制的当前对策J.人民论坛杂志, 2013(7). 尽管如此，我国城乡差距不当没有缩小消失，反而不断增加。从城乡居民收入差距来看，2001年为1:2.9，2012年已扩大为1:3.13。并且有进一步扩大的趋势。缩小城乡发展差别，解决“三农”问题，推行城乡一体化发展无疑是最根本的途径。 第二，城乡发展一体化是进一步促进我国城镇化发展的必然途径。近几十年来，我国城镇化进程取得巨大成就。数据显示，1978年中国的城镇化率是17.9%，2012年达到52.6%。随着我国城镇进程的加剧，近些年来我国城镇化进一步发展受到了各种阻碍。一是城镇国有土地的阻碍。城镇化的发展，首先是城镇国有土地面积的不断拓广。但是城镇国有土地扩展毕竟是有限的，它的扩展事实上就是对农村集体土地的压缩，于是两者之间发生着尖锐的矛盾。二是城市人口拥挤。2000年以来，我国城镇人口年均增长约2096万人。大量人口涌入城市，导致城市住房价格飙升、交通拥挤等诸多问题。我国城镇化进一步发展所遭遇到的各种阻力，需要改变传统单纯扩大城市范围的发展模式，走城乡发展一体化的道路。只有通过城乡发展一体化，才能进一步促进我国城镇化的发展。 二、城乡发展一体化的制度困境 推进城乡发展一体化，就是要破解城乡二元结构，化城乡二元结构为城乡一元体系。我国城乡二元结构的形成，在很大程度上都是由制度人为地构建起来的。因此，要破解城乡二元结构，实现城乡一体化发展，首先必须从制度入手，找出造成城乡二元结构的制度根源，也就找到了城乡一体化的制度困境。这是城乡一体化进行制度策略选择的前提条件。 1.户籍制度 户籍制度制是阻碍城乡发展一体化最直接的因素。城乡二元结构最明显的表现就是城市与农村的户口不同，以及其背后所享受到的各种待遇不同。自20世纪50年代以来，我国先后颁布了城市户口管理暂行条例、关于建立经常户口登记制度的指示、中华人民共和国户口登记条例等法律法规，以法律的形式推行国家人口管理政策，严格限制农村人口向城市流动，形成了以户口迁移为主要内容的户口管理制度。这一制度最终将农民禁锢在自己的土地上，控制农村人口过快流入城镇，保证了农业生产的稳定，也为工业发展积累了物质基础。改革开放后，虽然我国进行了一系列户籍制度改革，但是原有制度的基本内容仍然得以维持。 户籍制度在我国历史上对户口管理、社会秩序维护等方面，曾经发挥过重要作用。但是随着我国经济的发展，尤其是社会主义市场经济体制的建立，城乡流动行为加剧，现行户籍制度中的一些弊端日益凸显。我国当前户籍制度最大的弊端，就是通过户籍把城乡两地人为地划分成两个相互隔离的世界，人为构造了城乡壁垒，形成了城乡二元结构；把人口分成了城市人口和农村人口，严重阻碍了城乡人口的流动，为农业转移人口设置了一道无法逾越的屏障。因此，户籍制度改革已经成为不可阻挡的潮流。不改变当前的户籍制度，不消除对农村户籍的歧视，就无法实现城乡一体化发展。黎智洪：农业转移人口市民化：制度困局与策略选择J.人民论坛，2013(7). 2.社会保障制度 社会保障制度是阻碍城乡发展一体化最深层次的因素。城乡二元结构一个重要表现就是城镇与农村二元社会保障制度。长期以来，国家政策在社会保障取向上存在着明显的非均衡性，社会保障的法律、政策资源大多数集中在城市，向农村分配的极为有限。 我国城镇社会保障制度起源于20世纪50年代初；改革于20世纪80年代；90年代以后，制定了一系列法规、政策，标志着城镇社会保障制度逐步趋于完善。城镇社会保障包括了缴费型的社会保险和非缴费型的社会救助、社会福利、优抚安置等内容。在法律制度上制定了失业保险条例、工伤保险条例、城市居民最低生活保障条例，以及社会福利领域的规定，并且针对弱势群体的一系列保障法。城镇社会保障逐步形成了以个人为基础，单位缴费、社会补充与服务、政府规范与组织的多元行为主体格局。通过建立多渠道的资金筹措方式,构成了法定的基本保险、企业的补充保险、互助保险和个人储蓄积累保障的多层次体系。在此基础上,逐步走向社会保障的社会化、一体化。 相对于城镇社会保障制度而言，农村社会保障制度残缺不全，已有的制度安排由于经济前提的缺失成为一种可望而不可及的摆设。我国农村的社会保障制度以非缴费型的社会救助为主，目前制度的法律制度主要有，国务院制定的农村五保户供养工作条例、民政部制定的农村敬老院管理暂行办法、救灾捐赠管理暂行办法等。对于位居社会保障制度核心地位的社会保险，只有民政部在1992年颁布的县级农村社会养老保险基本方案（试行）。该方案仅具有指导性，缺乏强制力，农民缺乏参保积极性，覆盖率极低。对于医疗保险，2003年，中央提出要在农村开展新型合作医疗的试点工作，到目前为止，新型合作医疗只是处于试点阶段，远远没有达到法律化、制度化。杨华.论社会保障城乡一体化的制度路径一个以多学科为背景的法学分析J. 当代法学,2007(5). 3.土地流转制度 土地流转制度是阻碍城乡发展一体化最根本的因素。城乡二元结构另一个重要表现就是城镇与农村二元土地流转制度。我国宪法法律规定，城镇土地属于全民所有土地即国家所有土地、农村土地属于集体所有土地。我国法律制度对国有土地与集体土地规定了不同的流转制度。 根据我国现有法律规定，无论是国有土地还是集体土地的所有权都不能买卖，但其使用权在法律规定的条件下可以发生流转。对于城镇国有土地与集体土地的使用权而言，其流转政策与制度差别较大。我国法律规定，有偿取得的国有土地使用权，可以依法转让。由此，城镇国有土地及其房地产可以有权依法转让、处分与收益，以此促进了城市房地产市场的发展与繁荣。这也是我国近年来诸多城市发展的重要推力。 对于集体土地而言，依照土地管理法规定，除符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的外，其他农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。2002年颁布农村土地承包法、和2007颁布的物权法，放宽了集体土地使用权的流转范围，将土地承包经营权作为用益物权类型加以确立，从而构建了农村土地法律制度的基本框架，在一定程度上增加了农村土地流转形式。但不可否认的是，农村土地承包法、物权法等法律对农村土地流转制度的规定仍然存在着诸多缺陷。一是产权界定不清。农村土地属于农村“集体”所有，这里“集体”指的是乡、村、村民小组？并不十分清楚。其结果是导致土地所有权主体的虚置，也必然对农村土地流转造成重大障碍。二是缺乏稳定性。虽然国家将承包期再顺延 30 年，但土地的局部频繁调整与过短的承包期，使许多农民对土地使用权缺乏安全感。三是土地流转困难。由于土地的所有权和承包权界定不清及权属关系混乱，地租和地价不能真正显现出来，土地使用权流转受到很大限制。此外，由于集体土地不能直接用于非农业建设，地方政府部门就不断分割集体土地为国有土地，通过开发商品房等形式在市场上交换，从而使得绝大多数农村集体土地利益流向了城市。这是近年来城乡利益冲突的主要表现，造成城乡差距的拉大。 三、城乡发展一体化的策略选择 长期以来，我国政策与制度人为地分割了城市与农村，造成了城乡二元结构。破解城乡二元结构，推进城乡发展一体化，首先需要对构建城乡二元结构的政策与制度进行破解，在城乡统筹、协同发展的基础上构建出新的制度。 1.以户籍制度改革促进城乡发展一体化 户籍制度改革一直是我国社会讨论的热点。1978年后我国制定了一系列城市发展方针，逐渐开始放松城乡人口流动以及户籍迁移。1984年国务院发布关于农民进入集镇落户问题的通知，允许农村人口自理口粮进城镇务工经商；1993年户籍制度改革总体方案出台，提出“取消农业、非农业二元户口性质，统一城乡户口登记制度”；1997年后开始允许在小城镇就业、居住，并“引导农村人口向小城镇有序转移”。2008年进一步提出“统筹城乡社会管理，推进户籍制度改革”。2012年2月23日，国务院办公厅发布关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知，要求继续探索建立城乡统一的户口登记制度，逐步实行暂住人口居住证制度。这对期盼已久的户籍制度改革指明了方向。随着我国经济的发展，城乡差距的拉大，以户籍制度改革促进城乡发展一体化已经成为当下共识。 为此，当前迫切需要在制度改革上做到以下几点：一是要树立以城乡发展一体化的户籍制度改革目标。推进户籍制度改革，只有坚持把城乡发展一体化作为目标，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，才能真正促进形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型城乡关系，推进城乡一体化发展。二是要消除户口歧视，建立一元化的户籍管理制度。首先要取消户口分类，将居民户口、农村户口、暂住户口、蓝印户口等统一称为居民户口，取消歧视性的分类管理。其次要进一步降低进城门槛，放宽户口迁移政策。在条件允许的城镇可以进一步降低进城门槛，只要身份合法，有较固定工作和居住条件，即可允许迁入城市落户。再次要进一步放开城市接纳人才。对持有大学本科，甚至大专学历的农业转移人口，允许进入城市人才市场，落户城镇，鼓励农业转移人才进城。最后是要淡化户口利益，消除户口歧视，重申户籍登记功能，逐渐摆脱其他行政管理部门将户籍作为附加管理手段。黎智洪：农业转移人口市民化：制度困局与策略选择J.人民论坛，2013(7). 2.以社会保障制度改革促进城乡发展一体化 社会保障体制改革一直是我国体制改革的热点。经过几十年来的改革与发展，我国居民社会保障获得了长足进步，但是城乡二元化的社会保障制度也非常明显。因此，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活，已经成为当前社会保障制度改革的当务之急。 一是要建立健全农村养老保险制度，实现城乡养老保障服务均等化。长期以来，我国呈现出明显的二元城乡养老保险制度。城市单位职工享受着较为完善、水平较高的养老保险服务，而农村地区广大农民游离于社会养老保障体系之外。虽然我国近年来农村养老保险有所发展，但是目前仍然主要采用传统的家庭养老模式，即由家庭成员向老年人提供经济支持、精神慰藉的赡养责任。农村养老保障水平远低于城镇养老保障水平。2006年中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见中提出要加大公共财政对农村社会保障的投入，并把建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度作为推进社会主义新农村建设的重要内容，摆在了重要位置。2009年发布了国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见起开展新型农村社会养老保险试点，开始在全国范围内开展的新型农村社会养老保险。未来几十年，我国需要继续调动国家、集体、社区、个人等各方面的力量，积极稳妥地推进新型农村社会养老保险，建立起完善的农村养老保障体制，以推进城乡养老保障服务均等化。 二是要建立健全农村医疗保险制度，实现城乡医疗保障一体化。改革开放以来，我国医疗保险制度改革取得了很多成绩，城镇居民都取获得了基本医疗保障。但是多年的医疗改革制度，所涉及的绝大多数是城市居民，农村医疗保险一直都没有纳入改革的范围内。因此，造成了当前我国城乡医疗保障巨大差距。据估计，我国财政支出医疗费用的70用在城市，30用在农村；而我国70的人口在农村，也就是说70的农村人口只占用了30的卫生资源。因此，要加大对农村医疗保险的财政投入，通过新型合作医疗制度共同筹集、合理分配和使用合作医疗基金。把医疗保障体制建设应纳入城乡一体化发展之中，推行以社会统筹和家庭账户相结合的农民医疗保险制度，积极发展单项保健保险，建立健全国家医疗救助体系，逐渐实现城乡医疗保险制度一体化。 三是要全面实施最低生活保障制度，实现城乡居民最低生活保障并轨。长期以来，我国政府一般注重城市居民最低生活保障问题，忽视对农村居民最低生活的保障。1992年在开始在农村试行最低生活保障制度，历时二十余年的探索与努力，政府逐步加大对该制度建设的投入力度。2007年国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知，标志着农村最低生活保障制度在全国正式建制。但由于我们农村贫困人口多、资金不足等原因，我国农村最低生活保障制度并不能完全落实，与城市差距非常大。因此，需要加强城乡统筹，建立健全农村最低生活保障制度，实行多层次筹措资金、推进应保尽保，加强管理与监督，逐渐实现城乡居民最低生活保障并轨。 3.以土地流转制度改革促进城乡发展一体化 土地是农民主要的依靠与收入来源，而农村土地流转制度的实质就是要把土地使用权纳入到土地市场上，通过土地交易增加农民的收入。为此，一是要进一步明确农村土地的产权主体。产权明晰是市场交易的基础。农村集体土地产权主体明晰是市场经济的客观要求，也是农村土地流转市场健康发展的基础。因此，需要进一步明确“集体”的含义以及村民对土地使用权、收益权等权利的范围。可以根据实际情况规定“集体”土地为村或村民小组所有，村民具有使用权、收益权等。二是要加强农村土地流转的稳定性。造成农村土地流转不稳定的一个重要因素是土地承包期限不稳定。因此，可以根据我国的国情和社情，实行“土地国有，永包到户”的方案。“土地国有”，即把土地的所有权统一收为国有，实行城乡一体化的土地国有制。“永包到户”，即考虑到农村土地已经基本都承包到户的事实，国家可确定某一个时间，经过核实确定谁承包的地块，确权颁证，国家和农民签订承包契约，从此就不再变了。陆学艺、杨桂宏：破除城乡二元结构体制的当前对策J.人民论坛杂志,2013(7).三是农村土地可以依据法律规定用于非农业建设。由于我国现行法律规定除城镇国有土地外，农村集体土地不能直接用于非农业建设目的是为保护农业耕地，但是由于城镇化的发展，城市需要不断化农村集体土地为国有土地，这些土地在实质上最终都成为了非农业用地，但是通过集体土地为国有土地的过程后，土地开发所得的利益则归入了城镇。因此，需要制定法律，规定农村土地可以在一定条件下可以用于非农业建设，以保障农民的根本利益。参考文献1.黎智洪：以户籍制度改革推进城乡发展一体化N.人民日报,2013-6-24（7）.2.黎智洪：农业转移人口市民化：制度困局与策略选择J.人民论坛，2013(7).3.王志丹、吴敬学：我国城乡一体化发展的问题与对策研究J.农业经济与管理，2012（6）.4.朱志萍.城乡二元结构的制度变迁与城乡一体化J.软科学,2008(6).5.陈学华,赵洪江.城乡一体化动因及结果:基于制度创新的视角J.农村经济,2007(8).、6.陆学艺、杨桂宏：破除城乡二元结构体制的当前对策J.人民论坛, 2013(7). 7.杨华.论社会保障城乡一体化的制度路径一个以多学科为背景的法学分析J. 当代法学,2007(5).Integration of Urban and Rural Development：Institut