调整总体规划的焦距,建立以近期规划为核心的新操作体系.doc

2002年中国城市规划学会年会论文 大会报告 王富海 调整总体规划的焦距，建立以近期规划为核心的新操作体系今年国家加大了城市规划工作宏观组织的力度，在国务院13号文下发后，九部委通知以及建设部关于近期规划暂行办法更破天荒对近期建设规划提出了较高而急迫的要求，事发突然，各城市匆匆下笔，许多城市采取的是在原有版本上结合“十五”计划项目简单处理的办法，使人们不免对这样一轮大规模规划行动的效果产生疑问。但从文件毫不犹豫地将2003年7月完成的规划的有效期限定在2005年，令人感觉到其中埋下的巨大伏笔，可能包括三层含义：其一、将近期建设规划作为解决当前城市规划建设诸多问题的重要手段；其二、统一规划编制的步调，调整到与国民经济与社会发展五年计划（下简称社会经济计划）相同步，以便于今后的协调操作；其三、眼下在来不及探讨确定更完善的近期规划操作体系的情况下做简化处理，尽快推行，在推行中进行检验改进，也使各城市开始对规划的近期化进行适应，留出两年时间对近期规划的定位和操作等问题进行研究，目标是在20062010（“十一五”）开始大规模推行新的规划体系与相应制度，提高规划在城市发展建设乃至国民经济发展中的作用力度。上述三点特别是第三点，既是笔者的大胆推测，更是一种良好的愿望。为此，本文初步提出如题目所述的大胆假设，冀为改进规划操作机制进一言。一、“远焦距”的总体规划城市规划对城市的判断，应当是历史观、现实观和发展观的有机结合，因此将总体规划的期限设在15至20年，前有近期建设，后有远景设想，是一种非常理性的体系设计。但在理论上分析，这种规划的理念是希望度身量做“设计”一幅城市的美好图景，引导现实的建设朝向远期目标迈进，带有明显的乌托邦烙印；在实际的操作中，由于将规划的焦距放到远期并做出唯一性的选择，近期规划是从远期理想倒推回来的近似的理想蓝图，对眼前的建设作用力度微弱。下述的现象让我们对这种“远焦距”的规划产生疑问，进而考虑是否采用“近焦距”规划的问题。1、简单的事实现象一：总体规划用朴素的理想和简单的好恶就罗列了现状的种种不是，又以简单的趋势判断就画出一张张美妙的“饼”，对于此饼如何烙之反而十分超然，正可谓“20年后的事我门儿清，今年干什么我不知道”。现象二：20年的宏伟蓝图基本上5年一改，最近甚至发展到某城市总体规划国务院批复当年就全面修编，如果看到一个城市92年的总规至今未调，第一反应肯定是大吃一惊，继而得出判断：这个城市要么已经失控，要么过于保守。现象三：管20年的城市总体规划由上级直至国务院批复，管5年的社会经济计划本市批准，但规划法白纸黑字规定后者为前者的依据！而在操作中，规划的协调作用相比计划协调何其苍白。现象四：为城市20年发展准备的用地范围，被当成当前就可以任意出让土地和开发的场所，多少城市拓展区羊拉屎似的建设，多少土地以远远低于开发成本的价格被投机者大片囤积。现象五：20年不够的话，也许还要用说不清多少年的“概念”圈出更大的范围，或曰“跨越”，或曰“储备”，和前者可能造成远远大于供需能力的冒进行为相比，后者的出发点更具讽刺意义如果不把可能发展的范围先确定并控制下来，这些土地就会被乱开发了本来，未列入发展规划的地区不得建设，上有国法下有管理机构，可对空间开发的管制能力如此软弱，使规划不得不走向可悲的“逆向思维”。2、简单的道理常识一：近实远虚。但目前的规划体系却公然违背这个规律，美其名曰“前瞻性”，但前瞻并不代表我们有充分的能力对未来的发展做出唯一正确的判断，更不代表我们可以忽视近期的研究、计划与协调，把“城镇化”、“可持续发展”、“以人为本”、“经营城市”之类的大旗向远期方向一挥就立马发挥神效。常识二：发展的阶段性。但规划事实上不承认这一点，总是费尽心力设定20年后人均GDP达到多少美元，再建立相应的行为模式标准，作为规划的依据。其一，人均GDP和人的行为方式的相关性如此绝对吗？其二，如果无法证实那么远的目标是错的，它就可以堂而皇之地指导近期的各项建设吗？常识三：中国城市处于剧烈变动时期。城市化、经济体制转型、经济发展与社会进步，这几大要素已经促使全国的城市格局及各个城市自身的显著变化，目前只是巨变的开始。如果规划依然紧抱着我们根本抓不准甚至抓不住的20年蓝图，就不可能在政府管理模式转型中发挥更为积极主动的作用。常识四：现状总是合乎道理的。规划界从骨子里不愿意承认这一点，我们习惯于用朴素的环境理想和粗浅的经济社会知识将城市现状描绘得一塌糊涂，殊不知现状是当前各种因素和条件共同作用下形成的，规划所能掌握的只是片面的真理，要想有所作为，必须接受现状、研究现状，特别要更加客观地研究影响现状的主要因素，提出有的放矢的对策，才能逐步改变现状。常识五：千里之行，始于足下。用在规划上更贴切的是远处着眼近处着手，“着眼”问题似乎是当前规划体系以20年为焦距的主要成因，但我们经常将目光放到20年后的一个焦点和一种可能上，忽视了未来可能的多个焦点，因而“着”得并不够；规划中最常见的“着手”工作是通过分区规划详细规划步步微观化，然后将主要精力投入具体的管理行为，反而忽略了宏观上对近期建设各种行为进行协调这只“手”的作用。3、简单的假设假设建立一种全新的总体规划体系，以5年为期的近期规划为“核心”，作为城市规划协调功能的主要载体，下面就可以探讨新型总体规划的内容，并通过对各种相关关系的分析，设立系统的规划操作体系。二、新型总体规划的内容远析趋势近求实际远焦距总体规划的实施效果让我们认识到，规划的作用应更多地体现在对现实需求的发掘、土地与设施供给的研究和建设的协调整合上，因此提倡近焦距的规划，核心理念要从“理想蓝图”转变为“顺应和引导”。在规划方法上并非要做全新的创造，随着我们对各国规划体系更为深入的了解，已经能够大致理出其符合思维规律和市场经济要求的共性特征进行借鉴，同时一定要根据自身条件进行更有针对性的体系设计。把近期规划作为总体规划的核心，意味着规划对现状的认识要更客观全面，对城市建设的机制和要素更为了解，同时也意味着对远期发展更为充分的研究和更为审慎的判断，真正做到“深入浅出”。此外，不仅在规划内容上更广更深，还要特别讲究工作的方式。1、远期目标比程式化的性质规模比例布局要做得更多要点一：客观分析各种要素对城市发展的影响力。按照认识论的规律，把对未来各种影响要素的判断分成清晰、模糊和混沌三种类型。将不能更动的自然条件、必然性的发展可能和符合规律的主要趋势视为清晰要素，把不能把握住方位的发展趋势和尚未明晰的发展机会作为模糊要素，而把具有潜力或需要而需尽力争取的要素视为变数最大的混沌状态。对于抓得住的清晰要素，应采取严格的手段及早按住，比如必须坚决守住的“绿线”、“蓝线”、“紫线”、“黄线”等几条控制线；对于模糊要素，可以通过对规律的研究做出趋势性的判断；而混沌要素也许只能等待时间和机遇使之逐步显露。对后两类要素不能匆忙做出选择，这些弹性要素的存在正是分析未来多可能性发展的基础与条件。要点二：对未来发展进行多可能性的判断。对要素进行整合性研究，进而得出对发展的判断，由于未来的发展要素和条件不可能全部清晰，因此未来发展的目标很难是唯一的，同一种目标下的发展程度也具有多可能性，这就可以导出发展的多种判断。按照以前的方法，规划师要十分理性地将其认为的最佳方案找出来，而最近面对方案实施程度低的现实，又在努力增加方案的弹性，但这也并未摆脱理想蓝图的模式。应此应当客观地接受并努力挖掘未来的多可能性，包括一个目标下的多可能性和多个目标下的多可能性。要点三：对每一种可能性做出大体的供需分析。规划对城市发展前景研究的首要环节，是未来的土地与设施需求，不同的目标及不同的程度导致不同的需求，各种类型的要素总能影响到需求；第二个需要研究的是土地与设施的供给，包括供给能力、供给方式和供给的布局等。由于中国城市在未来数十年的整体跨越性和个体不确定性，城市远期发展的需求与供给之间的关系极其敏感，城市空间的线性拓展和跨越式拓展、小步跨越与大步跨越等判断应极其慎重，尽量量化的供需分析有助于做出更为准确的判断。要点四：对每一种可能性做出粗线条的方案。远期发展的每一种可能性都会产生相应的概念方案，这样我们就可能会提出若干个概念方案，但既然每个方案都是可能的，不必匆忙做出“力排众议”式的选择，相反，应尽量保留这些方案并分别提出分阶段建设重点，作为下一步近期规划具体安排的重要前提。2、近期规划脚踏实地的全局性安排要点五：从现状做起逐步改进，但不必简单理想化。远焦距规划眼中的现状总是不够完整不够系统的非均衡状态，总是试图构筑一个系统而均衡的蓝图，而下一次规划时面对的还是非均衡。也许，非均衡才是城市化加速期中国城市的本原，是我们逐步理解城市并改善城市的起点。通过对现状的深入分析、与各种价值观之间广泛的沟通，规划需要确定近期内城市改善与拓展的实际需求，才能提出近期城市建设的实际目标与行动计划。要点六：从适应未来多可能性出发寻求近期建设重点。如果对远期多可能性中的每个方案进行分期实施的研究，将能够找出大部分方案中近期建设上的趋同点，从客观上讲，这些趋同点正是确定近期建设规划主要内容的基本点，而这样提出的近期建设内容才能够对未来的多可能性具有较强的适应能力。要点七：分析实际需求，确定供应的方式和安排。近期建设的诸多目标（如果这些目标不是空泛的）都可以转化成为具体的空间与设施需求，为满足这些需求而提出的供给措施也应当是具体而量化的。这样建立在量化基础上的规划将大大提高对决策、政策和管理工作的说服力，可能不是“完整”的蓝图，但一定比完整蓝图对建设的引导作用更大。要特别慎重处理“建设规模”与“建设范围”的关系问题，即对城市空间近期是否跨越式发展的判断，在城市化水平与布局大变动的时期，任何城市都存在大发展的机遇，对城市近期发展跨越与否、何时跨越和如何跨越的把握，是具有战略意义的，判断正确与否对城市的后续发展至关重要，对于选择跨越式发展的城市，不能用“建设规模”框住“建设范围”，应当保留一定的余地。要点八：具体的发展用地与项目安排。将要点五、六、七进行整合，可以得出近期城市建设范围和具体项目的安排，作为近期建设具体内容的基本范围，再通过与具体操作管理部门的协调，确定近期规划的核心内容。3、近期规划编制与审批。要点九：“在编制中协调”的开放式编制方法。近期规划作为总体规划层面的核心内容，将大大提高规划直接作用于城市建设的力度，但越是强调规划的调控作用，越是要讲究编制程序与方法。要改变规划“独角戏”的状况，主动寻求相关部门参与与合作，不要把规划的协调放到规划编制结束后，而应提倡“前置式协调” 编制中协调力争在规划过程中使各部门达成一致。要点十：审批程序。按道理，城市规划属于地方事务，近期规划的审批权力应设在地方权力机构城市人大，将其与社会经济发展计划同时协调审批，但考虑目前实际情况，需要上级权力机构及政府各部门进行区域内城市间的协调，重要的和特殊的城市还需由国务院多个部门进行审批，规划内容越具体，审批越到位，相应的责任机制越容易操作。三、建立与近期规划相辅相成的近期城市发展政策现有总体规划实施效果不佳的另一方面原因，在于没有与之相对应的城市发展政策机制。对此，许多城市在总规文本中增加了“实施对策”、“实施建议”的内容，言辞恳切但收效甚微，足见规划文件的效力之弱，也说明与规划配套的政策城市发展政策的必要性。另一方面，即便出现与总规配套的“总体规划实施办法”，由于经济体制改革和城市发展快等客观原因，以及“任期效益”等主观原因，城市发展的政策有效期较短，与20年的总体规划还是无法衔接。而近期规划以其较强的操作性，可以作为城市发展政策的基本依据，同时能够在后者制定过程中汲取养分，提高编制准确度，两者相辅相成。在具体的城市发展政策上，时下流行“经营城市”，这本来是城市政府提高管理能力的一个新切入点，但却成为一系列违背城市建设规律行为的金字招牌。经营城市不是在远景美好蓝图掩护下的150米大道之类的蛮干，也不是常年拖着不干一朝列入“十件实事”就虚张声势的所谓“民心（实质为政绩）工程”，更不是在“做大做强”口号下不顾客观供需能力的“跨越式”拓展及与曲意逢迎式“招商引资”相配套的土地低价倾销。经营城市不能靠“国际性城市”之类的高调编织美丽梦想，不能靠涂脂抹粉式的“形象工程”，更不能靠只重形式不重内容的“规划国际咨询”之类的炒作。作为城市发展政策的重要指导思想，经营城市的基点在于务实，民生问题高于“脸面”问题，强身健体重于梳妆打扮，认认真真分析城市的实际问题，实实在在制定各项政策，精精细细用好人民的钱和子孙的发展空间。 四、以近期规划为轴心重置规划操作体系由于总体规划长期“舍近求远”和“重理想轻现实”，造成了整套规划体系的混乱，而实事求是地把总体规划的核心内容锁定在近期，城市规划操作理论上的很多问题迎刃而解，落实到具体工作上将可能形成新的体系和做法，并希望逐步形成制度。1、近期规划与下层次规划编制计划控规要否全覆盖问题一直存在争论，焦点之一是一次性大面积编制控规能否适应发展要求与市场需求？二是将远期规划范围一次性拿来提供市场进行近期选择，是否造成分散建设？近期规划制度推行后，其所划定的发展用地即为一定时期内城市的建设许可范围，因此可以明确地规定近期建设范围必须要进行下一层次规划的全覆盖，为城市集约建设做好充分的技术准备。2、近期规划与城市建设的控制与引导近期规划的目的是将一定时期内城市建设控制在有效操作范围内，在编制过程中已与各相关部门达成一致，大大有利于整合政府力量，通过协调一致的公共投资做好旧区改善和新区开发的基础工作，培植并积极引导市场力量充实城市功能，加大城市整体化发展的力度。3、近期规划与社会经济计划近期规划在时间周期上与社会经济五年计划调成一致，与其同时（最好合作）编制、同时纳入地方权力机构审议、同时下发，将推进多部门共同编制规划的工作，并凸显城市规划在市场经济体制下对城市发展更强的协调能力，大大提高规划的编制水平和实施力度。而社会经济计划则将其在城市发展方面的作用，转向组织政府投资推动规划实施方面。4、近期规划与城市协调发展城市协调发展永远是规划师的职业理想，但当前规划制度妨碍了规划协调作用的发挥，既不能近距离影响决策和行使协调职能，又没有规划权威的保障机制，使规划的许多努力犹如“隔山打牛”。近期规划如果能够在国家法律中获得强制功能，将大大提高其对近期城市建设行为的刚性约束，促使城市政府更加重视近期规划的编制质量，在实施中更加自觉地维护近期规划的内容，更加谨慎地处理对规划的修改要求，树立规划在城市建设决策与协调中的权威地位，使城市建设的每一步都在更好的规划指引下更加协调。5、近期规划与规划建设责任追究制度城市建设虽然属于城市政府的地方性操作行为，但目前由于没有形成良好的决策机制，难免出现各种各样的偏差，加上打着“经营城市”旗号而进行的诸多不理智行为，极有可能产生投资失误和空间低效利用这两大严重后果。城市公共设施建设作为国家越来越重要的公共投资活动，其决策上的失误将直接损害城市良性发展，宏观上拖慢国家富强进程，因此在国家和省级层面对城市规划建设行为进行有效的监督、纠正和责任追究是必要的。而当前由于规划对建设决策的影响力较弱，责任机制不明晰，决策失误甚至违法乱纪行为往往无法辨析。近期规划制度实行后，将城市政府的决策范围在时间和空间上收拢到可控范围，减少了失误的机会和程度，防范制度更加严密，责任追究更易推行。6、近期规划与城市建设年度计划上述设想使城市规划在编制、实施和协调的各