有关专家座谈土地整治规划修编问题.doc

土地整治规划是土地利用总体规划的重要补充，是科学指导土地/整治活动的重要依据，对规范土地开发整理行为、确保耕地占补平衡、实现耕地保护目标具有重要 意义。那么，土地整治规划修编中存在哪些问题？在规划落实中，要注意些什么？各地有哪些好的建议和意见？乡镇周刊邀请部分有关专家，就此展开讨论。本轮规划修编的定位、指导思想、目标任务是什么？定位：适应土地整治的新形势和新要求指导思想：坚持以科学发展观为统领，全面落实党中央、国务院关于大力推进土地整治的决策部署目标任务：深入调查分析全国土地整治的潜力，开展土地整治重大问题研究吴海洋：关于规划的定位。本轮规划要适应土地整治的新形势和新要求，既要落实土地整治目标任务，服务于土地整治工程和项目实施，落实两个“最严格制 度”；又要体现新要求，把新农村建设和城乡统筹发展纳入整治规划统筹安排，充分发挥整治规划在促进城乡一体化发展中的调控作用。这是与上一轮规划的最大不 同。关于规划编制的指导思想。坚持以科学发展观为统领，全面落实党中央、国务院关于大力推进土地整治的决策部署，以落实“两个最严格”土地管 理制度、促进城乡统筹发展和新农村建设为根本目的，以整体推进田、水、路、林、村综合整治为平台，以优化城乡用地结构、增加有效耕地面积、提高耕地质量和 改善生态环境为重点，合理确定土地整治的目标任务，统筹安排土地整治活动，协调好土地整治与耕地保护、产业发展和城乡建设等的关系，为土地整治工作规范有 序开展提供科学依据。关于目标任务。客观评价全国土地开发整理规划（20012010年）实施情况，在全面总结土地整治的成效、经验和 有关问题的基础上，准确把握当前农村土地整治面临的新形势、新任务；深入调查分析全国土地整治的潜力，开展土地整治重大问题研究，科学制定土地整治的基本 方针、总体目标和重要任务，科学划定土地整治重点区域，明确土地整治重大工程和重点示范项目及实施计划，制定规划实施的政策措施和制度安排。关于规划编制原则。应坚持以下原则：依法依规科学规划。/以土地管理法等有关法律法规为依据，细化和落实全国土地利用总体规划纲要 （20062020年）对土地整治的部署安排，合理确定土地整治目标，明确规划期间的补充耕地任务、土地整治重大工程和相关政策措施等，确保纲要 的全面实施。促进城乡统筹发展。围绕协调推进城镇化和新农村建设的总体要求，以土地整治与城乡建设用地增减挂钩相结合为平台，整合资源，聚合资金，统筹推进田、水、路、林、村综合整治，提高耕地综合生产能力，促进土地节约集约利用，改善农民生产生活条件，发挥土地整治综合效益。上下结合，相互协调。坚持自上而下、上下结合，充分考虑各地经济社会发展要求和土地整治潜力，统筹安排全国土地整治目标任务，广泛听取各省（区、市）意见，做到上下衔接；加强部门协调，做好纲要与城乡规划、区域规划、行业规划等相关规划的衔接。专家领衔，公众参与。充分依靠高等院校、科研院所及专家队伍，加强协作，广泛听取专家意见，做好规划的咨询论证。采取多种方式和渠道，扩大规划编制的公众参与，增强规划修编的公开性和透明度，实行科学、民主决策。关于修编方法。第一，充分利用已有工作基础。规划修编要以第二次全国土地调查和国土资源大调查成果为基础，充分吸收国土资源战略研究、相关规划编制研究 等成果，利用土地整治重大工程、重大项目和土地整治示范省的相关资料，加强土地整治潜力评价和空间布局研究，夯实规划编制基础第二，突出“三个加强”。一是加强协调，加强与地方协调，加强与部门协调；二是加强衔接，要做好整治规划与城乡规划、区域规划、行业规划等相关规划的衔接；三是加强论证，规划编制要广泛听取专家和社会各方面意见，做好咨询论证工作，重大工程安排要逐个进行论证。第三，做到“四个同步”。全国规划文本编制与专题研究同步进行；全国规划修编与省级规划编制同步部署；规划编制与规划数据库建设同步开展；市、县规划编制试点与技术规范修订同步推进。原来土地整治规划实施中存在哪些问题？ 基础数据不准确 与相关规划衔接不够 公众参与不够李晨：基础数据不准确，导致土地规划缺乏科学性。由于上一轮规划采取的基础数据不翔实，局部存在图、数、实地三者不一致的问题，使现状信息失真或不对称，这样就很难使所编制的规划有较好/的科学性和可操作性。与相关规划不衔接。主要表现在与相关规划不同步，相互不衔接，如按照上一轮土地开发整理规划，项目在具体实施中有的因为区划而调整，有的因重点项目（如高速公路等）而变更或项目验收后被占用、改变用途等。实施管理不到位。具体表现在：地方政府对土地开发整理规划的认识不够，不能按照规划选取项目，逐步开发、集中连片；开发补充耕地比例过大，没有充分考虑生态环境影响，与国家适度开发要求不一致；规划执行力不强，不能很好地指导土地整治工作；规划实施效果缺乏评价标准。公众参与不够。在没有经过有关专家、部门充分论证、广泛征求群众的基础上，有些地方闭门造车、纸上谈兵，凭经验进行规划设计。尧德明：权威性还有待进一步提高。由于土地开发整理规划仅仅由国土部门编制并公布实施，而土地开发整理涉及多部门协调，规划实施中往往存在有项目无资金、有资金但落不了地的现象，有时项目因与其他部门规划冲突而无法实施。资金投入尚有缺口。就海南省而言，规划测算2001年2010年应投入26亿元土地开发整理资金，但到目前我省省级以上土地开发整理项目总投资约为10亿元，仅占规划测算的38.5%。土地复垦补充耕地的目标难以实现。虽然我省土地复垦补充耕地的潜力比较大，但由于土地复垦投入较大，在现阶段经济欠发达的情况下，难以通过实施土地复垦项目补充耕地，采矿区的复垦也往往是复垦为投资相对较少的林地或园地。行业管理约束机制还不完善。我省土地开发整理项目已初步建立了工程勘测设计、招投标管理、施工管理、监理管理、验收决算评审管理等制度体系，但很大部分 是参照建设部门、水利部门的项目来进行管理的，与土地开发整理项目的特点结合上还有待完善。同时，还没有建立起对参建单位诚信从业的约束机制，导致部分项 目出现设计成果质量较差、招投标时间过长、工程施工进度慢、监理不到位、施工管理资料编制质量低等问题,急需在制度上进一步规范和完善。王其 标：土地开发整理规划执行不够严格。福建省正处于快速城市化进程中，为保障发展，土地利用总体规划会适时进行调整，而土地开发整理规划并没有进行相应调 整。这造成部分原先已列入土地开发整理计划的地块用途被改变，使一些项目因无法落地而随意调整位置，造成原批准的土地开发整理规划和年度计划无法严格执 行。此外，项目实施中同时也存在着诸如土地开发整理后的管护不到位；土地整理前后权属调整难度较大；相应的测量、设计、监理、施工资质认证规范管理不够；工程资金拨付效率不高且基层财务管理欠规范；人员力量单薄、管理人员专业知识不足等问题。旭原：整体调控作用不明显，约束力不强。由于上一轮土地开发整理规划编制技术方法相对落后，规划目标的设定存在偏差，在规划实施时，土地开发整理面临的形势和背景发生了较大变化，难以按照确定的目标执行。农村居民点整理实施难度大。我区上一轮土地开发整理规划设定的农村居民点整理目标是：实施规模为1.2万公顷，增加耕地0.25万公顷。但由于缺少村镇建设规划作引导，缺乏资金支持和政策保障，工作协调难度大，地方政府积极性不高，农村居民点整理目标难以实施。李何超：对土地开发整理规划重视不够。由于部分地方领导和群众对土地开发整理缺乏了解，对规划的重要性认识不足，规划编制积极性不高，导致规划编制经费不足，聘请的编制机构和人员水平参差不齐，影响了规划质量对做好新一轮规划修编有哪些意见和建议？搞好与相关规划的衔接改进规划编制方法细化落实保障措施李晨：抓好基础，确保数据真实有效。本轮规划修编建/议采用“二调”详查数据，做好国家、省（市）、县、乡镇之间各类土地数据与空间布局的合理衔接，确保 变更调查数据自下而上一致，要坚决杜绝规划编制中的“数字游戏”。新的规划修编应注重利用前期工作中取得的专题研究成果，应运用先进的计算机制图技术及数 据库进行修编，提高规划的技术含量及规划图的准确性，为今后规划的实施以及动态管理打好基础。搞好与相关规划的衔接。一是土地整治规划与其他专业规划衔接必须有硬措施；二是对上一轮规划的实施评价要全面客观；三是各级规划相衔接。改进规划编制方法。土地整治规划编制所采用的方法一般是沿用定性研究的方法，即以经验判断为基础，然后进行各种数据的预测。在经济快速发展的今天，传统 方法所预测的结果越来越不能适应实际发展的需要。因此，规划方法的革新是目前开展规划修编需要解决的重要问题。加大整治耕地质量标准、生态环境影响评价、 分析力度，要在不破坏生态环境的条件下，不但要注重数量，更要注重质量。此外，要在政府组织下，广泛征求相关部门和社会各界专家意见，采取多种方式吸引公 众参与规划编制和论证的积极性，增加规划的公开性和透明度。完善实施保障措施。采取行政、法律、经济、技术等综合措施，保证规划顺利实施。 如：行政上严格实施土地用途管制制度，依据规划进行土地开发整理；尽快完善有关政策措施，建立促进土地开发整理良性发展的长效机制；加强统一领导，促进部 门协调；健全规划体系，强化项目的规范管理；把土地开发整理纳入城市可持续发展的管理轨道，纳入政府绩效考核体系等。法律上制定土地开发整理新增耕地保 护条例，逐步形成适应市场经济体制的专项法律法规体系；加大监督执法力度，对违法、违反规划的土地开发整理行为坚决查处。经济上加强对政府土地开发整理 专项资金的收缴，建立多元化、多渠道的融资体系；建立土地开发整理资金的基金化管理机制。技术上充分利用现代科技手段，建立数据库，加强土地科学管 理；健全机构建设，加强人才培养等。做好各级整治规划的功能和定位及衔接。省级土地整治规划注重的是各项土地整治控制指标规模的分解，市级整治规划注重的是布局问题，而县、乡级规划注重的则是局部的布局和落实问题。同时，要补充和深化规划体系层级间区域性土地整治规划。尧德明：建立上下结合、左右互动的工作机制。部关于推进土地整治规划工作的总体安排已明确了全国规划和省级规划要同步编制，双向推进实施，建议在制 定规划管理政策、确定土地整治目标、土地整治重大工程布局等方面充分征求下级部门意见。同时，为进一步增强规划的可行性和权威性，建议联合财政、发改委、 农业、水利等有关部门成立规划修编协调委员会，共同研究解决土地整治目标确定、重大工程布局、规划实施资金保障、规划实施配套政策等问题。尽快制定下发省级、县级土地整治规划编制技术规范或指导意见，规范规划编制工作。技术规范或指导意见宜粗不宜细，为各地编制规划留有发挥空间。王其标：提高各级政府的重视程度。在上一轮规划的执行过程中，我省并没有制定出完善的实施计划和年度安排，加上上一轮规划存在调查不够到位、规划前瞻性 不强等问题，许多土地开发/整理复垦项目的立项实施并没有严格遵循专项规划。但是，各级政府对此类项目并没有及时制止，反而认可其合法性，这是缺乏严肃性 的。因此，本轮规划要建立和完善规划实施管理相关法规，研究出台土地整治规划的管理办法，规范规划实施管理。合理确定规划基期，提高规划可操 作性。本轮土地利用总体规划是以2005年为规划基期，如果以总体规划基期年作为土地整治规划基期年，到各级土地整治规划都编制完成的时候，整个规划期过 了将近一半，这会给规划的实施带来许多问题。建议将本轮土地整治规划基期年调整为2009年，提高规划的可操作性。激发基层政府的积极性。近 几年来，耕地占补平衡的压力日益增大，而开发整理项目的实施难度也在不断加大，基层政府已从前些年的要项目到现在的躲项目。目前，土地整治项目是上级政府 下达指标任务要求基层政府按时完成。本轮规划要制定土地整治规划有效实施的政策、制度、机制，完善法律、行政、经济和技术保障措施，激发基层政府的积极 性完善补充耕地质量规划体系。上一轮规划编制和实施过程中都存在着重数量轻质量的问题。本次规划应完善补充耕地质量规划体系，结合耕地数量质量折抵成果，制定出补充耕地质量等级，有效落实规划目标，切实完成耕地占补平衡任务。允许早期项目重新建设。上一轮规划开始实行到现在已有10年，10年前实施项目的设施经过长期使用，有的已破旧不堪，有的已无法使用。建议本轮规划允许将2005年完工的项目重新编入规划，完善土地耕作条件，提高土地整治效益。旭原：部省联动，共同推进土地整治规划修编工作。全国土地整治规划修编工作必须由国土资源部牵头组织，各省国土部门紧密配合。建议国土资源部专门召开土地整治规划修编工作任务布置会，成立领导小组，负责统筹组织开展规划修编工作。切实开展前期调研工作。当前，土地整治工作面临诸多新形势、新任务，建议在开展本轮规划编制前，充分开展前期调研工作，摸清土地整治面临的形势、发展现状及存在的问题。加强对保障措施的专题研究。建议国土资源部在总结和评价上轮规划实施情况的基础上，重点研究如何在技术、制度层面保障本轮规划的顺利编制和实施。建议在技术层面上，对“二调”成果应用和建立规划数据库方面进行培训，在政策层面上出台相应制度。建立规划动态报道制度。建议建立规划动态报道制度，定期刊登国家下发的规划编制各项政策文件，报道国家和各省规划编制的最新进展情况，特别对好的经验和做法进行宣传报道，使各省在规划编制过程中能充分了解国家的相关政策，交流工作经验。李何超：采用先进的规划方法。充分应用“3S”技术，建立土地整治数据库和土地整治规划信息管理系统，使规划修编与规划管理信息系统建设同步进行，满足“一张图”的要求。基础数据采用第二次全国土地调查成果。第二次全国土地调查采用了很多先进技术，提高了调查成果的准确性和可靠性。基于“二调”成果的土地整治潜力评价和 适宜性评价，便于各级国土资源部门准确掌握辖区内具有整治前景的土地资源的数量、质量、权属、空间分布、变化趋势及有关社会经济状况。陈刚：关于规划编制的组织。高效地组织对规划编制工作至关重要，规划编制时间要尽可能缩短，应要求明年年底前全部完成。国土资源部门应该下发一个专门的通知，对该项工作进行系统部署。关于规划的审批程序。建议规划通过上级国土资源部门审查后报同级政府批准，上级国土资源部门可对规划成果进行备案。比如说，市级规划报省厅审查通过后，再由市级国土资源部门报市/级政府批准，批准后的成果报省厅备案。这样的审批程序效率会比较高，成果也比较好控制。关于各级规划的调控指标和重点内容。各级规划的调控指标应该有所差别，反映各级工作的实际需要，要比较好把握和操作。应该对各级规划应对的重点问题有一 个概念性的指导意见，这样工作起来才有针对性。但是，不一定要出详细的编制规程，因为各地的情况差异很大，面对的问题不同，规程做得不好反而会制约一些好 的尝试和创新。 落实土地整治规划，各地有哪些好的经验和做法？构建共同责任机制，形成合力及时兑现奖惩政策和措施重视前期调查和基础资料的收集工作李晨：着力完善、严格执行各项制度。我们研究颁布了河南省土地整理项目工程建设标准、河南省土地整理复垦开发项目区项目选址暂行办法(试行)、 河南省土地整理复垦开发项目档案管理规定(试行)、河南省土地综合整治项目管理暂行办法，下发了加强土地综合整治项目库建设的通知，规范了项 目库建设标准，保证了项目实施规范运行。积极构建共同责任机制，形成合力。按照“两保一高”的总体要求，即“严格保护耕地特别是基本农田，基 本保障工业化、城镇化健康发展的建设用地需求，努力实现土地高效利用”，我们进一步明确了耕地保护的目标任务，建立完善了激励约束机制，制定了奖励政策和 惩处措施，使目标责任制度更为具体和完善。严格监督检查，及时兑现奖惩政策和措施。新增建设用地土地有偿使用费的安排与检查结果挂钩，下一步还要进一步与年中建设用地计划指标安排挂钩，对“两保一高”工作成效显著的地方予以表彰奖励。集中打造国家粮食生产核心区，努力建设高标准基本农田。河南省委、省政府从实际出发，决定把河南建设成为国家重要的粮食生产核心区，为2020年全国实 现粮食增产1000亿斤作贡献。为此，2008年我省编制了国家粮食战略工程河南核心区建设规划，制定了实施规划的具体步骤和措施，市、县人民政府和 省有关部门以稳定耕地面积、提升耕地质量为目标，强力推进土地开发整理，积极实施“沃土工程”，全面提升耕地尤