我国区域信息化建设的基本问题与实施要点.doc

我国区域信息化建设的基本问题与实施要点2005-12-19 18:07:49 高复先摘要：本文指出，我国区域信息化建设的基本问题，是信息资源开发利用方面的问题，解决这一基本问题的关键，是搞好信息资源规划。文章介绍了信息资源规划的方法和作用；提出了区域信息化建设的重点工程(一是建设 区域信息资源管理中心，二是开发关键性的区域网络信息系统即“区域金字工程”)并探讨了实施的思路与策略要点。本文中的“区域”，主要指作为行政区域的省（自治区）。 1 区域信息化建设的基本问题区域信息化的根本目的是突出本地区的发展特色，因地制宜、量力而行地综合运用现代信息技术，带动区域经济的跨越式发展。自1993年全面推进国民经济与社会信息化以来，我国区域信息化建设已经取得和正在取得长足的进步。总结近年来区域信息化建设的经验，我们发现，区域信息化建设的基本问题是信息资源开发利用方面的问题。对照国务院信息化办公室组织编写的关于加强信息资源开发利用工作的若干意见，我国区域信息资源开发利用的主要问题可归纳为以下几点：1、缺乏对全省（自治区）开发利用信息资源的总体规划，各单位的信息系统盲目建设、重复投资，信息资源的开发处于一种无序状态。2、全省（自治区）缺乏统一的信息资源管理基础标准，无法整合已积累的信息资源，“信息孤岛”大量存在，重要的经济和社会信息资产有流失的危险，有的正在流失。3、政府部门和企事业单位对信息资源开发利用的战略资源意义认识不足，信息资源管理机构、管理制度和岗位设置不健全，信息管理、信息系统的开发和使用人员缺乏对信息资源开发利用技术的培训。2 区域信息化建设的信息资源规划简言之，区域信息化建设的信息资源规划，主要包括按某一政府部门、某些政府部门的范围，或按某一业务系统、某些业务系统的范围进行需求分析和系统建模两个阶段的工作。需求分析阶段，主要做业务流程分析和数据流程分析，前者要解决政府部门业务流程和经济社会管理的业务流程优化问题，后者要解决支持业务流程的数据流的规范化、标准化问题。在系统建模阶段，所建立的信息系统功能模型、数据模型和系统体系结构模型，是需求分析的定型，是构思新的信息系统的框架；数据模型中要贯彻执行数据标准，从而有效地落实信息需求；系统体系结构模型将功能模型和数据模型联结了起来，是信息资源共建共用机制的体现。区域信息化建设的信息资源规划，不同于区域经济与社会发展战略规划，也不同于区域信息化建设总体规划，它注重数据流的分析，从信息资源整合与应用系统集成的角度来制定信息资源开发利用的具体方案，因此能落实区域信息化建设的总体规划，进而支持区域经济与社会发展战略规划。信息化建设的总体规划是关于“通信-计算机网络”、基础信息库建设、业务系统开发和人才教育培训等方面较宏观的规划，信息资源规划则是关于数据流分析、数据管理、统一信息平台建设和集成化、网络化信息系统开发的规划（即“中观”的规划，是为网络建设、数据库和应用系统开发做好准备的规划）。近年来，一些失败的信息化工程表明，其总体规划往往与系统开发相互脱节-尽管有总体规划，到具体开发实施或软件引进时，不论是内部的开发组织还是外部的开发商，都把总体规划丢到了一边，仍然进行着分散的、孤岛式的开发。信息资源规划将从根本上改变这种状况：它要求分析规划人员与业务人员密切合作，所有规划的中间结果和最终结果都必须经过各级业务领导的复查和确认，其需求分析能真正全面地反映用户需求，而基于需求分析所建立的新的信息系统模型和统一的数据标准将切实地指导开发人员进行集成化的开发实施工作。信息资源规划工作包括了大量复杂的调查资料的分析整理，尤其是在众多人员分小组进行过程中，必须保持相关专业性定义与理解的一致性；资料的存储、修改和对后续信息化建设工作的支持更需要规划信息、知识记存与使用的连续性。为此，必须要求信息资源规划的成果是电子化和自动化的文档，这就是信息资源元库（Information Resource Repository,简称IRR）。区域信息资源元库是区域信息化建设的核心资源，其创建和内容更新发展是靠网络化软件支持的，记录各级领导、业务人员和规划分析人员关于信息资源开发利用的意见、经验和知识，在区域信息化建设的全过程中发挥指导、控制和协调的作用。3 基于信息资源规划的区域信息化建设重点工程区域信息化建设的重点工程有两大项：一是区域信息资源管理中心建设；二是关键性区域大型信息系统即“区域金字工程”的建设。区域信息资源管理中心建设的必要性和职能定位区域信息化建设的突出特点，是以中心城市（省会或自治区首府）信息化建设为重点，带动全区各地市和区县级城市，辐射全区经济与社会生活的信息化建设。城市信息化建设，包括各级政府的电子政务建设和企业信息化建设这两个重点。基于信息资源规划中数据流的复杂性，为了适应区域信息化建设的特点，有效地领导和组织开发利用信息资源，政府有必要组建一种新的信息化机构-区域信息资源管理中心。仅从电子政务建设“加强政府监管力度、提高办事效率和服务水平”的目标来看，区域信息资源管理中心能发挥以下重要作用：1、建立全省（自治区）统一的电子政务信息平台，整合全区现有信息资源，建立共享信息库，为省（自治区）政府厅局内、厅局间信息共享和快捷交换服务，为省（自治区）领导和各厅局领导提供信息查询和辅助决策服务。2、自动萃取提交上级(国家、部委)“中心”所需要的有关信息。3、通过上级“中心”查询其他同级省（自治区）的有关信息。4、统一管理下级(地市、区县)的信息资源开发利用工作，特别是统一数据标准的工作。其中，所有信息共享和畅通都建立在统一信息资源规划、统一数据标准建设的基础之上，都需要有专门的机构来实施和管理。区域信息资源管理中心的职能定位，可以借鉴北京市信息资源管理中心建设的经验：1、负责研究提出全区信息资源开发和利用的规划方案并具体组织实施，负责全区信息资源的共享、交换和整合工作。2、负责研究拟定全区信息资源的管理规范和技术标准。3、负责集中管理全区重要的信息资源。4、为党政机关和社会提供信息服务。显然，这些职能的实现，是以往的省（自治区）的某一“信息中心”所无法承担的，也不是目前某些部门级的“信息中心”简单扩大功能所能达到的。“区域金字工程”的项目确定信息资源的开发利用，一般来说，总是通过业务系统或应用系统的开发和使用来实现的。区域信息化的用户群，不论政府部门、企事业单位，还是老百姓，总是通过所使用的信息系统来采集、处理、存储、传输和使用所需信息的。因此，对区域信息化建设来说，开发哪些信息系统、开发什么样的信息系统、怎样开发这些信息系统，是落实“需求主导，突出重点”原则的关键。国家信息化建设，经过多方面的调查研究和专家论证，决定加快建设政府办公业务资源系统、“金关”、“金税”和金融监管(含金卡)四个工程，促进业务协同、资源整合；启动和加快建设宏观经济管理、“金财”、“金盾”、“金审”、社会保障、“金农”、“金质”、“金水”等八个业务系统工程建设；同时启动人口基础信息库、法人单位基础信息库、自然资源和空间地理基础信息库和宏观经济数据库的建设。这就是以中央文件统一部署的国家级的“金字工程”，或“具有战略性意义的国家信息系统”。区域信息化建设，也要从本地区的经济和社会发展的实际需要出发，充分发挥本地区的优势，紧紧围绕应用，确定信息资源整合与关键性信息系统建设的“区域金字工程”。区域或省（自治区）的业务信息系统建设，必然与国家“金字工程”有着纵横的互动关系。以“金农工程”为例，国家“金农工程”包括两类农业信息资源的整合（建立稳定的涉农信息收集、沟通渠道，开发国际农产品生产贸易信息源）及农产品监测预警系统、农村市场信息服务系统和农业管理服务系统的建设。区域农业信息化，既要按照农业部的统一规划和部署，成为国家农业信息网的一个重要组成部分，又要充分发挥本地区农业生产的特殊性，建设切实为本地区农业生产企业和农民服务的“本地化”的“金农工程”。比如，宁夏农业信息网的建设，突出为涉农经济发展要素的五大关键群体（农民协会、种养殖/植大户、农村经纪人、龙头企业以及农业科技人员）提供信息服务，很有特色。确定“区域金字工程”的业务信息系统需要考虑的主要问题是：国家“金字工程”的业务系统建设需要发挥地方的哪些积极性；本地区经济和社会发展的特点和优势；本地区电子政务、城市信息化和企业信息化的状况和发展水如何。就是说，要因地制宜、因时制宜，不要盲目追风，贪大求洋。“区域金字工程”的数目要适中，不是越多越好。例如，经济较发达的东部某省的电子政务建设，通过一年的总体规划提出了办公及网上审批系统、财税和审计监管系统、社会保障信息系统、宏观经济信息系统、农业信息发布及服务系统、自然资源和基础地理信息系统、社区综合管理服务系统、人口与人力资源信息系统、应急联动信息系统、公共卫生信息系统和信用信息服务系统等12个业务系统；而西部经济欠发达的某省近期的信息化发展规划为：农业信息服务网、制造业信息化工程、企业上网工程、远程教育信息网和社会保障信息网等少数几项工程，这体现了从本地区的实际情况出发的务实精神。“区域金字工程”实施的思路与策略要点以A省为例，在区域信息化建设中，A省规划的12个业务系统的实施意见是由省委办公厅和省政府办公厅联合下达的，其中，对人口与人力资源信息系统的实施意见是：“本系统由省公安厅、劳动和社会保障厅、人事厅牵头，会同省委组织部、教育厅、卫生厅、民政厅、国税局、地税局、人口和计生委等部门提出信息共享、资源整合和业务协同建设方案，建设人口基本信息管理、劳动力信息、人才信息系统等。”这是比较笼统的说法。所以，到了省信息办研究怎样落实执行这些实施意见时，就提出了一些具体的操作上的问题：牵头就有3个单位，参与的有7个单位，一共10个单位，如此一来，应派出什么样的人员、怎样到一起工作？要提出的信息共享、资源整合和业务协同建设方案是什么样子，怎样做出来？12个系统要不要有统一的规范、要不要遵循统一的标准？当这些方案制定了出来了，又如何组织内外的开发人员实施、怎样保证实施的结果符合总体规划的要求？等等。这些问题，实际上就是我们前面所谈到的“总体规划与系统开发相互脱节”而产生的问题。其解决办法，就是搞好信息资源规划：信息共享、资源整合和业务协同建设方案就是由系统功能模型、数据模型、体系结构模型和统一的数据标准构成的信息资源规划方案。“区域金字工程”都是区域经济与社会发展的战略性工程，其建设都是一些大型复杂的系统工程，因此，首先搞好总体设计或顶层设计，是确保成功的关键。世界著名的系统工程专家钱学森特别强调总体设计在大型复杂系统工程中的重要作用，他指出，“总体设计部设计的是系统的总体，是系统的总体方案，是实现整个系统的技术途径。总体设计部一般不承担具体部件的设计，却是整个系统研制工作中必不可少的技术抓总单位。”以系统工程理论为指导，综合大型网络化信息系统建设的经验，我们提出“区域金字工程”实施的思路与策略要点如下：1、贯彻“一把手原则”和“责任人”制度，由省（自治区）政府主要领导主抓，成立高层的领导协调机构，聘请理论与实践经验丰富的顾问专家作指导。2、成立集行政管理与技术指导于一体的总体设计部，搞好总体设计，组建内外结合的实施技术队伍，具体组织、领导工程的实施。3、搞好试点示范工程，先做信息资